Uzasadnienie
Wnioskiem z 28 sierpnia 2017 r. Zarząd Powiatu Rzeszowskiego wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Zarządem Powiatu Rzeszowskiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację projektowanej napowietrznej linii 110 kV [...] w pasie drogowym. Wnioskodawca wskazał, że GDDKiA uznał, iż działki, na których ma być zlokalizowana projektowana napowietrzna linia, położone w miejscowości T., położone są w pasie drogowym dróg powiatowych i w konsekwencji przekazał wniosek do rozpoznania Zarządowi Powiatu Rzeszowskiego. Zdaniem Zarządu, nie jest on zarządcą dróg publicznych, przez które przechodzi planowana inwestycja. Nieruchomości, przez które przebiega inwestycja, stanowią bowiem własność Skarbu Państwa i pozostają w zarządzie trwałym GDDKiA. W związku z przeprowadzoną inwestycją budowy autostrady A4 oraz drogi krajowej Nr [...] obecnej drogi krajowej Nr [...], działki te weszły w skład pasa drogowego nie dróg powiatowych, ale autostrady A4 i drogi krajowej Nr [...] obecnej drogi krajowej Nr [...].
W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie, że Zarząd Powiatu Rzeszowskiego jest właściwym zarządcą spornego odcinka drogi oraz właściwym organem w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. GDDKiA wyjaśnił, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi powiatowej [...] i [...]. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 23 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.), zarządcą tych dróg jest Zarząd Powiatu Rzeszowskiego, natomiast Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w związku z budową drogi krajowej nr [...] odc. węzeł A4 [...] – granice administracyjne miasta Rzeszowa (obecnie droga krajowa nr [...]) w ramach budowy autostrady A4 odc. węzeł [...] – węzeł [...] oraz drogi ekspresowej S19 odc.
S. – węzeł A4 [...] oraz nabyciem na rzecz Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA określonych działek w celu przebudowy ww. dróg powiatowych będących w kolizji z budowaną drogą krajową, jest w chwili obecnej zarządcą terenu. Dyrektor podkreślił, że na mocy decyzji Wojewody Podkarpackiego wskazane działki trafiły w zarząd GDDKiA jako teren niezbędny do przebudowy dróg powiatowych nr [...] i [...] w ramach budowy autostrady A4 i drogi krajowej nr [...], jednak nigdy nie stanowiły one pasa drogowego tych dróg w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Zgodnie zaś z treścią art. 10 ust. 4 u.d.p. nowo wybudowany odcinek drogi – odc. dróg powiatowych wybudowanych/przebudowanych w związku z budową autostrady A4 i drogi krajowej nr [...] – odcinki poza obszarem skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową [...] i [...], zostaje zaliczony do kategorii drogi w ciągu której leży, tj. drogi powiatowej nr [...] i [...], których zarządcą jest Zarząd Powiatu Rzeszowskiego.
W związku z powyższym GDDKiA, pomimo posiadania w trwałym zarządzie tytułu prawnego do działek, o których mowa w przedmiotowej sprawie, wniósł o wskazanie Zarządu Powiatu jako właściwego organu w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację projektowanej napowietrznej linii.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczył ustalenia organu właściwego do wyrażenia zgody na lokalizację projektowanej napowietrznej linii 110kV [...] w pasie drogowym. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
Jak wynika z powyższego, organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zgody na lokalizację napowietrznej linii 110kV w pasie drogowym jest zarządca drogi. Co szczególnie istotne, nie jest to kwestionowane zarówno przez składający wniosek Zarząd Powiatu Rzeszowskiego, jak i przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, a zatem organem właściwym w rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia wniosku P. SA, jest kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2013, sygn. akt I OW 2/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarząd drogami publicznymi nie jest przy tym wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg (por. postanowienia NSA z dnia: 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Obydwa organy w gruncie rzeczy toczą jednak spór dotyczący usytuowania projektowanej napowietrznej linii 110kV [...] – w pasie autostrady A4 i drogi krajowej nr [...] (dawniej Nr [...]), czy też w pasie drogi powiatowej, a więc spór o fakty. Wychodząc z odmiennych stwierdzeń co do usytuowania napowietrznej linii 110kV w określonym pasie drogowym domagają się od Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia, kto jest zarządcą drogi znajdującej się na nieruchomościach oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - położonych w miejscowości T. Zagadnienie to nie stanowi jednak sporu kompetencyjnego, rozpoznawanego na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.).
W myśl tego przepisu, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego.
Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (zob. np. postanowienie NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 27/17 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie, jak już wspomniano, pomiędzy organami nie ma rozbieżności stanowisk co do kompetencji, istnieje jedynie rozbieżność stanowisk co do zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. w pasie której drogi (krajowej czy powiatowej) ma być usytuowana napowietrzna linia 110kV i w konsekwencji - który organ jest zarządcą drogi na działkach, których dotyczył wniosek P. SA. Przy czym, co istotne organy administracji nie przedstawiły dokumentacji jednoznacznie potwierdzającej zaliczenie nieruchomości, na których ma być usytuowana ww. linia elektroenergetyczna do określonej kategorii dróg wskazanych w art. 2 ust. 1 u.d.p., gdyż przesłane mapy, wydruki i decyzje tego nie precyzują. Tymczasem to ustalenie jest kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu, a jego dokonanie wykracza poza kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt I OW 131/16).
Materiał dowodowy nie pozwala więc na weryfikację sprzecznych ze sobą twierdzeń. W konsekwencji czego brak jest podstaw faktycznych dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu, bo spór ten jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Należy ponownie podkreślić, że rozstrzygnięcie tego rodzaju rozbieżności (czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy) należy do organów administracji rozpoznających sprawę, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia: 15 marca 2017 r., sygn. akt II GW 1/17; 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04; 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04; 20 października 2015 r., sygn. akt I OW 88/15 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stąd należało stwierdzić, że wniosek Zarządu Powiatu Rzeszowskiego, jako niedotyczący sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., winien zostać oddalony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji