Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. Ł. (Skarżący, Skarżący kasacyjnie) na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary upomnienia w związku z wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie oddalił skargę w całości.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, iż Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: "OSD") uznał, że Skarżący podjął się pełnienia funkcji kierownika budowy w ramach inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej w ramach rozbudowy istniejącego zakładu wraz z przyłączem kanalizacyjnym na działkach nr [...] przy ul. [...]. Przedmiotowe roboty były wykonywane w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lutego 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę firmie A Sp. z o.o., dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "[...]". W tym celu Skarżący podpisał oświadczenie o przyjęciu obowiązków kierownika budowy datowane na dzień 26 marca 2010 r. W okresie pomiędzy 7 kwietnia 2010 r. a 24 maja 2011 r. zrealizowane zostały pod kierownictwem Skarżącego betonowe fundamenty oraz stalowa konstrukcja przedmiotowej hali.
Powyższe roboty budowlane były prowadzone z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją administracyjną Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2010 r., w związku z przesunięciem budynku na ww. działkach oraz zwiększeniu jego wymiarów poprzez dobudowanie między innymi doków załadunkowych. Wymiary główne budowanej hali magazynowej, a więc fundamenty hali pozostały bez zmian. W dzienniku budowy o nr [...] wydanym dla budowy hali magazynowej w ramach rozbudowy istniejącego zakładu wraz z przyłączami kanalizacyjnymi brak jest jakichkolwiek wpisów dokonanych przez Skarżącego.
W związku z powyższym OSD uznał, że Skarżący sprawując obowiązki kierownika budowy podczas realizacji wskazanej powyżej inwestycji nie prowadził dokumentacji budowy czym wypełnił znamiona czynu określone w art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (DZ.U. 2006 nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej P.b.). Z tego tytułu OSD decyzją [...] sierpnia 2015 r. wymierzył Skarżącemu karę upomnienia.
W decyzji z [...] lutego 2016 r., która utrzymała w mocy decyzję OSD, Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: "KSD"), wskazał, że decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta [...] uchylił decyzję nr [...] i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę firmie A Sp. z o.o. dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "[...]". Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w ten sposób, że zatwierdził firmie A Sp. z o.o. zamienny projekt zagospodarowania terenu - do projektu budowlanego obejmującego budowę hali produkcyjnej z zapleczem socjalno-technicznym wraz ze zjazdem i przyłączami.
KSD wziął pod uwagę, że Skarżący 26 marca 2010 r. podpisał oświadczenie o przyjęciu obowiązków kierownika budowy przy realizacji przedmiotowej inwestycji "[...]". Oświadczenie to zostało załączone do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych [...] marca 2010 r. KSD wskazał następnie, że przesłuchany przez OROZ w charakterze świadka W. O. zeznał, że obowiązki kierownika budowy przedmiotowej inwestycji przejął w maju 2011 r. Przed objęciem tej funkcji były wykonane fundamenty pod ściany pomieszczeń socjalnych oraz pod konstrukcję stalową a także została zamontowana kompletna konstrukcja stalowa. Roboty te zostały wykonane przed uprawomocnieniem się pozwolenia na budowę nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. Wskazał także, że to Skarżący był poprzednim kierownikiem budowy.
KSD stwierdził, że z porównania, włączonych przez OSD, do akt sprawy, projektów fundamentów hali magazynowej (na podstawie pozwolenia z 2010 r.) i hali produkcyjnej (na podstawie pozwolenia z 2011 r.), wynika, że hala produkcyjna powstała na fundamentach hali magazynowej, została poza tym rozbudowana o doki i inne pomieszczenia. Sama jednak hala produkcyjna odpowiadała hali magazynowej. Z porównania wynika, że pierwotnie budowano halę magazynową która dopiero później została przeprojektowana na halę produkcyjną. Do czasu wydania kolejnego pozwolenia na budowę hali produkcyjnej (decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2011 r.) budowana była hala magazynowa. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że budowę realizowano z odstępstwami dotyczącymi głównie usytuowania obiektu na działce.
Wskazując na przepis art. 16 ust. 1 pkt 2 P.b. i art. 41 ust. 4 pkt 1 P.b. KSD uznał, że osoba składająca oświadczenie o przyjęciu obowiązków kierowania budową staje się kierownikiem budowy z chwilą jego podpisania a nie dopiero w momencie potwierdzenia w dzienniku budowy podpisem przyjęcia powierzonych mu funkcji (art. 45 ust. 2 P.b.). KSD wyjaśnił, że wprawdzie w dzienniku budowy nr [...] wydanym [...] marca 2010 r., Skarżący został wpisany jako kierownik budowy, to jednak wpis ten nie został opatrzony własnoręcznym podpisem. Pomimo tego uznał, że Skarżący z formalno-prawnego punktu widzenia został kierownikiem budowy już w chwili podpisania oświadczenia o podjęciu tych obowiązków 26 marca 2010 r. Skarżący natomiast, jako kierownik budowy nie dokonał żadnego wpisu do dziennika budowy nr [...]. Twierdzenie Skarżącego i pełnomocnika, że realizowana była inna hala, w związku z tym Skarżący nie nadzorował jej jako kierownik budowy, zdaniem KSD, nie zasługuje na uwzględnienie.
Niezależnie od tego, że Skarżący jako wykonawca realizował budowę, pełnił w tym czasie również funkcję kierownika budowy. Znał pierwotny projekt budowlany. W tym okresie nie było innego zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie może więc twierdzić, że jako wykonawca realizował inną halę a jako kierownik budowy jej nie nadzorował, a przynajmniej nie miał obowiązku nadzorować. Poza tym, jak wskazał KSD, jeżeli Skarżący stwierdził, że realizowana jest hala niezgodnie z projektem to powinien podjąć obowiązki przewidziane w art. 22 pkt 5 P.b., a więc wstrzymać wpisem do dziennika budowy roboty budowlane wykonywane niezgodnie z projektem i zawiadomić o tym inwestora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zmianami, dalej p.p.s.a.), wyrokiem z dnia 14 września 2016 r. oddalił skargę w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że analiza rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, iż co do zasady, nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji.
Analizując mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa, WSA wskazał na treść art. 18 ust. 1 pkt 2 P.b., art. 41 ust. 4 P.b. i art. 45 ust. 1 i 2 P.b. Ponadto, wskazał, że zgodnie z art. 22 pkt 2 i pkt 5 P.b., do podstawowych obowiązków kierownika budowy należy m.in.: prowadzenie dokumentacji budowy, jak również zawiadomienie inwestora o wpisie do dziennika budowy dotyczącym wstrzymania robót budowlanych z powodu wykonywania ich niezgodnie z projektem.
Sąd I instancji oceniając okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa oraz wyjaśnienia Skarżącego zawarte w skardze, jak i składane w szeregu pism w trakcie wcześniejszych etapów postępowania przed sądem dyscyplinarnym, doszedł do wniosku, że kara upomnienia za nieprowadzenie dziennika budowy, została zasadnie nałożona na Skarżącego, gdyż prezentowane przez Skarżącego stanowisko nie daje podstaw do przyjęcia, iż w okresie od kwietnia 2010 r. do maja 2011 r., nie pełnił on funkcji kierownika spornej budowy.
Zdaniem WSA, nie budzi wątpliwości, że realizowanie innej inwestycji, niż inwestycja, na którą zostało wydane pozwolenie stanowi znaczne odstępstwo od realizacji budowy objętej pozwoleniem, co z całą pewnością oznacza wykonywanie robót budowlanych niezgodnie z projektem. Słusznie zatem wskazał KSD w zaskarżonej decyzji, iż Skarżący powinien podjąć działania, o których mowa w art. 22 pkt 5 P.b., jeżeli stwierdził, że realizowana jest hala niezgodna z projektem. Niemożność dokonania odpowiedniego wpis w dzienniku budowy, powinna skłonić Skarżącego do podjęcia jednoznacznych działań mających na celu rezygnację z funkcji kierownika budowy.
Dalej wskazał, że w aktach sprawy brak jest jednak pisemnej rezygnacji z pełnienia funkcji kierownika budowy adresowanej do inwestora, przesłanej również do wiadomości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...], do czego, w ocenie Sąd I instancji, powinno zobligować Skarżącego niewydanie przez inwestora dziennika budowy i niemożność dokonania w nim wymaganych wpisów. Brak w aktach administracyjnych takiego dokumentu jest istotny w niniejszej sprawie ponieważ okoliczności faktyczne sprawy przeczą aby Skarżący zrzekł się funkcji kierownika spornej budowy. W aktach sprawy bowiem, znajduje się oświadczenie Skarżącego o przyjęciu obowiązków kierownika budowy, a ponadto Skarżący uczestniczył w spornej budowie, czemu nie przeczył, podkreślał natomiast, że nie jako kierownik budowy lecz wykonawca określonych robót budowlanych.
Sąd I instancji podkreślił, że całkowicie zgadza się z oceną tej kwestii przedstawioną przez KSD w zaskarżonej decyzji. Nie można zatem zaakceptować wyjaśnień Skarżącego, że jako kierownik budowy nie zgodził się na nadzorowanie budowy niezgodnej z projektem, co nie przeszkadzało Skarżącemu w realizowaniu tej budowy jako jej wykonawca.
Z powyższych względów, w ocenie Sądu I instancji, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., sprowadzający się do nieprawidłowości ustaleń co do rodzaju budowanej hali na spornej budowie. Stwierdził, że jeżeli w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument potwierdzający rezygnację z pełnienia funkcji kierownika budowy, brak wymaganych wpisów w dzienniku budowy stanowi naruszenie obowiązków kierownika budowy, wynikających z art. 22 pkt 2 i art. 42 ust. 2 pkt 1 P.b.
Niezasadny, zdaniem WSA, jest również zarzut naruszenia art. 36a oraz art. 48 P.b., tym bardziej, że jak wskazał KSD w odpowiedzi na skargę, przepisy te nie dotyczą przedmiotu niniejszej sprawy czyli odpowiedzialności zawodowej kierownika budowy, lecz wadliwości działań inwestora.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący zaskarżając go w całości i zarzucił:
- 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 22 P.b. oraz art. 44 P.b., poprzez dowolne i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa przyjęcie, że skarżący, składając oświadczenie o rezygnacji z funkcji kierownika budowy obiektu budowlanego pod nazwą" [...]" winien sporządzić owo oświadczenie w formie pisemnej, podczas gdy żaden z przepisów regulujących obowiązki kierownika budowy nie przewiduje takiej formy dla rezygnacji z pełnienia owej funkcji, a co więcej, art. 44 ustawy Prawo budowlane wskazuje wręcz, że o zmianie kierownika budowy winien właściwe organy poinformować inwestor,
- 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 48 w związku z art. 36a P.b., przez dowolne przyjęcie, że inwestycja realizowana przez firmę A Spółkę z o.o. w okresie od 7 kwietnia 2010 roku do 24 maja 2011 roku na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 roku, znak [...] wykonywana była jedynie z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości była to samowola budowlana - które to uchybienia miały wpływ na błędne ustalenie, że podczas wykonywania spornych robót budowlanych skarżący pełnił funkcję kierownika budowy,
Zważywszy na powyższe, wniesiono o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 2. zasądzenie od Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, która została złożona po terminie Krajowy Sąd Dyscyplinarny wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA.
W skardze kasacyjnej został zawarty wyłącznie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Nie zarzucono natomiast naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował więc w skardze kasacyjnej stanu faktycznego ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji i zaakceptowanego przez Sąd I instancji.
Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie, z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Prawidłowe, bowiem sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Autor skargi kasacyjnej natomiast zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 22 P.b., 44 P.b., a także 48 P.b. w związku z art. 36a P.b. bez podania jednostek redakcyjnych, w oparciu, o które zarzuty zostały sformułowane, w sytuacji, gdy artykuły te składają się z kilku ustępów lub punktów.
Pomimo wskazanych braków skargi kasacyjnej dokonując oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że zarówno redakcja przedmiotowych zarzutów, jak i ich uzasadnienie jednoznacznie wskazują, iż intencją Skarżącego kasacyjnie było podważenie ustaleń faktycznych poczynionych przez OSD oraz KSD i ocenionych jako prawidłowe przez Sąd I instancji, będących podstawą nałożenia na niego kary upomnienia w związku z wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje bowiem okoliczności faktyczne, które przez OSD i KSD zostały uznane za uzasadniające orzeczenie o jego odpowiedzialności jako kierownika budowy.
Jednocześnie Skarżący kasacyjnie w ramach skargi kasacyjnej próbuje podważyć ustalenia prowadzące do przyjęcia, że w spornym okresie realizowana była inwestycja opierająca się na projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r., z istotnymi odstępstwami od tego projektu, twierdząc, że była to samowola budowlana.
W tej sytuacji trzeba podkreślić, że zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego aby był skuteczny musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd I instancji stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który Skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy.
Ponadto zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96). Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wspomniano, jest związany granicami skargi kasacyjnej, w tym określonymi w skardze jej podstawami.
Skoro Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie, poprzez postawienie odpowiednich zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego i dokonanej przez OSD i KSD jego oceny, to w konsekwencji nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Zatem zgodzić należy się z oceną WSA, że OSD jak i KSD prawidłowo zastosował przepisy art.95 ust. 4 P.b. i art. 96 ust. 1 pkt 1 P.b., w oparciu o które nałożono na Skarżącego kasacyjnie karę upomnienia w związku z wykonywaniem przez niego samodzielnej funkcji technicznych w budownictwie (kierownika budowy) w ustalonym i niepodważonym w toku postępowania stanie faktycznym sprawy.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, który nie występował przed Sądem I instancji.