Uzasadnienie
Wnioskiem z 18 maja 2022 r. Starosta Piaseczyński zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Starostą Wałbrzyskim przez wskazanie Starosty Wałbrzyskiego jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia firmy A.Sp. z o.o. z siedzibą w P. przy ul. O.(...) z dnia 10 maja 2022 r. o zbyciu pojazdu marki Toyota Avensis o nr rejestracyjnym(...).
Starosta Piaseczyński wskazał, że firma A.Sp. z o.o. z siedzibą w P. zawiadomienie z dnia 10 maja 2022 r. o zbyciu ww. pojazdu przekazała Staroście Wałbrzyskiemu.
Zawiadomieniem ZK.5410.7.1382.2022.MW z dnia 11 maja 2022 r. Starosta Wałbrzyski, działając w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), przekazał Staroście Piaseczyńskiemu zgłoszenie zbycia w/w pojazdu złożone przez firmę A.Sp. z o.o. wraz z dołączoną kopią dokumentu, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu.
W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta Piaseczyński wskazał na przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst. jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 988; dalej: p.r.d.), podnosząc, że właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza - zgodnie z ostatnim miejscem rejestracji pojazdu, wobec konieczności zapewnienia ciągłości wpisów w rejestrze pojazdów. Uzasadnia to przyjęcie, że kwestie o charakterze rejestrowym dotyczące pojazdu zarejestrowanego należą do właściwości organu miejsca ostatniej rejestracji.
Tym samym, pierwotnie właściwy do zarejestrowania pojazdu organ administracji zachowuje swoją właściwość do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu już zarejestrowanego pojazdu. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia cel wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2130, ze zm.), dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to analogicznie dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu, również ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta Wałbrzyski wniósł o oddalenie wniosku i rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie Starosty Piaseczyńskiego, jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdów, z uwagi na właściwość ustaloną według siedziby zbywającego.
W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek Starosta Wałbrzyski, powołując się na uregulowania zawarte w art. 73 ust. 1 p.r.d., art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. wskazał, że w przywołanych regulacjach nie dostrzega "choćby wzmianki o istnieniu reguły właściwości miejscowej, którą byłby związany starosta określony w art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy, o której mowa we wniosku", gdyż w tym przepisie po prostu brakuje normy kompetencyjnej, a więc nie można się jej doszukiwać. Zwrócił też uwagę na prawnoustrojowy status starosty, który jest organem nakładającym karę pieniężną. Za niezasadny uznał argument "z przejrzystości akt", gdyż w jego ocenie nie uwzględnia szerszego funkcjonowania instytucji prawnej zawiadomienia o nabyciu/zbyciu określonego w art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy.
W ocenie Starosty Wałbrzyskiego, aby nadać właściwie znaczenie art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy, konieczne jest szersze przyjrzenie się funkcjonowaniu wymienionego przepisu, a mianowicie przez pryzmat wprowadzenia norm sankcjonujących naruszenie wymienionego obowiązku. Podkreślił, że do dnia 1 stycznia 2020 r. naruszenie obowiązku określonego w art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy, stanowiło jedynie wykroczenie z art. 97 Kodeksu wykroczeń zagrożone karą grzywny do 3000 zł albo karą nagany. Natomiast od 1 stycznia 2020 r. na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579) dodany został do ustawy art. 140 mb i 140n, które stanowią, że niezawiadomienie starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu podlega karze pieniężnej od 200 do 1000 zł nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Przyczyną ustanowienia przepisów karnoadministracyjnych wynikała z realizacji zobowiązań RP jako państwa członkowskiego UE.
Zwrócił uwagę na to, że dokonując wykładni art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z uwzględnieniem kontekstu unijnego, czyli realizacji zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), wyłania się fakt istnienia ścisłego, funkcjonalnego i systemowego związku między wymienionym przepisem, a normą sankcjonującą zaniechanie obowiązku przez właściciela pojazdu (zbywcy/nabywcy). Tylko taka interpretacja, w ocenie Starosty Wałbrzyskiego, zapewni zupełność funkcjonowania Prawa ruchu drogowego, jak i całego systemu prawnego sensu largo. Efektem takiego, szerszego spojrzenia na art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., jest zapewnienie sprawności i rzetelności postępowania administracyjnego, efektywności w zapewnieniu ochrony praw podstawowych, gwarantowanych przez ratyfikowane umowy międzynarodowe czyli prawa do obrony stron w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w sprawie odpowiedzialności karno-administracyjnej jest prowadzone w oparciu o art. 140mb ustawy i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej (art. 140n ustawy), a zatem w sprawach nieuregulowanych zastosowanie będzie miał przepisy k.p.a. W konsekwencji, ustalenie organu właściwego będzie następowało w oparciu o instytucję właściwości rzeczowej (art. 20 k.p.a.) i miejscowej (art. 21 k.p.a.).
Zatem w sprawach karno-administracyjnych, prowadzonych na podstawie art. 140mb ustawy, organem właściwym jest starosta "właściwy ze względu na miejsce zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju- według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu- według ostatniego ich miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju" (art. 21 §1 pkt 3 k.p.a.).
Powołując się na uregulowania Konstytucji RP (art. 45 prawo do rzetelnego procesu, art. 51 ust. 3 – sprawiedliwe postępowanie oparte na zasadzie jawności), jak też unormowania międzynarodowe - prawo dostępu do akt sprawy jak i prawo do udziału w postępowaniu, Starosta Wałbrzyski wskazał, że argumenty Starosty Piaseczyńskiego należy uznać za bezzasadne, "bo nie mieszczą się w przedstawionych standardach prawnoczłowieczych, generują potencjalną odpowiedzialność państwa za naruszenie zasad międzynarodowych (art. 9 Konstytucji RP) i są niespójne w multicentrycznym systemie prawnym". Wskazał na istniejące, w jego ocenie, rozbieżności w orzecznictwie NSA w stosowaniu przepisu art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., które powinno być ujednolicone w ramach postępowania uchwałodawczego NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też – co trzeba podkreślić – w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006r., sygn. II OW 51/06, 18 lutego 2009r., sygn. I OW 14/09 i 17 listopada 2009r., sygn. I OW 180/09 - te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość - pomiędzy Starostą Piaseczyńskim a Starostą Wałbrzyskim, co do organu administracji publicznej właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdów.
Utrwalone jest obecnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu (por. np. postanowienia NSA: z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 97/20, z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21, z 14 lipca 2021 r., sygn. akt II GW 31/21; z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GW 44/21; z 28 września 2021 r., sygn. akt: II GW 50/21 i II GW 51/21; z 16 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 65/21; z 29 marca 2022 r., sygn. akt II GW 124/21; z 2 września 2022 r., sygn. akt: II GW 18/22 i II GW 27/22). NSA w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek podziela pogląd zaprezentowany w przywołanych orzeczeniach uznając, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu.
Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić - w terminie nieprzekraczającym 30 dni - starostę (prezydenta) o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. obowiązek zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1), czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79), wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie dotyczące tych i innych postępowań rejestrowych, leżą w gestii organu rejestracji, co uznać należy za rozwiązanie odpowiadające potrzebom systemowej spójności w obszarze tego zadania administracji publicznej.
Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów, organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, nie może być wątpliwości, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu, bowiem tylko ten organ dysponuje wspomnianymi dokumentami źródłowymi. Zawiadomienie o zbyciu pojazdu służy realizacji obowiązku aktualizacji danych związanych z pojazdem, w tym dotyczących właściciela pojazdu, co ma sprzyjać pewności obrotu pojazdami oraz umożliwiać identyfikację osoby, na której ciążą obowiązki prawne związane z własnością pojazdu. Ze względu więc na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdów powinno być dokonane organowi, który zarejestrował pojazd.
Z tych względów w rozpoznawanej sprawie należy uznać, że organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdów jest Starosta Wałbrzyski.
W ocenie NSA nie są zasadne argumenty wskazane przez Starostę Wałbrzyskiego w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
Trafnie wprawdzie wskazuje Starosta Wałbrzyski, że problematyka organu właściwego w sprawach przyjmowania zawiadomień o zbyciu lub nabyciu pojazdu "powinna znaleźć się w szczególnym zainteresowaniu organów uczestniczących w procesie legislacji", ale nietrafnie Starosta Wałbrzyski wskazuje na różną praktykę orzeczniczą. Poza odosobnionym poglądem wyrażonym w przeszłości w pojedynczych orzeczeniach (postanowienia z 20 października 2020 r., sygn. akt I OW 103/20; z 13 listopada 2020r., sygn. akt I OW 104/20 oraz z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OW 132/20 i I OW 139/20), orzecznictwo w sprawach sporów o właściwość co do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest obecnie jednolite i nie występuje rozbieżność, o której mowa w piśmie Starosty Wałbrzyskiego, która przemawiałaby za skierowaniem wniosku o podjęcie uchwały poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego w celu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w orzecznictwie.
W ocenie NSA podnoszona przez Starostę Wałbrzyskiego kwestia organu właściwego do orzekania o karach pieniężnych za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu, i powiązane z tym argumenty nawiązujące do prawa unijnego, stanowią kwestię odrębną, nieprzesądzającą o właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Nie ma też znaczenia prawnego zmiana dotycząca funkcjonowania systemu informatycznego POJAZD, polegając na umożliwieniu wprowadzenia zgłoszenia zbycia pojazdu także w urzędzie starosty (prezydenta), który tego pojazdu nie zarejestrował. Jakkolwiek bowiem umożliwia ona zapewnienie ciągłości wpisów dokonywanych w systemie informatycznym - w zakresie właścicieli pojazdów - jednakże nie podważa to argumentów wynikających z wykładni systemowej, które odpowiadają postulatowi spójności przepisów prawa administracyjnego, co w rozpoznawanej sprawie odnosi się do zespołu norm dotyczących czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1 p.r.d.) i wyrejestrowania pojazdu (art. 79 p.r.d.). Nie ma również znaczenia nowelizacja polegająca na możliwości zatrzymywania dotychczasowych tablic rejestracyjnych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.