Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2022 r. Burmistrz Radzymina na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2022 poz. 329; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim, a Burmistrzem Morąga poprzez wskazanie Burmistrza Morąga jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie prawa P. Ł. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., przyjęto, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi przywołany przepis k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony. Adres wskazany przez organ pozostający w sporze, jest ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały uprawnionego, a nie jego ostatnim miejscem zamieszkania. Okres pobytu na terenie Gminy Radzymina P. Ł. poza formalnym tylko ostatnim miejscem zameldowania, wskazuje na fakt, że oprócz meldunku, który ma walor czysto rejestracyjny, z Gminą Radzymin nie łączy świadczeniobiorcę żadna realna aktywność życiowa - i to od co najmniej kilku lat. Ponadto nieruchomość pod adresem (...) nie należy już do rodziny ww., została zbyta około 10 lat temu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest negatywnym sporem o właściwość i dotyczy wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo P. Ł. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.
Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt II GW 66/20; z 29 marca 2022 r., sygn. akt II GW 130/21; II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 27 maja 2022 r. II GW 3/22; https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Orzekający w rozpoznawanej sprawie skład NSA podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawo o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano - art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości oraz prowadzenia zakładu pracy - właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu.
W sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Trzeba też wyjaśnić, że ani przepisy k.p.a. ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Pod pojęciem miejsca pobytu (dobrowolnego lub przymusowego) rozumie się zaś miejscowość, w której osoba przebywa przez pewien czas, jednakże bez zamiaru stałego pobytu.
W rozpoznawanym przypadku brak jest niespornych okoliczności faktycznych, które pozwalałyby na określenie aktualnego miejsca zamieszkania czy miejsca pobytu świadczeniobiorcy w wyżej przedstawionym znaczeniu.
Przyjąć zatem należy, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - trzeba ustalić się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Nie ulega wątpliwości, że "miejsce zamieszkania" - w przedstawionym wyżej rozumieniu - nie sprowadza się zatem automatycznie do miejsca zameldowania.
Co do zasady podzielić bowiem należy pogląd, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest i ma być głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r., I OW 100/12; https://cbois.nsa.gov.pl/).
Przy braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania w oparciu o tego typu okoliczności zasadne jest jednak przyjęcie, że fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi potwierdzenie tego, że dana osoba przebywa/przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy że - jak wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie - ostatnie miejsce zamieszkania P. Ł., potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały, to Radzymin.
Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Burmistrz Radzymina.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia