Uzasadnienie
Wnioskiem z 30 kwietnia 2020 r. Wójt Gminy Rąbino wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Ełk w sprawie o potwierdzenie prawa B. P. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz dołączonej dokumentacji wynika, że:
- - B. P. jest osobą bezdomną, przybywająca w [...] w Koszalinie, przy czym od grudnia 2019 r. czasowo odpoczywającą w domu w miejscowości Role w Gminie Rąbino (wynajętym przez stowarzyszenie prowadzące tenże [...] w Koszalinie);
- - pismem z [...] grudnia 2019 r. B. P. wystąpił o objęcie go ubezpieczeniem zdrowotnym od grudnia 2019 r., wskazując że obecnie przebywa w [...] w Koszalinie;
- - wniosek ten został zaadresowany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rumi, który jednak przekazał tenże wniosek Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w Koszalinie;
- - po ustaleniu, że B. P. przebywa w [...] w miejscowości Rola, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Koszalinie przekazał sprawę według właściwości do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rąbinie (działającego w imieniu Wójta Gminy Rąbino);
- - pracownik socjalny z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rąbinie przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego wynika m.in., że B. P. jest osobą bezdomną, jest uzależniony od alkoholu, nie jest związany żadnym stosunkiem pracy, ani zarejestrowany w Urzędzie Pracy; B. P. w trakcie wywiadu środowiskowego oświadczył m.in., że: 1) ostatni raz zameldowany na pobyt stały był w Ełku pod adresem ul. [...], 2) czasowo przebywa w [...] w miejscowości Role, 3) nie ma żadnego majątku;
- - pismem z [...] stycznia 2020 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rąbinie przekazał wywiad środowiskowy wraz z załącznikami do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rumi, jednak w dniu [...] lutego 2020 r. dokumentacja sprawy ponownie została odesłana według właściwości do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rąbinie;
- - przy piśmie z [...] lutego 2020 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rąbinie przekazał dokumenty dotyczące B. P. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ełku (działającego w imieniu Prezydenta Miasta Ełku), powołując się na art. 19 i art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej zwanej "kpa") oraz art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507);
- - jednakże pismem z [...] marca 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ełku, powołując się na art. 19 i art. 20 kpa, odesłał wspomnianą dokumentację do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rąbinie, wskazując że w przypadku osób bezdomnych prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych potwierdza wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce pobytu osoby, a zatem w sprawie właściwy jest Wójt Gminy Rąbino;
- - w dniu [...] kwietnia 2020 r. pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rąbinie sporządził notatkę służbową z której wynika, że B. P. od 21 lutego 2020 r. przebywa w [...] w Koszalinie.
Wójt Gminy Rąbino wskazał, że art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały) jest jednoznaczny i nie wymaga dodatkowej (pozaliteralnej) wykładni. Zdaniem Wójta Gminy Rąbino, nie zachodzi w tej sprawie przesłanka z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, która przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Wobec tego Wójt wniósł o rozstrzygnięcie sporu przez wskazanie Prezydenta Miasta Ełk jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku B. P. o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym.
W odpowiedz na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Ełku podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z [...] marca 2020 r. i wskazał Wójta Gminy Rąbino jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Stwierdził w szczególności, że decyzja, o której mowa w art. 54 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 ze zm.; dalej zwana "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej") jest wydawana przez wójta gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Zdaniem Prezydenta Miasta Ełku, właściwość miejscową organu administracji publicznej w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej powinno się ustalać stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 kpa według miejsca zamieszkania w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju. Skoro spór dotyczy prawa do świadczeń opieki zdrowotnej osoby bezdomnej, to decyzja powinna być wydana przez organ właściwy z miejsca pobytu osoby.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).
Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 ppsa jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).
Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy potwierdzenia prawa B. P. do świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa jednak pojęcia "miejsce zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA: z 20 września 2016 r. o sygn. akt I OW 133/16 i z 29 listopada 2016 r. o sygn. akt II GW 25/16 - treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość oraz z dołączonej do niego dokumentacji wynika, że B. P. jest osobą bezdomną, która od grudnia 2019 r. do pierwszej połowy lutego 2020 r. przebywała w [...] w miejscowości Role. Miejscowość ta nie może zostać uznana za miejsce zamieszkania B. P. w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego, ponieważ trudno przyjąć, aby nieco ponad dwumiesięczny pobyt w ośrodku dla osób bezdomnych (przeznaczonym do czasowego odpoczynku mieszkańców [...] w Koszalinie) wskazywał na zamiar B. P. stałego pobytu w miejscowości Role w Gminie Rąbino.
Jednocześnie na podstawie przesłanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego akt sprawy nie jest możliwe ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania B. P. W szczególności z żadnego z dokumentów nie wynika, że takim miejscem jest Koszalin (w którym znajduje się [...], w którym B. P. przebywa jako osoba bezdomna).
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kpa, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W takim przypadku nie jest możliwe - wbrew twierdzeniom Wójta Gminy Rąbino - zastosowanie ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m.in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także w zakresie ustalania właściwości organu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy kpa, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zatem jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to ustalenie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 kpa.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 kpa, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Z kolei według art. 21 § 2 kpa, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 kpa do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań kpa, zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 kpa - ewentualnie także z miejscem jego pobytu (por. postanowienia NSA: z 2 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 12/17 i z 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt II GW 6/17).
W świetle powyższego, w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Jak wskazano wyżej, stosownie do art. 25 kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że B. P. jest obecnie bezdomny. Nie ma przy tym podstaw, aby przyjąć, że jego ostatnim miejscem zamieszkania była miejscowość Role w Gminie Rąbino, ponieważ z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby B. P. uznawał tę miejscowość za centrum swojej aktywności życiowej.
Potencjalnie - w świetle powyższych rozważań - za ostatnie miejsce zamieszkania B. P. mogłaby zostać uznana miejscowość, w której był on ostatnio zameldowany na pobyt stały. Jednak wśród dokumentów nadesłanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu o właściwość nie ma dowodu, który wskazywałby jednoznacznie, jakie było ostatnie miejsce zameldowania B. P. Wprawdzie w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym znajduje się informacja, że B. P. wskazał adres w Ełku jako swoje ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały, jednakże oświadczenie to nie zostało zweryfikowane przez organy administracji, do których trafiał (kilkukrotnie przekazywany) wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej.
Podkreślenia wymaga, że aby spór w właściwość mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, ponieważ tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu o właściwość w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (zob. np. postanowienia NSA: z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 41/17; z 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 27/17; z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14).
W niniejszej sprawie kluczowe jest ustalenie - według reguł przedstawionych wyżej - miejsca zamieszkania osoby, której ma dotyczyć decyzja wydawana na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Należy podkreślić, że dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 15 marca 2017 r., sygn. akt II GW 1/17; z 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04). Skoro materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie wspomnianej kluczowej kwestii, to Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości rozstrzygnięcia sporu o właściwość, a zatem wniosek o rozstrzygnięcie tegoż sporu musiał podlegać oddaleniu.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.
PG