Uzasadnienie
Wnioskiem z 22 stycznia 2024 r. Prezydent Miasta Jastrzębie- Zdrój (dalej: Prezydent) reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Jastrzębiu-Zdroju wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy tym organem a Burmistrzem Pszczyny (dalej: Burmistrz), w zakresie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla P. M. (dalej: świadczeniobiorca, uczestnik, zainteresowany) i wskazanie Burmistrza Pszczyny jako organu właściwego do rozpoznania ww. sprawy.
Stanowisko uzasadnił tym, że 9 maja 2023 r. do Urzędu Miejskiego w Pszczynie wpłynął wniosek Szpitala J. w Pszczynie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla uczestnika zamieszkałego w Pszczynie przy ul. [...], któremu udzielono pomocy w trybie nagłym w dniu 15 kwietnia 2023r. na Izbie Przyjęć ww. Szpitala.
Zawiadomieniem z 18 września 2023 r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) Burmistrz przekazał wniosek Szpitala wraz z wywiadem środowiskowym przeprowadzonym z uczestnikiem do Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój, jako jego zdaniem właściwego organu, gdyż świadczeniobiorca miał zamieszkiwać w Jastrzębiu-Zdroju przy ul. [...].
Natomiast, zdaniem Prezydenta, uczestnik wynajmuje mieszkanie przy ul. Kościuszki 32/17 w Pszczynie, choć według sporządzającego wywiad pracownika, uczestnik nie zamieszkiwał pod wskazanym adresem. Jednocześnie pracownikom Ośrodka Pomocy Społecznej w Jastrzębiu-Zdroju nie udało się zlokalizować adresu - ul. [...] w Jastrzębiu-Zdroju, co potwierdzać miała także adnotacja na korespondencji wysłanej dla zainteresowanego pod ww. adres. Zresztą świadczeniobiorca nigdy nie posiadał żadnego meldunku w Jastrzębiu -Zdroju i nie jest znany pracownikom OPS.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz, kierując się oświadczeniem uczestnika, że nie mieszka na terenie Gminy Pszczyna, ale mieszka na terenie Jastrzębia – Zdroju, u swojej partnerki oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024r. poz. 146; dalej: ustawa o świadczeniach) uważał, że Jastrzębie Zdrój jest miejscem zamieszkania uczestnika i miejscem skoncentrowania jego czynności życiowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy Prezydentem Miasta Jastrzębie-Zdrój a Burmistrzem Pszczyny jest negatywnym sporem o właściwość, bowiem żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku Szpitala J. w Pszczynie o potwierdzenie prawa uczestnika do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii podkreślić należy, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 20/22; 28 lipca 2022 r., sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17; opublikowane jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wyrażany w przywołanych postanowieniach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w relacji do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej mierze brak jest także podstaw do stosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.; dalej: u.p.s.), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Jakkolwiek art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 u.p.s., to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Czyli za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu.
W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 u.p.s., gdyż zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności należy odwołać się do przepisów k.p.a., regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej, Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 z późn. zm.; dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, w oparciu o okoliczności faktyczne przedstawione przez organy administracji oraz z załączone dokumenty, organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach jest Burmistrz Pszczyny.
Z ustaleń tych wynika, że chociaż świadczeniobiorca wskazywał pracownikom Ośrodka Pomocy Społecznej w Pszczynie (dalej: OPS) jako miejsce zamieszkania od marca 2023 r. - Jastrzębie Zdrój, ul. [...], to z niebudzących ustaleń pracowników OPS w Jastrzębiu Zdroju na podstawie danych z Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miejskiego w Jastrzębiu- Zdroju, adnotacji poczty na korespondencji kierowanej do uczestnika wynika, że w Jastrzębiu Zdroju nie ma takiego adresu, a na wspomnianej ulicy jest kilka domów, w tym niedokończone budynki.
Jednocześnie uczestnik w trakcie wywiadu z pracownikiem OPS w Pszczynie oświadczył, że lokal w Pszczynie przy ul. [...] wynajmuje, gdyż nie wie, jak ułoży się jego związek z partnerką zamieszkałą w Jastrzębiu- Zdrój.
Nadto pracownicy OPS w Jastrzębiu-Zdroju ustalili na podstawie danych z ewidencji PESEL, że uczestnik był tymczasowo zameldowany w Pszczynie przy ul [...]. Dane te potwierdzały wyjaśnienia pracownika Centrum Wsparcia Dziecka i Rodziny "P." w Pszczynie, że uczestnik był wychowankiem tego Ośrodka do 12 października 2022 r., po czym miał się udać pod ww. adres. Według notatki sporządzonej 31 maja 2023 r. pracownica ww. Centrum wskazała adres zamieszkania uczestnika – Pszczyna, ul. [...]. W dniu 6 września 2023 r. pracownik socjalny OPS w Pszczynie udał się do lokalu w Pszczynie, ul. Kościuszki 32/17, zastał w nim uczestnika, z którym przeprowadził wywiad, udokumentowany w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Uczestnik miał twierdzić, że nie przebywa pod wskazanym adresem. Równocześnie wskazał adres lekarza jego podstawowej opieki medycznej - Pszczyna.
Z powyższych ustaleń wynika, że brak jest podstaw do przyjęcia, że uczestnik zamieszkuje na terenie Jastrzębia-Zdroju, zwłaszcza, że w okresie, kiedy miał już zamieszkiwać w Jastrzębiu-Zdroju (od marca 2023 r.) pomoc szpitalna w trybie nagłym, oświadczenie pracownicy Centrum, wywiad rodzinny z września 2023 r., jak i informacja z października 2023 r. z ewidencji PESEL wskazują, że wszystkie te zdarzenia miały miejsce w Pszczynie, a tym samym miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy jest Pszczyna.
Z ewidencji PESEL wynika też, że uczestnik ma stały meldunek w Mysłowicach ul. [...], ale nie budziło wątpliwości, że pod tym adresem nie zamieszkuje, gdyż do października 2022 r. przebywał w placówce opiekuńczo – wychowawczej w Pszczynie i po opuszczeniu ww. ośrodka nie wrócił pod adres stałego zameldowania.
Burmistrz Pszczyny nie podważał, aby świadczeniobiorca wcześniej nie zamieszkiwał w tym mieście, ale dążył jedynie do wykazania, że obecnie jego miejscem zamieszkania jest Jastrzębie-Zdrój. Tego jednak organ nie dowiódł, ani nawet nie uprawdopodobnił, a zgromadzone przez Prezydenta dowody dodatkowo potwierdziły, że uczestnik na terenie Jastrzębia -Zdroju nie zamieszkuje.
Wobec powyższego, za organ właściwy do ustalenia dla świadczeniobiorcy prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych, uznać należy Burmistrza Pszczyny.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.