Uzasadnienie
Wnioskiem z 7 marca 2023 r. Prezydent m.st. Warszawa wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawa a Wójtem Gminy Kuczbork-Osada, w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla J.Ł. (dalej: świadczeniobiorca, uczestnik, zainteresowany).
Jak wynika z uzasadnienia wniosku, w dniu 16 grudnia 2022 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy Filia Nr I (dalej: OPS w Warszawie) wpłynął wniosek J.Ł. dotyczący wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Przeprowadzony ze świadczeniobiorcą wywiad środowiskowy wykazał, że zainteresowany jest osobą bezdomną, ostatnio zameldowaną w miejscowości N. [...], [...] N. gmina Kuczbork-Osada, a obecnie przebywa w altanie działkowej (pustostan) na terenie byłych ogródków działkowych położonych w Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy przy ul. W. Ustalono również, że uczestnik jest osobą bierną zawodowo, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy, ale z uwagi na stan zdrowia nie może pojąć pracy zawodowej i zamierza starać się o świadczenia socjalne, aktualnie utrzymuje się ze zbiórki surowców wtórnych. Uczestnik oświadczył, że posiada majątek w postaci udziału w nieruchomości odziedziczonej w spadku po rodzicach.
W wyniku tych ustaleń, zgodnie z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.; dalej: u.p.s.), z którego wynika, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, OPS w Warszawie zawiadomieniem z 28 grudnia 2022 r. przekazał wniosek J.Ł. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kuczborku-Osadzie (dalej: GOPS w Kuczborku-Osadzie).
W odpowiedzi Kierownik GOPS w Kuczborku-Osadzie pismem z 4 stycznia 2023 r. przekazał Prezydentowi m.st. Warszawa, działającemu przez Dyrektora OPS w Warszawie, zgromadzoną dokumentację celem załatwienia sprawy zgodnie z właściwością. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2561 ze zm., dalej: u.ś.o.z.), wydanie decyzji o objęciu zainteresowanego ubezpieczeniem nie należy do właściwości miejscowej Wójta Gminy Kuczbork-Osada reprezentowanego przez GOPS w Kuczborku-Osadzie, ponieważ jak wynika z wywiadu środowiskowego, zainteresowany od kilku lat nie mieszka na terenie Gminy Kuczbork-Osada, a obecnie zamieszkuje w Warszawie przy ul. W..
W tych okolicznościach Prezydent m.st. Warszawa wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Wójta Gminy Kuczbork-Osada jako organu właściwego do potwierdzenia prawa J.Ł. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W ocenie wnioskodawcy wprawdzie zainteresowany w Warszawie przebywa, ale mieszka w altance na terenie [...] Ogrodu Działkowego przy ul. W. Altanka nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 172 z poźn.zm.). Sama deklaracja zamiaru i wola stałego pobytu musi być związana z realną możliwością zrealizowania tego zamiaru, co w sytuacji braku lokali socjalnych na terenie Warszawy nie ma racji bytu. Zdaniem wnioskodawcy, kolejnym powodem przemawiającym za rozpatrzeniem wniosku uczestnika przez Wójta Gminy Kuczbork jest status zainteresowanego, który w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. jest osobą bezdomną, a więc osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, o także osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W konsekwencji przyjęcie, że J.Ł. jest osobą bezdomną skutkuje koniecznością ustalenia organu właściwego do rozpoznania jego wniosku na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.a.
Działający w imieniu Wójta Gminy Kuczbork-Osada Kierownik GOPS w Kuczborku-Osadzie w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wniósł o wskazanie Prezydenta m.st. Warszawa jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu stwierdził, że skoro J.Ł. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., to kwestie dotyczące właściwości miejscowej organów reguluje art. 21 § 1 k.p.a., a nie jak twierdzi Dyrektor OPS w Warszawie – art. 101 ust. 1 u.p.s. Ponownie podniósł, że z posiadanych informacji oraz akt sprawy wynika, że zainteresowany przebywał i nadal przebywa w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawa a Wójtem Gminy Kuczbork-Osada jest negatywnym sporem o właściwość, bowiem żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku J.Ł. o potwierdzenie prawa uczestnika do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi NSA, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA: z 27 maja 2022 r., sygn. akt II GW 5/22; z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.
1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 u.ś.o.z. stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 u.p.s., a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przy tym, jeżeli ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm., dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały, znajdowało się w miejscowości N. [...], [...] N. gmina Kuczbork-Osada. Niemniej świadczeniobiorca w toku postępowania wyraźnie kilkakrotnie oświadczył, że miejscem jego zamieszkania jest Warszawa. Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony z zainteresowanym przez pracownika OPS Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy Filia Nr I. Jednocześnie wszelkie formalności urzędowe związane z tym postępowaniem uczestnik załatwiał osobiście w OPS w Warszawie, a z GOPS w Kuczborku-Osadzie w ogóle się nie kontaktował. Jako adres do korespondencji zainteresowany wskazał również adres w Warszawie. Powyższe jasno świadczy o tym, że centrum spraw życiowych J.Ł. znajduje się w Warszawie.
W tych okolicznościach, wbrew opinii OPS w Warszawie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i zgodnie z przesłankami z art. 25 k.c., nie sposób ustalić innego miejsca zamieszkania – pobytu J.Ł. niż Warszawa.
Zatem organem właściwym do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla J.Ł. jest Prezydent m. st. Warszawa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.