Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu C. z siedzibą w C. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...], w części odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonej części, w punkcie 3. zasądził od Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na rzecz skarżącej A. K. kwotę 135 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 16 kwietnia 2007 r. A. K. złożyła w Biurze Powiatu C. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, dołączając wieloletnią umowę kontrakcyjną na dostawę zboża, zawartą pomiędzy A. K. a Spółką B., z której wynika, że A. K. zobowiązuje się w 2007 r. dostarczyć kontraktującemu 15 ton żyta z areału 5 ha. W dniu 30 sierpnia 2007 r. A. K. złożyła w Biurze Powiatu deklarację o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych do zatwierdzonego podmiotu skupującego, z której wynika, że w dniu 28 sierpnia 2007 r. A. K. dostarczyła 148,40 dt zebranej rośliny energetycznej z powierzchni 6,09 ha.
W trakcie kontroli administracyjnej wniosku A. K. stwierdzono, że na podstawie danych o ilości zwierząt zarejestrowanych w okresie referencyjnym w systemie IRZ, wyznaczony współczynnik DJP ma wartość zero. Wobec powyższego na wezwanie organu A. K. oświadczyła, iż była posiadaczem zwierząt w okresie referencyjnym, tj. między 15 września 2006 r., a 14 marca 2007 r., które przejęła wraz z gospodarstwem w ramach renty strukturalnej. Oświadczyła też, że zwierzęta są zarejestrowane w bazie IRZ.
Decyzją z dnia 24 kwietnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał A. K. jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność do powierzchni upraw podstawowych oraz odmówił przyznania płatności obszarowych do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na użytkach zielonych ("płatności zwierzęce"), a także płatności do upraw roślin energetycznych.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej decyzją z dnia 28 sierpnia 2008 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy uzasadniając odmowę przyznania "płatności zwierzęcych" wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu tej płatności (Dz. U. nr 46 poz. 309), płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli rolnik w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Zdaniem organu A. K. nie spełniła drugiego z warunków upoważniających do płatności zwierzęcej, ponieważ w wyniku analizy danych zawartych w systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt ustalono, że A. K. zgłosiła zwierzęta do rejestracji dnia 16 maja 2007 r., czyli po upływie okresu referencyjnego.
W skardze do WSA w S. skarżąca - kwestionując odmowę przyznania "płatności zwierzęcej" - wskazała, że była zapewniana przez organy administracji, iż spełnia ona warunki do przyznania płatności zwierzęcej. Wyjaśniła, że nabyła gospodarstwo wraz ze stadem bydła w dniu 19 października 2006 r. od ojca, P. K., za rentę.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Uchylając zaskarżoną decyzję w części dotyczącej "płatności zwierzęcej" oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w tej samej części, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wskazał, iż z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. wynika, że posiadanie zwierząt w okresie referencyjnym już zarejestrowanych wcale nie musi oznaczać, że były one zarejestrowane przez rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności uzupełniającej. Mogły one być nabyte przez tego rolnika i spełniać warunek zwierząt oznakowanych lub koniowatych wpisanych do odpowiedniego rejestru.
Zdaniem Sądu I instancji z materiałów dołączonych do skargi, a także pisma uzupełniającego skargę, wynika, że zwierzęta były oznakowane już przez poprzedniego ich właściciela, tj. ojca skarżącej P. K. Te fragmentaryczne informacje wskazują, że organy nie dość wnikliwie badały stan faktyczny sprawy. Zwłaszcza, że przyjęły oświadczenie skarżącej, iż posiada ona zwierzęta gospodarskie, a także dysponowały wiedzą, iż zarejestrowane gospodarstwo pochodzi od jej ojca. Gdyby istotnie sytuacja taka miała miejsce, wówczas sytuacja skarżącej mogłaby być korzystna w zakresie przyznania płatności zwierzęcej.
W ocenie WSA w S., jeśli chodzi o drugi warunek, tj. zgłoszenie przez rolnika w okresie referencyjnym zwierząt gospodarskich oznakowanych do odpowiedniego rejestru, to na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić, kiedy skarżąca taki wniosek złożyła i nie chodzi tu o datę faktycznej rejestracji, ale o datę złożenia wniosku. Zatem, rozpoznając ponownie sprawę, należy ustalić, czy skarżąca posiadała stado, które już było wcześniej zarejestrowane oraz dokładną datę kiedy wystąpiła o rejestrację zwierząt.
Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną przez Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, polegającą na błędnym uznaniu, iż wymogi przyznania płatności spełnia zarówno posiadacz bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, którego zwierzęta w okresie wskazanym w przepisie były wpisane do rejestru, jak również posiadacz bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, który dokonał zgłoszenia zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, podczas gdy przesłankami przyznania przedmiotowej płatności winno być jednoczesne z posiadaniem ww. zwierząt, ujawnienie tej okoliczności w rejestrze zwierząt, z którego wynikać ma jednocześnie, iż wnioskodawca przedmiotowej płatności ma być wykazany w rejestrze jako posiadacz stada.
Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w przedmiocie interpretacji § 5 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. uznaje on, iż jedynie łączne spełnienie przesłanek płynących z przedmiotowego przepisu, tj. posiadanie zwierząt oraz wpisanie ich lub zgłoszenie - w terminie - przez posiadacza do rejestru zwierząt gospodarskich lub rejestru koniowatych, pozwala na przyznanie temu posiadaczowi płatności zwierzęcej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, polegającą na błędnym uznaniu, iż wymogi przyznania płatności spełnia zarówno posiadacz bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, którego zwierzęta w okresie wskazanym w przepisie były wpisane do rejestru, jak również posiadacz bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, który dokonał zgłoszenia zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, podczas gdy przesłankami przyznania przedmiotowej płatności winno być jednoczesne z posiadaniem ww. zwierząt, ujawnienie tej okoliczności w rejestrze zwierząt, z którego wynikać ma jednocześnie, iż wnioskodawca przedmiotowej płatności ma być wykazany w rejestrze jako posiadacz stada.
Przystępując do oceny przedstawionego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej należy na wstępie przypomnieć, że stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006; wyrok NSA z 17.07.2008 II FSK 662/07 niepublikowany; wyrok NSA z 2.07.2008 r. II GSK 236/08 niepublikowany).
Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi płatność zwierzęca przysługuje wnioskodawcy, jeżeli w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt.
Z brzmienia tego przepisu wynika, iż płatność zwierzęca przysługuje w dwóch sytuacjach - zarówno gdy w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku rolnik był posiadaczem zwierząt, które w tym okresie były wpisane do rejestru - jak i gdy rolnik był posiadaczem zwierząt, które w tym okresie zostały przez niego zgłoszone do rejestru (v. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 265/09 – na tle regulacji rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności).
Należy przy tym zwrócić uwagę, iż istotnie muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki, tj. przesłanka 1) posiadania i 2) wpisania lub zgłoszenia - w okresie wskazanym w przepisie. Z unormowania zawartego w przytoczonym § 5 ust. 1 rozporządzenia znajdującego zastosowanie w sprawie, nie można jednak wywieść - jak to czyni autor skargi kasacyjnej - że w rejestrze zwierząt gospodarskich wnioskodawca płatności musi być wykazany jako posiadacz zwierząt w ww. okresie. Stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej nie uzasadnia także powołanie się przez organ na art. 8 ust. 1 pkt lit. a) ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. Nr 204 poz. 1281 ze zm.). Z przepisu tego - w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku - wynika jedynie, że w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych gromadzi się m.in. dane dotyczące posiadaczy zwierząt gospodarskich. Na gruncie § 5 ust. 1 istotne jest to czy zwierzęta w ww. okresie były wpisane do rejestru, nie jest zaś konieczne by to wnioskodawca w rejestrze tym był wpisany jako posiadacz.
Tym samym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. nie można postawić skutecznego zarzutu dokonania błędnej wykładni § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. Prawidłowe odczytanie ww. przepisu potwierdza, że organy nie dokonały ustaleń w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Ustalenie w postępowaniu administracyjnym, że w okresie do dnia 16 maja 2007 r., wnioskodawczyni nie była wpisana do rejestru zwierząt gospodarskich jako posiadaczka nie uzasadnia odmowy przyznania płatności.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.