Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 marca 2022 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Jastrzębiu-Zdroju działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój, wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy w Ozimku a Prezydentem Miasta Jastrzębia-Zdroju w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych dla D. S..
W motywach wniosku podniesiono, że wniosek Szpitala św. Rocha w Ozimku, dotyczący D. S. przebywającego w wymienionym szpitalu na Odziale Wewnętrznym w sprawie przyznania pomocy w formie prawa do świadczeń zdrowotnych, finansowanych ze środków publicznych został przekzany przez Ośrodka Integracji i Pomocy Społecznej w Ozimku z uwagi na poczynione ustalenia odnośnie ostatniego miejsca zamieszkania D. S. w miejscowości J.-Z., ul. T. [...].
W dniu 24 lutego 2022 r. Szpital św. Rocha w Ozimku poinformował OPS w w Jastrzębiu-Zdroju o śmierci D. S. w dniu 19 lutego 2022 r.
Wnioskodaca wskazał, że w wyniku przeprowadzonego rozeznania ustalono, że pod wskazanym adersem zamieszkuje rodzina zmarłego. Z uzyskanych od siostry i matki D. S. informacji wynikało, że zmarły od 20 lat nie utrzymywał kontaktu z rodziną, nie było im znane miejsce zamieszkania ani miejsce pobytu zmarłego. Około 10 lat wcześniej został wymeldowany i nie przewidywał powrotu do domu.
Dyrektor wskazał również, że w toku postępowania nie uzyskano od pacjenta deklaracji w jakiej miejscowość znajdowało się jego centrum życiowe. Również z akt sprawy nie wynikały takie fakty, które pozwalałaby na powiązanie centrum spraw życiowych D. S. z jakąklowiek miejscowością. Nie sposób było ustalić jego miejsca zamieszkania, co w konsekwencji wskazywało na jego bezdomność.
W ocenie Dyrektora, w takim stanie sprawy, jako organ właściwy do wydania decyzji w sprawie potwierdzenia uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej dla D. S. należy wskazać wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta), na terenie, której nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania – Burmistrza Gminy Ozimek.
W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Gminy Ozimek wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Burmistrzem Ozimka a Prezydentem Miasta Jastrzębie-Zdrój przez wskazanie Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój, jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Szpitala św. Rocha w Ozimku, w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych dotyczącej D. S..
Burmistrz wskazał, że wraz z wnioskiem Szpitala, w którym podano, że D. S. był osobą bezdomną, przedłożono także informację z bazy PESEL, z której wynikało, iż był on w okresie 28 maja 1973 r. do 12 lipca 2010 r., czyli ponad 30 lat, zameldowany w J.-Z., przy ul. T. [...]. Ze względu na ciężki stan zdrowia a następnie śmierć D. S. brak było możliwości rozpytania go odnośnie adresu zamieszkania lub pobytu, aktualnego bądź ostatniego. W ocenie Burmistrza informacje uzyskane przez pracownika OPS w Jastrzębiu-Zdroju nie wnosiły nic do sprawy, gdyż nie wynikało z nich, żeby D. S. nie mieszkał ostatnio w Jastrzębiu-Zdroju, jak również nie wynikało aby miał jakiekolwiek inne miejsce zamieszkania w Polsce.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Burmistrz Gminy Ozimek, stwierdził, że kwestia meldunku D. S. miała w przedmiotowej sytuacji istotne znaczenie, zaś Ośrodek Integracji i Pomocy Społecznej w Ozimku podjął wszelkie działania w celu ustalenia miejsca jego zamieszkania. Zebrany w spawie materiał pozwalał jedynie na ustalenie ostatniego miejsca zameldowania świadczeniobiorcy. W związku z tym, brak było podstaw do ustalenia właściwości organu w oparciu o przepis art. 21 § 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość między Burmistrzem Ozimka a Prezydentem Miasta Jastrzębie-Zdrój był sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznawał się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa D. S. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach). Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy podzielić wyrażony w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przychylić należy się do stanowiska wyrażanego już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie powinny znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., normujące ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienia NSA z: 19 marca 2019 r. sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, zaś w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania".
W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm. – dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały stanowi w istocie dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu (por. postanowienie NSA z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).
Rozważając zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. – zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie z miejscem pobytu strony, czy miejscem, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.
Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej – ustala się według ostatniego znanego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA z: 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17; 3 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 6/17; 28 września 2017 r.; sygn. akt II GW 33/17; 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 36/17).
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że zebrany w spawie materiał pozwala jedynie na ustalenie ostatniego miejsca zameldowania świadczeniobiorcy. W świetle dotychczasowych rozważań powyższe uzasadnia przyjęcie, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa D. S. do świadczeń opieki zdrowotnej, jest Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój, jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy potwierdzone zameldowaniem.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia