Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 678/13, oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
I
W dniu [...] maja 2011 r. Prokurator Rejonowy w B. skierował do Starosty Brodnickiego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2012 r. nr 1137 ze zm.; dalej: Prawo o ruchu drogowym) w zakresie cofnięcia [...] uprawnień diagnosty.
Informacja pochodząca od Prokuratora dotyczyła m. in. przeprowadzenia w dniu [...] kwietnia 2011 r. kontroli drogowej kierującego pojazdem marki [...]. Właściciel pojazdu legitymował się pokwitowaniem serii [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., w którym wskazano, że dowód rejestracyjny ww. pojazdu zatrzymano z uwagi na wyciek płynów eksploatacyjnych, pękniętą ramę, uszkodzony stabilizator przedniej osi, uszkodzony układ hamulcowy tylnej osi.
Kierujący okazał również zaświadczenie o przeprowadzonym okresowym badaniu technicznym nr [...]z dnia [...] kwietnia 2011 r., wystawione przez diagnostę [...] z Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów w [...] Pomorskim, w którym stwierdzono, że kontrolowany pojazd spełnia wymagania techniczne i jest dopuszczony do ruchu.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie.
W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Prokuratora Rejonowego w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchyliło w całości w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Starosta [...] ponownie umorzył w całości postępowanie w sprawie.
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Prokuratora Rejonowego w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchyliło w całości powyższą decyzję Starosty [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2012 r. - działając na podstawie 84 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym, § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz. U. z 2012 r., poz. 996: dalej: rozporządzenie z 2012 r.) oraz art. 104 k.p.a. - cofnął [...] (dalej: skarżący) uprawnienia do wykonywania badań technicznych udzielone decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. wskazując, że skarżący podczas badania technicznego autobusu marki [...] w dniu [...] kwietnia 2011 r. przeprowadził jego identyfikację w zakresie ustalenia faktycznych danych technicznych niezgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 działu 1 zał. nr 1 do ww. rozporządzenia, wyczerpując przesłankę z art. 84 ust. 3 pkt 1 Prawo o ruchu drogowym i pomimo wyniku negatywnego badania dopuścił do ruchu pojazd o dopuszczalnej masie całkowicie niezgodnej z zapisem na tabliczce znamionowej czyniąc odpowiedni wpis w zaświadczeniu nr [...].
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji wskazując, że skarżący podczas badania technicznego ww. autobusu przeprowadził jego identyfikację w zakresie ustalenia faktycznych danych technicznych niezgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz pkt. p.0.2. działu I załącznika nr 1 do rozporządzenia z 2012 r. Tym samym zaszła okoliczność z art. 84 ust. 3 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym i mimo wyniku negatywnego badania dopuścił do ruchu pojazd o dopuszczalnej niezgodnej z zapisem na tabliczce znamionowej, czyniąc odpowiedni zapis w zaświadczeniu nr [...], wypełniając dyspozycję art. 84 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym.
Nadto niezgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. c) oraz pkt 1.2.1. i 1.2.2. działu 1 nr 1 do rozporządzenia z 2012 r., dokonał interpretacji wyników sprawności i skuteczności hamulców, co było podstawą zastosowania art. 84 ust. 3 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. oddalił skargę wniesioną przez [...].
Sąd I instancji wskazał, że w świetle zebranego materiału dowodowego bezsporne jest, iż skarżący będąc zatrudnionym w Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów w dniu [...] kwietnia 2011 r. wykonał badanie techniczne okresowe autobusu marki [...]. Pojazdem tym prywatny przedsiębiorca świadczył odpłatne regularne usługi przewozu pasażerów na trasie [...]
W ocenie WSA nie może budzić także wątpliwości, że skarżący jako uprawniony diagnosta dopuścił się opisanych w zaskarżonej decyzji uchybień przy wykonywaniu swoich obowiązków zawodowych. Wynika to jednoznacznie zdaniem Sądu z zebranego materiału dowodowego, a w szczególności z badań przedmiotowego pojazdu dokonanych również w dniu [...] kwietnia 2011 r. po ponownym zatrzymaniu przedmiotowego pojazdu w innej stacji diagnostycznej ([...] w [...]), a także kolejnych późniejszych badań. Potwierdzeniem rzetelności i wiarygodności tych kolejnych późniejszych badań jest znajdująca się w aktach opinia biegłego z dnia [...] czerwca 2012 r.
Według Sądu I instancji organy prawidłowo zakwalifikowały uchybienie skarżącego, wskazując również na mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego przywołane w zaskarżonej decyzji, a wcześniej przez organ I instancji w decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Uzasadniając swoje decyzje organy wskazały, jakie fakty uznały za udowodnione, a także w oparciu o jakie dowody ustaliły stan faktyczny sprawy. Natomiast analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż w sposób przekonywujący organ odwoławczy wskazał także przyczyny dla których odmówił wiarygodności wyjaśnieniom skarżącego. To samo należy odnieść do decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Organ wyjaśnił także dlaczego wydał zaskarżoną decyzję mimo postanowienia zapadłego w postępowaniu karnym.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że podobnie jak organ administracji publicznej nie był związany treścią i ustaleniami dochodzenia w sprawie [...] z art. 271 § 1 k.k. prowadzonej przeciwko skarżącemu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 11 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tylko ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Adresatami tej zasady pośrednio są także organy administracji publicznej, które w kontrolowanej przez sąd administracyjny sprawie dokonywały ustaleń faktycznych.
WSA nie podzielił również zarzutów skargi o "nieuprawnionym rozszerzeniu zarzutów". W tym kontekście stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, organ I instancji dwukrotnie wydał decyzje odmienne od decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Poprzednie decyzje organu I instancji z [...] lipca 2011 r. oraz z [...] października 2011 r. uchylał organ odwoławczy, zasadnie w ocenie Sądu wskazując na uchybienia organu I instancji w zakresie postępowania dowodowego i jednoznacznie wskazując na oczywistą potrzebę jego uzupełnienia. Organ I instancji wbrew obowiązującym przepisom swoje stanowisko w decyzjach z [...] lipca 2011 r. i 24 października 2011 r. uchylonych decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2011 r. i [...] lutego 2012 r. - oparł wówczas tylko na postanowieniu z [...] sierpnia 2011 r. wydanym w postępowaniu przygotowawczym dotyczącym czynu z art. 271 § 1 k.k. Wydając natomiast decyzję w dniu [...] grudnia 2012 r. utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzję przeprowadził prawidłowo postępowanie wyjaśniające w pełnym zakresie, co bynajmniej nie oznacza, że były "piętrowo wskazywane płaszczyzny które podlegały wyjaśnieniu".
II [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności zaniechanie weryfikacji, czy wręcz faktu posiadania uprawnień do badań diagnostycznych przez zatrudnionych w stacji przy [...] pracowników, braku analizy pojęcia "masy całkowitej pojazdu", uznanie za absolutnie wiarygodną opinię biegłego, wydaną po roku od daty zdarzenia potwierdzającą spostrzeżenia nieuprawnionych diagnostów o nieprawidłowościach w badaniach wykonanych przez skarżącego. Wreszcie uznanie jako dowód wydruku z badań układu hamulcowego będącego nie zweryfikowaną kartką papieru.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że organy nie wyjaśniły powyższych kwestii.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W tym też kontekście podkreślić należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji, a ponadto wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W przeciwnym razie, ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97; postanowienia NSA: z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. również wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 746/12 oraz wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12).
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – niezbędne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Podkreślić ponadto należy, że zarzuty skargi kasacyjnej odnosić się powinny do skarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego zgodność z prawem jest przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś do decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wydanych przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2455/11).
Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.), który opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Należy również dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Wyrażona w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 97/13). Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zostały naruszone przez Sąd I instancji nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1).
Zatem by NSA mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, strona wnosząca skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jej zdaniem naruszył Sąd I instancji i na czym owo naruszenie polegało (por. podobne wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08; z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
Sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazując, które normy prawa zostały naruszone, a sąd kasacyjny nie ma obowiązku, ani też prawa do dokonywania konkretyzacji zarzutów kasacyjnych, wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1130/12; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2029/12). Z systemowych relacji art. 176 i art. 183 p.p.s.a. wynika więc, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej rzecz ujmując, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 482/12.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że mankamentem wniesionej skargi kasacyjnej uniemożliwiającym jej rozpoznanie jest brak sformułowania przez jej autora podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 174 w zw. z art. 176 p.p.s.a.
Autor skargi kasacyjnej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania nie wskazując jednocześnie o jakie przepisy chodzi. Również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, które przepisy postępowania miały zostać naruszone przez Sąd I instancji. Przy czym wymaga podkreślenia, że sam art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stanowi, tak samo jak art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1249/13).
Chcąc w skardze kasacyjnej podważyć przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny, jej autor powinien - w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - postawić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej z jednoczesnym stwierdzeniem, że doszło do oddalenia skargi, pomimo naruszeń tych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2102/12). Skarżąca kasacyjnie nie uczyniła tego ani w petitum, ani w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie w ten sposób skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika uniemożliwia Sądowi merytoryczne jej rozpoznanie.
Z przytoczonych powodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.