Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 28 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1668/10 oddalił skargę Rady Izby Notarialnej we W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 10 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:
G. H. pismem z 1 kwietnia 2009 r. skierowanym do Ministra Sprawiedliwości, wniosła o powołanie jej na stanowisko notariusza oraz o wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w Nysie.
Rada Izby Notarialnej we Wrocławiu uchwałą z 18 grudnia 2009 r., nr [...] negatywnie zaopiniowała wniosek G. H. podnosząc, że kilkakrotnie zlekceważyła ona obowiązek terminowego płacenia składek na samorząd radcowski, a zatem nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W ocenie Rada Izby Notarialnej we W, kandydatka nie charakteryzuje się bowiem takimi cechami osobowościowymi, jak sumienność, obowiązkowość i rygorystyczne podejście do przestrzegania obowiązujących przepisów, niezbędnymi do rzetelnego wykonywania zawodu notariusza. Wobec negatywnej opinii wniosku zainteresowanej, Rada zaniechała zaopiniowania wskazanego przez zainteresowaną lokalu jako miejsca prowadzenia przyszłej kancelarii.
Jednocześnie Rada Izby Notarialnej we W zauważyła potrzebę utworzenia dodatkowej kancelarii notarialnej w Nysie, pod warunkiem zgłoszenia się kandydata spełniającego warunki do powołania na notariusza.
Krajowa Rada Notarialna, na skutek zażalenia G. H. podjęła w dniu 18 grudnia 2009 r. uchwałę, którą utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę w części opiniującej negatywnie powołanie wnioskodawczyni na stanowisko notariusza oraz uchyliła uchwałę RIN w części odnoszącej się do opinii o wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej i wydała w tym zakresie pozytywną opinię.
Minister Sprawiedliwości decyzją z 28 kwietnia 2010 r., nr [...]powołał G. H. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w N. W uzasadnieniu Minister Sprawiedliwości uznał za bezsporny fakt, że wnioskodawczyni wykonując zawód radcy prawnego od dnia 22 sierpnia 1990 r. spełniła warunki wymienione w art. 11 pkt 1-3, 7 oraz art. 12 § 1 pkt 3 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze. zm., dalej: Prawo o notariacie). Zdaniem organu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego wnioskodawczyni posiada przymiot nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Co do przymiotu nieskazitelnego charakteru kandydatki Minister Sprawiedliwości podkreślił, że w ponad 20 letniej pracy w charakterze radcy prawnego w odpowiedzialny sposób wywiązywała się ze swoich obowiązków, zajmowała się wieloma dziedzinami prawa, podnosząc w ten sposób swoje kwalifikacje.
Kandydatka nie była karana dyscyplinarnie, nie toczyło się też wobec niej żadne postępowanie dyscyplinarne. Cechy indywidualne wnioskodawczyni, jej postawa etyczno – moralna pozwalają na stwierdzenie, że spełnia ona przesłankę nieskazitelności charakteru.
W ocenie organu, powyższej oceny nie zmienia okoliczność czterokrotnego nieterminowego uiszczania składek na rzecz samorządu radcowskiego tj. w maju 2000 i 2003 r. oraz maju i listopadzie 2007 r. Wskazano, że organy samorządu radcowskiego nie uznały, aby naruszenie obowiązku terminowego wnoszenia składek na rzecz korporacji wymagało interwencji sądowej bądź dyscyplinarnej. Zdarzenia te miały więc charakter incydentalny i brak było przesłanek pozwalających na uznanie, że wnioskodawczyni bagatelizowała swoje obowiązki wobec samorządu radcowskiego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, nie można ze wskazanego powodu wywodzić, że zainteresowana nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.
Minister Sprawiedliwości uznał, że wobec pozytywnej opinii Krajowej Rady Notarialnej dotyczącej siedziby kancelarii notarialnej w Nysie, rozważania w tym zakresie są bezprzedmiotowe.
Rada Izby Notarialnej we W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Sprawiedliwości decyzją z 10 czerwca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Organ podniósł, że w świetle zebranych dowodów dotyczących postępowania wnioskodawczyni w życiu zawodowym, uzasadniona jest prognoza, iż wnioskodawczyni gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu w ramach innego samorządu prawniczego. Brak jest bowiem dowodów, aby w ponad 20 – letniej praktyce zawodowej w charakterze radcy prawnego swoim zachowaniem godziła ona w dobro klientów. Organ jeszcze raz podkreślił, że fakt nieterminowego płacenia składek korporacyjnych w latach: 2000, 2003 i 2007 nie może przesądzić, że wnioskodawczyni nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę nie podzielił stanowiska Rada Izby Notarialnej we Wrocławiu, że wydanie obu decyzji przez tego samego, upoważnionego Podsekretarza Stanu stanowiło naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W powołaniu na uchwalę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że bezsporne w sprawie jest, iż G. H., wykonując nieprzerwanie od 1990 r. zawód radcy prawnego spełniała wymagania określone w art. 11 w związku z art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie. Zdaniem Sądu, Minister Sprawiedliwości trafnie przyjął, że kandydatka jest nieskazitelnego charakteru oraz daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Wnioskodawczyni w swej wieloletniej pracy w charakterze radcy prawnego wykazała się szeroką wiedzą i znajomością różnych dziedzin prawa, czego skarżąca w zasadzie nie kwestionowała. Nie toczyło się przeciwko niej żadne postępowanie dyscyplinarne, wyjaśniające ani nie postawiono jej zarzutu naruszenia zasad etyki zawodowej ani niewywiązywania się z obowiązków wobec korporacji zawodowej. W tym stanie rzeczy jej cechy charakteru jak i nienaganny przebieg całej pracy zawodowej sprawiają, że jest osobą wiarygodną i brak jest jakichkolwiek przeciwwskazań, aby wykonywała zawód notariusza.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaleganie ze składkami na rzecz samorządu radcowskiego w latach: 2000, 2003 i 2007 nie może świadczyć, że wnioskodawczyni nie spełniała przesłanki określonej w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie. Sąd podzielił stanowisko Ministra, że niepłacenie składek było nagannym zachowaniem kandydatki, ale o charakterze wyjątkowym, a nie notorycznym i rażącym (jak przyjmuje skarżąca). Przede wszystkim skarżąca nieprawidłowo przyjęła, że nieuszczanie składek obejmowało okres 2000 – 2003, podczas gdy brak ich zapłaty był w 2000 i 2003 roku.
Z kolei co do roku 2007, wskutek wezwania z maja 2007 r. dotyczącego kwoty 272 zł, wnioskodawczyni w czerwcu 2007 r. wpłaciła kwotę 408 zł, a na skutek wezwania z 15 listopada 2007 r., opiewającego na kwotę 272 zł, taką kwotę zapłaciła w grudniu 2007 r. Z historii wpłat ze stycznia 2008 r. wynikało, że niedopłata wynosiła 136 zł. Zaległość ta została uregulowana przez wnioskodawczynię. Ponadto nie było kwestionowane, że opisane należności wnioskodawczyni regulowała niezwłocznie po wezwaniu przez organy samorządu. Wskazywała przy tym powody, dla których mogły powstać zaległości. Jednocześnie skarżąca nie kwestionowała podnoszonej przez G. H. okoliczności, że nie miała zaległości w zobowiązaniach publicznoprawnych: podatkach, należnościach na rzecz ZUS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny jednocześnie zauważył, że organy samorządu radcowskiego nie podjęły wobec wnioskodawczyni żadnych czynności, jak postępowanie wyjaśniające, dyscyplinarne czy w przedmiocie skreślenia z listy radców prawnych. Oznaczało to więc, że i organy samorządu radcowskiego nie traktowały zalegania ze składkami jako rażącego naruszenia obowiązków członka samorządu przez kandydatkę
Rada Izby Notarialnej we W. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego "rozpatrzenia" Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) tj. art. 11 w związku z art. 12 Prawa o notariacie poprzez błędne przyjęcie, że osoby, które wykonywały inny zawód prawniczy automatycznie spełniają przesłankę dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza
- 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.
- a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt b) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała, co podniesiono w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 7, 75 i 80 k.p.a., a zatem powinna zostać uchylona na mocy art. 145 § 1 pkt b) p.p.s.a.,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku 138 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji dokonał ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a nie jedynie skontrolował decyzję organu pierwszej instancji, a w konsekwencji nie uchylenie skarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Izby Notarialnej we W. stwierdziła, że przy wydawaniu decyzji z 10 czerwca 2010 r., nr [...] powinno dojść do wyłączenia, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownika organu - Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości Z. W., albowiem działający z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości Z. W. wcześniej podpisał również decyzję z 28 kwietnia 2010 r. Zdaniem skarżącej, unormowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie nie tylko w klasycznym postępowaniu dwuinstancyjnym, w którym środki zaskarżenia rozpatruje inny organ, niż ten orzekający w pierwszej instancji, ale także w przypadkach określonych w art. 127 § 3, a więc wówczas, gdy ten sam organ (w tym Minister Sprawiedliwości) rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej jego własną decyzją.
Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła również, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezspornie wynika, iż G. H. opłacała zaległe składki dopiero po wyraźnym wezwaniu do tego przez organy samorządu radców prawnych. Wskazano, że jako płatnik danin publicznych, notariusz nie może liczyć na tego typu ponaglenia ze strony urzędu skarbowego i z wszelkich publicznoprawnych obowiązków finansowych musi wywiązywać się terminowo. To samo dotyczy pobieranej przez notariusza opłaty sądowej. Tym samym fakt, że G. H. miała problem z wywiązywaniem się że swoich finansowych zobowiązań bez wcześniejszych ponagleń, każe wątpić, czy będzie ona w stanie prawidłowo wypełniać rolę płatnika danin publicznych. Zdaniem Rada Izby Notarialnej we W. nie ulega wątpliwości, że osoba, co do której istnieją wątpliwości, że wywiązywałaby się z tych obowiązków w sposób należyty, nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.
Rada Izby Notarialnej we W. nie zgodziła się też ze stanowiskiem Sądu, że Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżoną do WSA decyzję ponownie rozpatrzył sprawę co do istoty, a nie jedynie skontrolował swoją wcześniejszą decyzję. Skarżąca podała, że w decyzji z 10 czerwca 2010 r. Minister Sprawiedliwości ograniczył się bowiem jedynie do oceny prawidłowości swojej poprzedniej decyzji. W ocenie skarżącej, trudno przyjąć, aby takie działanie Ministra było ponownym rozpatrzeniem sprawy w jej całokształcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana w zakresie wyznaczonym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.
Strona skarżąca powołała w skardze kasacyjnej na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Z analizy treści i uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, iż najdalej idący zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 127 § 3 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do tej kwestii powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której wyjaśniono, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.
Przystępując do rozważenia zasadności omawianego zarzutu należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie szczegółowo rozważana była kwestia wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. członka samorządowego kolegium odwoławczego.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK–A 2008, nr 10, poz. 178), stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on członka samorządowego kolegium z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji RP.
Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego koresponduje ze stanowiskiem przyjętym w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz.
- 61) oraz w wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 60).
Stanowiska przedstawionego w przywołanych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak odnieść do sytuacji rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra, tj. przez organ monokratyczny (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 696/08 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego nie prowadzi bowiem do utraty kompetencji przez organ administracji publicznej, lecz wyłącznie do zmiany jego składu orzekającego.
W związku z powyższym, za miarodajne w tym względzie, uznać należy stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 82), z którego wynika, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.
W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do kompetencji ministra do ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazał, że: 1) przepis art. 127 § 3 k.p.a. przyznaje expressis verbis kompetencję ministrowi, a brak przepisu prawa, który daje podstawę do pozbawienia kompetencji ministra, wyklucza rozszerzająca wykładnię przepisów prawa regulujących instytucję wyłączenia;
- 2) pojęcie "minister", jakim ustawodawca operuje na gruncie k.p.a., obejmuje różne układy ustrojowe organów, co uzasadnia twierdzenie, że przesuwanie kompetencji pomiędzy organami z różnych układów ustrojowych jest niedopuszczalne;
- 3) kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który powołany jest jedynie do realizacji tej kompetencji w imieniu organu;
- 4) przepisy k.p.a. wprowadzając szeroki wachlarz instytucji samokontroli organów administracji publicznej, przyznają organom administracji publicznej kompetencje do kontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można - wyłącznie ze względu na formalistycznie pojmowaną bezstronność - pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
W związku ze stanowiskiem przyjętym w omawianej uchwale, jak również biorąc pod uwagę poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 961/08; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 696/08; wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 531/08; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 717/09 www.orzeczenia.nsa.gov.pl), należy stwierdzić, że o ile odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o wyłączeniu członka organu kolegialnego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest możliwe w stosunku do członków samorządowych kolegiów odwoławczych, to jest ono niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydała osoba pełniąca funkcję organu. Zasadą jest wydawanie decyzji przez organ, który może, ale nie musi upoważnić pracowników podległego mu urzędu do wydawania decyzji (art. 268a k.p.a).
Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej powyższa wykładnia omawianych przepisów nie narusza też standardu konstytucyjnego. We wspomnianej uchwale z dnia 20 maja 2010 r., stwierdzono, że "Instytucja wyłączenia jest tylko jednym z elementów gwarancji prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, w której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy."
Stanowisko przyjęte uchwale z dnia 20 maja 2010 r. zostało podzielone przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 (OTK-A 2011, nr 10, poz. 113) stwierdził, że art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny przeanalizował kwestię wyłączenia organu z punktu widzenia standardów konstytucyjnych, w tym rozważanej również zasady dwuinstancyjności przewidzianej w art. 78 Konstytucji RP. Mniejsze znaczenie ma przy tym fakt, że ograniczają się one do osoby piastuna organu, pozostawiając poza ich zakresem innych pracowników organu, w tym tych upoważnionych do wydawania decyzji.
Trybunał Konstytucyjny, "nie kwestionując możliwej kwalifikacji piastuna funkcji organu jako pracownika organu na gruncie innych niż k.p.a. aktów normatywnych", większą wagę przywiązał bowiem do ustrojowej i procesowej roli tej osoby, czym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, osłabił wymowę tych stanowisk, które eksponują, że piastun ów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II OSK 213/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) lub upoważniony do wydawania decyzji (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 392/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) są również pracownikami (por. pkt. 3.2.2. w części IV wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r.).
Trybunał Konstytucyjny zaakcentował natomiast inną zasadę, polegającą na obowiązku zachowania kompetencji, które zostały przypisane do organu, a nie do jego pracowników. Jego zdaniem wyklucza ona taką wykładnię przepisów o wyłączeniu, która mogłaby doprowadzić do obejścia tej zasady poprzez nieprzewidziane na mocy norm szczególnych pozbawienie kompetencji organu lub wręcz do przesunięcia takich kompetencji. W związku z tym podkreślić należy, że wydanie decyzji administracyjnej zawsze stanowi realizację kompetencji przyznanych organowi, niezależnie od tego, czy w imieniu organu działa jego piastun czy też osoba przezeń upoważniona. Innymi słowy, upoważnienie określonego pracownika (przy uwzględnieniu struktury organizacyjnej urzędu obejmującej zwłaszcza podział merytorycznych funkcji poszczególnych komórek) do wydawania i podpisywania w imieniu organu decyzji oznacza, iż pracownik ten wchodzi "w rolę" przypisaną oznaczonemu przez ustawodawcę organowi administracji publicznej i działa w ramach jego kompetencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 300/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości działający w rozpoznawanej sprawie z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości, nie mógł zatem w analizowanym kontekście być traktowany jako pracownik Ministerstwa Sprawiedliwości, lecz jako osoba działająca w imieniu organu.
Mając na uwadze, że art. 127 § 3 dopuszcza, by wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra rozpatrywał ten właśnie organ, to trzeba konsekwentnie przyjąć, iż może to uczynić także osoba, której piastun tego organu udzielił upoważnienia. Pogląd przeciwny mógłby doprowadzić do swego rodzaju "paraliżu" organizacyjnego i niemożliwości wykonania ustawowych obowiązków, choćby z tego powodu, że wskutek wyłączenia nie można byłoby upoważnić żadnej osoby kompetentnej do wydania decyzji, a nie tylko do złożenia na niej swojego podpisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1493/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia także wymaga, że kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który powołany jest jedynie do ich realizacji w imieniu i na rachunek organu.
W związku z tym nie można więc podzielić poglądu, że przepisy o wyłączeniu pracownika organu raz będą miały odpowiednie zastosowanie, innym razem zaś nie w zależności od tego, czy pierwotnie decyzja została wydaną przez osobę piastującą funkcję organu monokratycznego, czy też przez pracownika tego organu, działającego z jego upoważnienia.
Podobnie omawianą problematykę postrzega się w piśmiennictwie (por. M. Kopacz glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1360/10; OSP 2011, z. 7-8, s. 514-518).
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w obecnym składzie znany jest także inny pogląd wyrażany w tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 196/10; 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1894/10; 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1461/10; z 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1525/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn wskazanych wyżej uznał za bardziej przekonujące stanowisko przedstawione w wyrokach, które skutki "spłaszczenia" toku instancji postrzegają także w wyłączeniu stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w przypadku, gdy w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję wydaje upoważniony przez ministra pracownik (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2011r., sygn. akt II GSK 610/10; z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 84/10; z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1169/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy zgodzić się ze spostrzeżeniem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r. (sygn. akt II FSK 62/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro ustawodawca powierzył ponowne rozpatrzenie sprawy temu samemu organowi, to nie można wnioskować, iż jednocześnie uznał, że w rozstrzygnięciu sprawy nie może brać udziału pracownik, który uczestniczył w pierwotnym procesie decyzyjnym. Takie rozumowanie Sąd trafnie określił jako wewnętrznie sprzeczne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego upoważnieniu do wydania kolejnej decyzji pracownika innego, niż ten, który wydał decyzje w pierwszej instancji, byłoby tylko iluzoryczną gwarancją bezstronności (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 382/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Identycznie ocenił tę kwestię Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., stwierdzając m.in., że piastun organu zawsze ma wpływ na proces decyzyjny, nawet wtedy, gdy w jego imieniu działa upoważniony przezeń pracownik.
Trybunał wymienił przy tym inne gwarancje konstytucyjnego standardu zaskarżalności rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zwłaszcza zapobiegające arbitralności, a mianowicie: możliwość bycia wysłuchanym, jawność wewnętrzną, udział w postępowaniu podmiotu, którego to postępowanie dotyczy, oraz ujawnienie w sposób czytelny motywów uzasadniających rozstrzygnięcie, co umożliwia ewentualną jego kontrolę przez sąd administracyjny (część IV pkt 1.3 wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r.).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a..
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 7, art. 75 i art. 80 k.p.a. stwierdzić należy, że Rada Izby Notarialnej we W., wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 p.p.s.a. w ogóle nie uzasadniła na czym polega to uchybienie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości merytorycznego odniesienia się do tego zarzutu.
Za nieusprawiedliwiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości dokonał ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a nie jedynie skontrolował decyzję wydaną w pierwszej instancji. Uzasadnienie tego zarzutu jest na tyle ogólnikowe, że nie jest możliwe ustalenie w jakim zakresie, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, Minister Sprawiedliwości uchylił się od ponownego rozpatrzenia sprawy. Stwierdzenie, że Minister Sprawiedliwości "(...) obowiązany był ponownie całościowo rozpatrzeć sprawę we wszystkich jej aspektach." niczego w tej kwestii nie wyjaśnia.
W związku z tym należy jedynie przypomnieć, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku tego odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie zaś z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby te przepisy, powołane w podstawie rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości z 10 czerwca 2010 r., zostały naruszone. Z ich treści wynika tylko tyle, że w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy może być rozpatrzona i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą pierwotnie rozpatrzoną oraz, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy istnieje możliwość utrzymania w mocy rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji.
Wobec powyższego nie można uznać, że Minister Sprawiedliwości podejmując decyzję z 10 czerwca 2010 r. pominął jakąkolwiek kwestię, która była rozpatrzona w pierwszej instancji, skoro decyzję z 28 kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy w całości.
W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Rada Izby Notarialnej we Wrocławiu podniosła zarzut naruszenia art. 11 w związku z art. 12 Prawa o notariacie przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne przyjęcie, że osoby, które wykonywały inny zawód prawniczy automatycznie spełniają przesłankę dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten został sprecyzowany przez wskazanie jako naruszonego art. 11 pkt 2 w związku z art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie. Strona skarżąca upatrywała naruszenia wymienionych przepisów w stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji, że "ustawodawca przyjął, że osoby, które ukończyły inną aplikację prawniczą i pracowały w zawodzie dają rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza." Ograniczając analizę uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w zakresie dotyczącym spełnienia przez skarżącą przesłanki dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza, do cytowanego w skardze kasacyjnej zdania, można by postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię.
Gdy się jednak rozważy, to niezbyt fortunne stwierdzenie, w kontekście całej wypowiedzi Sądu, należy uznać, że zarzucane naruszenie nie miało miejsca. WSA oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wyjaśnił jak rozumie przesłankę dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza. Sąd pierwszej instancji odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdził, że rękojmię należytego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca zweryfikowaną w przewidzianym trybie wiedzę, której postępowanie odpowiada przyjętym w społeczeństwie normom etycznym oraz moralnym i której dotychczasowe zachowanie dotyczące tak sfery zawodowej, jak też prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dotyczyła tych wszystkich aspektów omawianej przesłanki. Gdyby zatem Sąd pierwszej instancji w istocie uznał, że z woli ustawodawcy osoby, które ukończyły inną aplikację prawniczą i pracowały w zawodzie dają rękojmie należytego wykonywania zawodu notariusza, zapewne nie poświęcałby tak dużo uwagi problemowi spełnienia przez G. H. tej przesłanki.
Skarżąca ukończyła bowiem aplikację radcowską i przez 20 lat pracowała w zawodzie radcy prawnego. W związku z tym, jeżeli przyjąć za prawdziwe cytowane wcześniej stwierdzenie WSA, to nie istniałaby potrzeba badania spełnienia omawianej przesłanki, wobec niejako automatycznego spełnienia jej przez kandydatkę na notariusza. Tymczasem Minister sprawiedliwości szczegółowo badał kwestię rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza, a Sąd pierwszej instancji skontrolował zaskarżoną decyzję także w tym aspekcie. Przemawia to za przyjęciem, że Sąd pierwszej instancji w istocie dokonał prawidłowej wykładni art. 11 pkt 2 w związku z art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie, a cytowaną wypowiedź Sądu należy traktować jako błąd nie mający zasadniczego wpływu na sformułowanie stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
W tym miejscu należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd, że w stosunku do osoby, która przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy, istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Wniosek taki wyprowadzano z uznania przez ustawodawcę za wystarczające dla wykonywania zawodu notariusza posiadanie kwalifikacji zawodowych przewidzianych w powołanym przepisie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 302/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 294/06). Podkreślenia wymaga, że przytoczone stanowisko formułowane było na tle dopuszczalności oceny, w ramach przesłanki dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza, poziomu wiedzy prawniczej kandydata, który wcześniej wykonywał inny zawód prawniczy. Natomiast nie odnosiło się ono do innych elementów rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza.
Rada Izby Notarialnej we Wrocławiu uzasadniając zarzut naruszenia art. 11 pkt 2 w związku z art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie, skoncentrowała się na krytyce stanowiska WSA, który podzielił pogląd Ministra Sprawiedliwości, że kilkakrotne nieterminowe uiszczanie składek na rzecz korporacji radcowskiej nie może negatywnie wpłynąć na ocenę spełnienia przez G. H. przesłanki dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji słusznie uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że kilkakrotne zaleganie ze składkami na rzecz samorządu radcowskiego nie może przekreślać pozytywnego wizerunku kandydatki jako osoby, która przez 20 lat nienagannie wykonywała zawód radcy prawnego. Zaniedbanie w zakresie terminowego regulowania zobowiązań nie spotkało się z reakcją ze strony samorządu radcowskiego, co pozwala przypuszczać, że przyczyny tych zaniedbań uznano za usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie bagatelizuje naruszenia przez kandydatkę obowiązków wobec korporacji radcowskiej, ale zauważa, że rodzaj i skala uchybień nie mogą determinować oceny spełnienia przez nią przesłanki rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaniedbania jakich dopuściła się G. H. nie stanowią dostatecznej podstawy do formułowania przez skarżącą wniosków co do możliwości wystąpienia w przyszłości uchybień w terminowym odprowadzaniu należności pobieranych przez notariusza.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.