Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 411/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 15 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 786/10 oddalił skargę P. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] maja 2009 r. w W., na ul. M. inspektor M. Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli pojazd marki M. o nr. rej. [...], który prowadził skarżący P. R. Podczas kontroli kierowca okazał prawo jazdy, dowód osobisty, ubezpieczenie OC, badania lekarskie i orzeczenie psychologiczne, oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej na rzecz spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Ponadto stwierdzono, że na dachu zatrzymanego do kontroli samochodu umocowane było urządzenie techniczne z oznaczeniami firmy S. wraz z numerem telefonu.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] października 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 5 lit. c) oraz art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, dalej: u.t.d.) w związku z lp. 1.1. i lp. 2.9 pkt 3 załącznika do u.t.d., nałożył na P. R. karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł, w tym karę [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz karę [...] zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek. Z dokumentacji fotograficznej, która została wykonana w czasie kontroli wynika, że na dachu pojazdu umieszczone zostało urządzenie techniczne z napisem S. i numerem [...]. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał, że umieszczenie takiego urządzenia wypełnia znamiona zakazu wyrażonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zdaniem organu, urządzenie to było uznawane przez potencjalnych klientów jako znak rozpoznawczy przewoźnika ze względu na powszechność używania tego urządzenia na pojazdach przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, orzekający w sprawie na skutek odwołania wniesionego przez P. R., decyzją z [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie budzi wątpliwości wykonywanie przez stronę działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób pomimo, iż w chwili kontroli w zatrzymanym pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. Zdaniem organu, o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu przez skarżącego świadczy fakt, iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób. Przedsiębiorca poprzez umieszczone na pojeździe oznaczenia wykazuje zamiar zawarcia umowy z potencjalnym pasażerem o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, ale samo jej oferowanie i możliwość realizacji. W opinii organu powyższe świadczy o tym, że przedsiębiorca przedsięwziął kroki w celu wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego osób.

Okoliczność, że podczas kontroli w pojeździe nie znajdowała się, poza kierowcą, żadna inna osoba, która korzystałaby odpłatnie z usługi przewozu - nie może stanowić o tym, że przedsiębiorca nie wykonywał działalności gospodarczej. Organ wskazał, że podczas kontroli wykonano wydruk z zamontowanej w pojeździe kasy fiskalnej. Z wyżej opisanego wydruku nie wynika wprawdzie, jak wskazał organ, jakiego rodzaju usługa transportowa została wykonana, niemniej mając na uwadze okoliczności sprawy, organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom, że wykonana w pojeździe usługa nie dotyczyła przewozu osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę P. R. na powyższą decyzję stwierdził, że organy administracji obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania i wyczerpujący materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli, tj. [...] maja 2009 r. skarżący przedsiębiorca wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, nie posiadając stosownej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, jak również wykonując ten przewóz z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co stanowiło naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

W ocenie Sądu zarzuty skargi, podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego okazały się nietrafne. Okoliczności te ustalone zostały w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w protokole kontroli, podpisanym bez żadnych uwag przez skarżącego - kierowcę kontrolowanego pojazdu. Dodatkowo skarżący, przesłuchany w charakterze świadka, wyjaśnił, że w dniu kontroli pojazd na dachu miał zainstalowane urządzenie techniczne z napisem "S." i numerem telefonu [...]. Zdaniem Sądu, treść protokołu kontroli i zeznania skarżącego korespondowały ze zgromadzoną w aktach administracyjnych sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu. W związku z tym organy obu instancji miały prawo uznać, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny z naruszeniem zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że umieszczony na dachu kontrolowanego pojazdu baner z napisem "S." i numerem telefonu wypełniał dyspozycję art. 18 ust 5 lit. c) u.t.d. W ocenie Sądu, baner ten jest urządzeniem technicznym i bez wątpienia dla osób nie znających problematyki związanej z transportem drogowym, skorzystanie z usługi przewozu pojazdem oznaczonym w ten sposób jest równoznaczne ze skorzystaniem z usługi przewozu taksówką. Inaczej mówiąc przeciętny klient korzystający z usługi przewozu tak oznaczonym pojazdem jest pewien, że przewóz ten wykonuje licencjonowany taksówkarz.

W ocenie Sądu pierwszej instancji - wbrew stanowisku skarżącego - okoliczność wykonywania przewozu osób została udokumentowana przede wszystkim zeznaniami samego skarżącego będącego jednocześnie kierowcą samochodu. Skoro, w myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, zasadne było przeprowadzenie dowodów z zeznań skarżącego (kierowcy), zdjęć fotograficznych, czy też wydruku z kasy fiskalnej zainstalowanej w kontrolowanym samochodzie – gdyż dowody te mogły przyczynić się do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności dotyczących naruszenia przez skarżącego zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł też podstaw, aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy. W jego ocenie, organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych nie wynikało, żeby stronie skarżącej ograniczano możliwość wyrażania stanowiska w sprawie, bowiem organ pierwszej instancji w piśmie informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska.

P. R. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, tj:
2. a. art. 134 p.p.s.a., poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) wyroku, co jest pojęciem "przewozu okazjonalnego" w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, przez co zaskarżony wyrok jest niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy w zakresie ustalenia czy organy administracji w zaskarżonych decyzjach prawidłowo ustaliły przesłankę wykonywania "przewozu okazjonalnego" przez skarżącego. Powyższe naruszenie art. 134 p.p.s.a. jest naruszeniem prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygną w zaskarżonym wyroku, kwestii która stanowią istotę odpowiedzialności skarżącego,
3. b. art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracji okoliczność - że w dniu [...] maja 2009 r. skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy okoliczność zarobkowego przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec skarżącego art. 92 ust 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d.,
4. c. art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracji okoliczność - że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy podczas kontroli drogowej organy nie przesłuchano w charakterze świadka pasażera - osób, które miały być przewożone przez skarżącego skontrolowanym pojazdem,
5. d. art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, iż skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 5 ust 1. u.t.d. wobec skarżącego oraz skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,
6. e. art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, iż skarżący wykonywał przewóz okazjonalny z umieszczonym na dachu "podświetlonym urządzeniem technicznym", podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust 5 lit. c) u.t.d. wobec skarżącego oraz skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną
7. 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
8. a. art. 5 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez równoczesne nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji (art. 5 ust. 1 u.t.d.) oraz nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu okazjonalnego osób, tj. przewozu wykonywanego przez podmiot posiadający uprawnienia wynikające z posiadania licencji, zaś wykonującego przewóz z naruszeniem zakazu umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego (art. 18 ust. 5 u.t.d.),
9. b. art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że skarżący wykonywał "przewóz okazjonalny", w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego,
10. c. art. 5 ust. 1 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób podczas, gdy powyższa okoliczność nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
11. d. art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że na dachu skontrolowanego pojazdu była zamontowana lampa lub inne urządzenie techniczne w podczas gdy na dachu skontrolowanego pojazdu był zamontowany baner reklamowy, pozbawiony cech urządzenia technicznego lub lampy.

W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd powinien był rozstrzygnąć co jest przewozem okazjonalnym, ponieważ dotyczy to istoty odpowiedzialności przypisywanej skarżącemu. Pominięcie wyjaśnienia wspomnianej kwestii powoduje, że zaskarżony wyrok jest niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy w zakresie prawidłowego ustalenia podstawowej przesłanki odpowiedzialności skarżącego, jaką jest wykonywanie przewozu okazjonalnego osób.

Według skarżącego, Sąd pierwszej instancji i organy administracji nie uwzględniły, że wykonywanie przez skarżącego przewozu okazjonalnego w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób wraz z kierowcą nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i motywach decyzji organów obu instancji nie wskazano dowodu, z którego wynikałaby okoliczność, że na dachu kontrolowanego pojazdu umieszczono urządzenie techniczne. Przeciwnie, z materiału dowodowego w postaci fotografii wynika, że na dachu pojazdu takiego urządzenia nie umieszczono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Z uwagi na konstrukcję podniesionych w niej zarzutów w pierwszej kolejności należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia art. 134 p.p.s.a., poprzez nierozstrzygnięcie "kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) wyroku, co jest pojęciem przewozu okazjonalnego w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, przez co zaskarżony wyrok jest niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy (...)".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nietrafny.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Podkreślenia wymaga, że skarżący formułując zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie określił, która z norm wynikających z powołanego przepisu została naruszona przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy uwzględnieniu tej niedoskonałości podniesionego zarzutu i przyjęciu że obejmuje on obie jednostki redakcyjne powołanego przepisu stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a), ani też nie naruszył zakazu reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a), a podnoszona w ramach tego zarzutu argumentacja, nie przystaje do treści przepisu, wskazanego w podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dodać także należy, że w rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie nie występowała kwestia prejudycjalna.

We wszystkich pozostałych zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wiążąc je z przepisami postępowania administracyjnego – art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej nawiązujące do naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., nie są zasadne. Powołany przepis wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny może zatem go naruszyć, wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji), bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie należy podkreślić, że sąd nie może uchybić wskazanej normie prawnej dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 2 p.p.s.a., albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym.

W związku z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 p.p.s.a. należy zauważyć, że skarżący podnosząc go nie wskazał, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej.

W związku z nieprecyzyjnym określeniem w podstawie kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 141 p.p.s.a. należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej, kwestionujące umieszczenie na kontrolowanym urządzenia technicznego w postaci baneru z napisem "S." i numerem "[...]". Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia organów administracji dotyczące omawianej kwestii. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu kontroli pojazdu przeprowadzonej w dniu [...] maja 2009 r., dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez przeprowadzającego kontrolę inspektora inspekcji drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu baneru z napisem "S." i numerem telefonu wypełnia dyspozycję art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z powołanym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa lub inne urządzenie techniczne nie jest trafny, ponieważ z dokumentacji fotograficznej wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany poprzez umieszczenie na jego dachu bajeru, który jest urządzeniem technicznym.

Wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu baner z napisem o przedstawionej treści naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku stwierdzenia w protokole kontroli drogowej faktu wykonywania przewozu w odniesieniu do konkretnego pasażera. Wykonywaniem transportu drogowego osób jest bowiem nie tylko samo przemieszczenie się pojazdu wraz z kierowcą na określonej trasie, ale także złożenie przez przewoźnika oferty na przewóz, skierowanej do potencjalnych klientów, czego wyrazem może być oczekiwanie na klienta w pojeździe gotowym do wykonania usługi przewozowej. Taka zaś sytuacja miała miejsce w trakcie omawianej kontroli.

Strona wnosząca skargę kasacyjną niesłusznie zarzuca Sądowi pierwszej instancji bezpodstawne przyjęcie, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji. WSA trafnie przyjął, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż skarżący wykonywał przewozy na własną rzecz, a nie M. spółki z o.o., której licencję na wykonywanie transportu drogowego okazał w toku kontroli. Z treści zeznań samego skarżącego wynika bowiem, że prowadzi własną działalność gospodarczą, a samochód, którym wykonuje przewozy stanowi własność jego i G. B. S.A. P. R. wyjaśnił, że w pojeździe posiada własną kasę fiskalną, z której wydaje klientom paragony. Należności uzyskane za wykonywane usługi stanowią wyłącznie jego dochód. Podczas kontroli i w toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił licencji na wykonywanie transportu drogowego osób wydanej na jego rzecz. W związku z tym za prawidłowe należy uznać stanowisko WSA, który uznał że skarżący wykonywał transport drogowy osób bez wymaganej licencji.

W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do uznania, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia zostały poczynione przez organ administracji publicznej z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., co niesłusznie zaakceptował Sąd pierwszej instancji.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że wszystkie z nich wiąże się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1, art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Według skarżącego naruszenie art. 4 pkt 11 u.t.d. miało polegać na przyjęciu, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy okoliczność ta nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Taki sposób sformułowania zarzutu prowadzi do wniosku, że w istocie dotyczy on ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku. Jak już wcześniej wspomniano stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowe. W tym miejscu dodać jedynie należy, że zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone by skarżący wykonywał przewóz regularny, regularny specjalny lub wahadłowy, a zatem Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował ustalenia organów, że P. R. wykonywał przewóz okazjonalny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z powołanym przepisem podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją". Licencja zaś wedle art. 4 pkt 17 u.t.d. oznacza decyzję administracyjną uprawniającą do podjęcia i wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie przepis ten zastosowano prawidłowo. Przede wszystkim zauważyć należy, że wymogiem wynikającym z art. 5 ust. 1 u.t.d. jest wydanie licencji na rzecz podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Takiej licencji skarżący nie przedstawił. Wobec treści art. 13 ust. 1 u.t.d. nie było zaś wystarczające powołanie się na wypis z licencji udzielonej na rzecz innego podmiotu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5 w związku z art. 5 ust. 1 u.t.d. poprzez przyjęcie, iż możliwe jest nałożenie kary pieniężnej za jego naruszenie w sytuacji, gdy stronę ukarano także za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zauważyć bowiem należy, że nałożenie kary pieniężnej na podstawie lp. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji nie wyklucza nałożenia kary pieniężnej na podstawie lp. 2.9 pkt 3 tegoż załącznika, tj. za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Są to zatem dwie niezależne od siebie sankcje prawne.

Poza tym brak licencji na wykonywanie transportu drogowego nie oznacza, że wykonujący przewóz drogowy nie wykonuje przewozu okazjonalnego, o jakim mowa w art. 18 ust. 5 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. W prawdzie, jak już wspomniano, w myśl art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, lecz brak takiej licencji nie oznacza, że taki transport może być - tak jak w rozpoznawanej sprawie - faktycznie wykonywany. Podkreślenia wymaga, że w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest mowa o "wykonywaniu przewozów okazjonalnych", a w związku z tym o takim przewozie można mówić także wówczas, gdy wykonujący taki przewóz nie posiada licencji o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla nałożenia kary pieniężnej za naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d. nie ma znaczenia, czy przedsiębiorca, który nie zastosował się do okręconych w nim zakazów posiada wymaganą licencję na wykonywanie transportu drogowego, czy też takiej licencji nie posiada.

Wykładnia językowa i celowościowa przepisów ustawy o transporcie drogowym nie daje podstaw do przyjęcia, że zamiarem racjonalnego ustawodawcy byłoby postawienie w korzystniejszej sytuacji przedsiębiorców naruszających zakazy określone w art. 18 ust. 5 u.t.d. a nieposiadających licencji na wykonywanie transportu drogowego, niż przedsiębiorców, którzy do takich zakazów się nie stosują, ale licencję na transport drogowy posiadają. Zakładając, że taka wykładnia byłaby możliwa należy zauważyć, że mogłaby ona prowadzić do niedopuszczalnych wniosków, iż w sytuacji umieszczenia w pojeździe lub na pojeździe urządzeń lub oznaczeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. bardziej korzystne jest wykonywanie transportu takim pojazdem bez posiadania licencji na transport drogowy niż z taką licencją, skoro z jednej strony nie trzeba byłoby ponosić kosztów uzyskania licencji, a z drugiej strony mimo zaistnienia takiego uchybienia przedsiębiorcy groziłaby jedynie kara za naruszenie art. 5 ust. 1 u.t.d.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela, powołanego w skardze kasacyjnej, poglądu przedstawionego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1050/08, w którym wyrażono stanowisko, że skoro "skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji to znaczy, że nie wykonywał przewozu okazjonalnego", a zatem "stan faktyczny sprawy nie uzasadnia stosowania wobec skarżącego zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 lit. a-c ustawy o transporcie".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest także zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Z ustaleń dokonanych przez właściwe organy i zaakceptowanych przez WSA wynika, że ma dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowano urządzenie techniczne z napisem "S." i numerem "[...]". Zwalczając te ustalenia autor skargi kasacyjnej wywodzi, że na dachu pojazdu był zamontowany baner reklamowy pozbawiony cech lampy lub innego urządzenia technicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego z następujących powodów:

Ustawa o transporcie drogowym wprowadziła odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów osób jest wprowadzony art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. zakaz umieszczania na pojeździe oświetlenia i oznakowania charakterystycznego dla taksówki, w przypadku, gdy pojazdem do 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany jest przewóz okazjonalny w transporcie drogowym.

Ratio legis wprowadzonego zakazu (tak jak i pozostałych zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. u.t.d.) było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3930).

Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego (w omawianym znaczeniu) polega na wyraźnym rozróżnieniu oznaczenia pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozów. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma więc na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie odpowiada standardom taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką.

Interpretując pojęcia "lampy lub innych urządzeń technicznych" umieszczonych na dachu pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., wskazówek dla wykładni użytych zwrotów należy poszukiwać w wykładni celowościowej wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Jak już wskazano zakaz ten wprowadzono w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do wykonywanego przejazdu. Istota problemu sprowadza się zatem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że przepisy aktu wykonawczego do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 Nr 32, poz. 262) w rozdziale 7 określają warunki dodatkowe dla taksówek i w rozważanym zakresie stanowią o dodatkowym świetle rozmieszczonym na dachu (§ 24 ust. 1 pkt 8a), dodatkowych lampach (§ 24 ust. 3 pkt 1) umieszczonych na dachu, określając w obu wypadkach warunki, jakie musi spełniać dodatkowe światło czy dodatkowa lampa. Brak jest jednak podstaw prawnych, aby przy wykładni pojęć użytych w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. nadanie im odpowiedniej treści wiązać z wymogami prawnymi wynikającymi z tego rozporządzenia. Sankcjonowane nie jest bowiem nieodpowiadające wymogom umieszczenie na dachu taksówki dodatkowego światła czy też dodatkowej lampy, lecz umieszczenie lampy lub innego urządzenia technicznego na pojeździe, niebędącym taksówką, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, wykonującym przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.