Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2022 r. Wójt Gminy Żyraków – na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. art. 54 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz.1285 ze zm.; dalej u.ś.o.z.) – wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Przecławia i wskazanie Burmistrza Przecławia jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Zespołu Opieki Zdrowotnej w Dębicy o wydanie decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla M.Z.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 30 września 2022 r. Zespół Opieki Zdrowotnej Dębica zwrócił się do Burmistrza Przecławia z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych od dnia [...] września 2022 r. na rzecz M. Z., zamieszkałej D. [...], w związku u dzieleniem pomocy w trybie nagłym.
W toku prowadzonego postępowania Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Przecławiu uznał, że centrum życiowe M. Z. znajduje się poza wskazanym przez nią adresem tj. D. [...], [...] R. i mieszka w miejscowości Ż. [...]. Następnie pismem z dnia [...] października 2022 r., na podstawie art. 65 k.p.a., przekazał dokumenty w sprawie do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Żyrakowie według właściwości.
W dniu 21 listopada 2022 r. pracownik socjalny udał się pod wskazany adres Ż. [...] celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W trakcie wywiadu pracownik socjalny ustalił, że pod wskazanym adresem w domu jednorodzinnym zamieszkuje S. W., prowadzący jednoosobowe gospodarstwo domowe. Złożył on oświadczenie, z którego wynika, że M. Z. nie zamieszkuje pod adresem Ż....], nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, odwiedza go sporadycznie. Oświadczył też, że według jego wiedzy M. Z. mieszka w D., w mieszkaniu będącym jej własnością.
Wnioskodawca wskazał również, że M. Z. nie jest objęta gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Gminy Żyraków. W jego ocenie, poza sporem pozostaje fakt, że strona nie przebywa na terenie G. Ż., Powiat Dębicki pod adresem wskazanym przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Przecławiu. Dlatego też Wójt Gminy Żyraków uznał się za niewłaściwy w sprawie.
Burmistrz Przecławia nie udzielił odpowiedzi na wniosek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy Żyraków złożył wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość z innym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (Burmistrzem Przecławia) na tle sprawy o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia powyższego sporu nie budzi wątpliwości, albowiem ww. organy jednostek samorządu terytorialnego znajdujących się w tym samym województwie (województwie podkarpackim) nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania.
Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17). Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest ponadto stwierdzenie, że rozbieżności interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny) i konkretny (a nie abstrakcyjny).
Powyższe uwagi należy odnieść bezpośrednio do wniosku będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Pozostające w negatywnym sporze o właściwość organy nie wykazały, że mają wątpliwości interpretacyjne co do treści regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (u.ś.o.z.).
Z akt sprawy wynika, że rozbieżność stanowisk organów jest konsekwencją niedokonania pełnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych na tle zasadniczej przesłanki determinującej określenie organu właściwego do załatwienia sprawy, której dotyczy spór o właściwość. Jeżeli bowiem zgodnie z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. sprawa o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy do zakresu kompetencji organu wykonawczego gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, to niewątpliwie warunkiem prawidłowego określenia podmiotu kompetencji do załatwienia tego rodzaju sprawy jest uprzednie podjęcie wszelkich koniecznych czynności dowodowych i wyjaśniających, które zmierzają do definitywnego ustalenia aktualnego na moment wszczęcia postępowania miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., albo ostatniego miejsca zamieszkania, jeżeli aktualnego miejsca zamieszkania nie można ustalić.
W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że – stosownie do poglądu jednolicie przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wprowadza regulację szczególną względem art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkuje modyfikacją treściową zakresu zastosowania tego ostatniego przepisu (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; postanowienie NSA z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 86/21; postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 8/22; postanowienie NSA z dnia15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22). Jeżeli zatem nie można ustalić aktualnego miejsca zamieszkania na tle sprawy z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., organy mają obowiązek podjęcia wszelkich możliwych czynności procesowych w celu ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, natomiast jeżeli czynności te nie doprowadzą do pozytywnych ustaleń, możliwe staje się sięgnięcie do wskazanego w art. 21 § 2 k.p.a. kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postepowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.).
W przedmiotowej sprawie organy pozostające w sporze nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych na tle przesłanki miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Ustalenia organów w tym zakresie są rozbieżne i niedostateczne, co uzasadnia konkluzję, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest przedwczesny. Z akt przedłożonych przez organ wynika, że osoba, której udzielono świadczeń opieki zdrowotnej (M. Z.), nie zamieszkuje stale (pojawia się tam okazjonalnie) pod adresem aktualnego zameldowania na pobyt stały (D. [...]). Miejscem zamieszkania ww. nie jest także Ż. (bud. nr [...]), gdyż, jak wynika z oświadczenia mieszkańca ww. budynku nr [...] (S. W.), M. Z. nie zamieszkuje pod powyższym adresem, a jedynie odwiedza to miejsce sporadycznie.
Jednocześnie należy stwierdzić, że organ występujący o rozstrzygnięcie sporu, nie wskazał nawet, gdzie w jego ocenie znajduje się miejsce zamieszkania M. Z. Powyższe oznacza, że źródłem rozbieżności ocen organów nie są prawne problemy związane z wykładnią i stosowaniem regulacji kompetencyjnej, lecz określone deficyty w zakresie ustaleń faktycznych na tle przesłanek przesądzających o organie miejscowo właściwym w przedmiotowej sprawie zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.
Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć, że również odrębny spór o właściwość w sprawie z wniosku M. Z. o ustalenie zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym został oddalony przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt I OW 111/22.
Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.