Uzasadnienie
I. Wnioskiem z [...] listopada 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Zawiercie poprzez wskazanie tego ostatniego organu jako właściwego do rozpoznania wniosku z 13 września 2023 r. S. o potwierdzenie prawa do świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej dla O. K. (dalej świadczeniobiorca), w związku z udzieleniem ww. cudzoziemcowi pomocy medycznej w dniu 4 kwietnia 2023 r.
Organ wyjaśnił, że MOPS w Zawierciu przekazał mu według właściwości ww. wniosek S. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. MOPS w Zawierciu wskazał, że w toku czynności przeprowadzonych w sprawie ustalono, ze ostatnim adresem zamieszkania ww. była Łódź, [...], a zatem w opinii organu przekazującego właściwym organem w sprawie jest Prezydent Miasta Łodzi.
Zdaniem wnioskodawcy, Prezydent Miasta Zawiercie ustalając adres zamieszkania świadczeniobiorcy powołał się na pismo Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach z 4 sierpnia 2023 r., w którym wskazano, że z danych widniejących w systemie POBYT wynika, ze ww. cudzoziemiec złożył wniosek na pobyt czasowy u Wojewody Łódzkiego w dniu 28 czerwca 2021 r. podając adres [...] Łódź. W dniu 3 lutego 2023 r. nastąpił zwrot złożonego wniosku.
Prezydent Miasta Zawiercia poprzestał na tym ustaleniu przekazując sprawę Prezydentowi Miasta Łodzi.
Tymczasem MOPS w Łodzi ustalił na podstawie systemu ŹRÓDŁO, iż świadczeniobiorca posiadał ostatni adres zameldowania właśnie w Zawierciu przy [...] (z datą wymeldowania 23.02.2021 r.) Pod adresem podanym u Wojewody Łódzkiego na potrzeby wydania zezwolenia na pobyt czasowy natomiast nie znajduje się budynek mieszkalny, lecz biurowiec wynajmujący powierzchnie użytkowe.
Żadnego innego adresu zamieszkania ww. nie udało się organom ustalić. Mając na uwadze stan faktyczny w sprawie, należałoby traktować świadczeniobiorcę jako osobę, której adresu zamieszkania nie da się ustalić. Tymczasem przepisy ustawy o świadczeniach zdrowotnych nie przewidują takiej sytuacji. Nie ma tez możliwości zastosowania w tym zakresie przepisów ustawy o pomocy społecznej - art. 101.
Jedyną możliwością jest zatem zastosowanie przepisów ogólnych w zakresie ustalania właściwości organu w oparciu o k.p.a.
II. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Zawiercie wniósł o jego oddalenie i uznanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku S. o potwierdzenie prawa do świadczeń z zakresu opieki zdrowotnej jest Prezydent Miasta Łodzi.
Jak wskazał, MOPS w Łodzi stwierdził, że pod adresem [...] w Łodzi nie znajduje się budynek mieszkalny, a biurowiec wynajmujący powierzchnie użytkowe. Jednakże stwierdzenie to nie zostało poparte jakimkolwiek dowodem, potwierdzającym tą okoliczność.
Ponadto zwrócić należy uwagę na fakt, że przepisy prawa w przypadku określenia "miejsca zamieszkania", posługują się wyłącznie pojęciem "miejscowość". Tak więc, całkowicie irrelewantny dla określenia miejsca zamieszkania, jest konkretny adres, czyli miejscowość z nazwą ulicy i numerem domu oraz mieszkania.
W świetle powyższych, aktualnych poglądów wyrażonych w orzecznictwie z uwagi na to, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie reguluje właściwości miejscową organu, który winien wydać decyzję, w przypadku braku wiedzy o miejscu zamieszkania świadczeniobiorcy, to przepisy Kodeksu cywilnego określają miejsce zamieszkania takiej osoby.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
III. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Prezydentem Miasta Zawiercie nie może zostać uwzględniony, ponieważ żaden z tych organów nie jest, w okolicznościach faktycznych, właściwy do rozpoznania sprawy wywołanej wnioskiem S. Na mocy art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wspomnianych sporów o właściwość objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).
Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy potwierdzenia prawa O. K. do świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm. - dalej ustawa o świadczeniach).
IV. Odnosząc się do istoty spornej kwestii należy wskazać, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, uregulowano w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Z przepisu tego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta), gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego w tego rodzaju sprawach stanowiło przedmiot szerokich rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w przeszłości. W licznych rozstrzygnięciach wypracowano ugruntowaną linię orzeczniczą w tej właśnie kwestii (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GW 71/22; 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd wskazujący, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej kwestii brak jest jednocześnie podstaw do zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Pomimo tego, że art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej idących konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za przydatny dla ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest zatem posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności i w ograniczonym zakresie należy odwołać się do przepisów k.p.a. regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 pkt 3 i § 2 k.p.a.
W związku z tym, przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, gdyż to wówczas właściwość miejscową organu do wydania decyzji z art. 54 ust. 1 ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Słuszne jest również stanowisko, że ani k.p.a., ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem należy posiłkować się art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki. Zewnętrzny - fakt przebywania oraz wewnętrzny (zależny od woli) - zamiar stałego pobytu w danej miejscowości (zazwyczaj kojarzony z konkretnym adresem, choć nie jest to warunek konieczny). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia jakiegokolwiek oświadczenia woli. Wystarczy, aby zamiar tego rodzaju wynikał z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce tylko fakt meldunku na pobyt stały w istocie może stanowić dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Uwzględniając powyższe wywody wskazać wypada, że jak wynika z pisma S. z 19 maja 2023 r. skierowanym do MOPS w Szczecinie, podmiot ten wystąpił "o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym" O. K., obywatela Ukrainy, z tytułu udzielonych mu świadczeń, uznając przy tym, że jest on osobą bezdomną, gdyż - jak należy mniemać z całokształtu wypowiedzi ZOZu - nie podał adresu zamieszkania. Pacjent ten w dniu 4 kwietnia 2023 r. został przyjęty do Izby Przyjęć w S. w trybie nagłym gdzie udzielono mu pomocy medycznej. Opuścił szpital w tym samym dniu.
Jak wynika z akt przedstawionych przez organy, znajduje się w nich informacja wskazująca, że pacjent, będący obcokrajowcem, nigdy nie miał w Polsce meldunku na pobyt stały, nie podał także żadnego miejsca zamieszkania. Wszystkie "lokalizacje" analizowane przez organy wskazują na meldunki wyłącznie czasowe, mające miejsce kolejno w Bydgoszczy, Opolu, Zawierciu, które zakończyły się jeszcze przed udzieleniem świadczenia opieki zdrowotnej w Szczecinie. Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do dokumentacji złożonej w celu ubiegania się o pobyt czasowy. Żadne z tych miejsc, wobec braku stosownego oświadczenia pacjenta i charakteru pobytu, nie może zostać uznane za jego miejsce zamieszkania i to zarówno jako aktualne, jak również ostatnie.
Organom występującym w niniejszej sprawie umyka zatem fakt, skutków jakie pociągają za sobą meldunki na pobyt czasowy i stały. W tym zakresie niezbędne było więc sięgnięcie do przepisów ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1191 ze zm. - dalej jako ustawa). Jak wynika z art. 24 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, zarówno obywatel polski jak i cudzoziemiec zobowiązani są wykonywać obowiązek meldunkowy w niej określony. Obowiązek ten polega przy tym na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego i wymeldowaniu się z tych miejsc (por. art. 24 ust. 2 pkt 1 i 2).
W art. 25 ust. 1 i 2 ustawy zdefiniowano z kolei pobyt stały i czasowy. Pobytem stałym jest więc zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Pobytem czasowym jest zaś przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Żaden więc z meldunków na pobyt czasowy pacjenta nie może być równoważny z zamieszkiwaniem.
Jak wskazano wyżej, wykładnia ustawy o świadczeniach wskazuje na to, że użytym w art. 54 ust. 1 argumentem, decydującym o właściwości organu, jest miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy (aktualne). Z uwagi na to, że może ono nie być znane organom, wypracowana została w orzecznictwie linia, umożliwiająca pomocnicze skorzystanie z art. 21 § 1 pkt 3 lub § 2 k.p.a., jednakże w ograniczonym zakresie, tj. wiążąc to nadal z przesłanką zamieszkania, a nie pobytu.
W razie więc braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania, należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., przy czym trzeba mieć na względzie to, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a., zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem jego pobytu (por. postanowienia NSA z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 12/17 i z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 6/17, czy 28 lipca 2022 r. sygn. akt II GW 21/22).
W świetle powyższego, wobec ewidentnego braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (aktualnego), a także uwzględniając wnioski płynące z analizy przepisów ustawy o ewidencji ludności, należy wskazać, że w sprawie nie można ustalić właściwości organów wedle miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Pozostaje zatem w takiej sytuacji skorzystanie z dobrodziejstwa art. 21 § 2 k.p.a., stanowiącego swoisty wentyl bezpieczeństwa.
Jakkolwiek bowiem, stosownie do art. 25 k.c., co do zasady miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r. sygn. akt I OW 100/12), to jednak taka sytuacja w sprawie nie została stwierdzona. Dzieje się to pomimo faktu, że tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały - jak wskazano - w istocie może stanowić dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przybywała kiedyś w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
W niniejszej sprawie cudzoziemiec nie ma i nie miał ani stałego meldunku, ani też nie ustalono miejsca zamieszkania (aktualnego lub poprzedniego). Stąd w sprawie, w takich okolicznościach faktycznych, należy zastosować normę z art. 21 § 2 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że jak wynika z przedstawionych przez organy faktów, nie można ustalić ani aktualnego ani ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Z tego też względu wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Prezydentem Miasta Zawiercie podlegał oddaleniu, gdyż oba organy nie mogą pozostawać w istocie w sporze.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 64 § 3, art. 151 i art. 193 p.p.s.a.