Uzasadnienie
Burmistrz Miasta Chrzanowa (dalej także: wnioskodawca) - pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. - wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Libiąż w sprawie wniosku Szpitala Powiatowego w C. (dalej: Szpital) o potwierdzenie prawa M. C. (dalej także: świadczeniobiorca) do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Wnioskodawca w motywach podał, że w dniu 30 maja 2022 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Libiążu - działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) - przekazał według właściwości Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Chrzanowie wniosek Szpitala o potwierdzenie prawa M. C. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Wnioskodawca wskazał, że jak wynika z dokonanych ustaleń, M.C. nie mieszka w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i nie jest zameldowany na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Świadczeniobiorca prowadzi włóczęgowski tryb życia. Organ ustali zaś, że w okresie od dnia [...] 1999 r. do dnia [...] 2012 r. M.C. był zameldowany na pobyt stały w L. przy ul. G. [...]. Wyżej wskazany adres był dla świadczeniobiorcy adresem ostatniego zameldowania na pobyt stały.
Burmistrz Miasta Chrzanowa wyjaśnił, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie ustala się według ostatniego znanego miejsca zamieszkania. Zebrany materiał dowodowy pozwala jedynie na ustalenie ostatniego miejsca zameldowania M. C. Wobec tego, należy przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo M. C. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz Miasta Libiąż – jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.
Burmistrz Miasta Libiąż - pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek - wniósł o uznanie Burmistrza Miasta Chrzanowa za właściwego do potwierdzenie prawa M. C. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Organ wskazał, że świadczeniobiorca jest osobą bezdomną. Nie można też ustalić ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu świadczeniobiorcy. Jedyną informacją jest miejsce ostatniego zameldowania. Wobec tego, sprawa z wniosku Szpitala o potwierdzenie prawa M.C. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, tj. do Burmistrza Miasta Chrzanowa, jako organu właściwego ze względu na siedzibę Szpitala.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Chrzanowa a Burmistrzem Miasta Libiąż był sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznawał się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku Szpitala Powiatowego w C. o potwierdzenie prawa M. C. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach). Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z dnia: 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 25/17).
Należy podzielić wyrażony w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przychylić należy się również do stanowiska wyrażanego już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie powinny znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., normujące ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienia NSA z dnia: 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, zaś w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania".
W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r poz. 1360), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały stanowi w istocie dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu (por. postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).
Rozważając zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. – zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie z miejscem pobytu strony, czy miejscem, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.
Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej – ustala się według ostatniego znanego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA z dnia: 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17; 3 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 6/17; 28 września 2017 r., sygn. akt II GW 33/17; 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 36/17).
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że zebrany materiał dowodowy pozwala jedynie na ustalenie ostatniego miejsca zameldowania świadczeniobiorcy. W oparciu o ten materiał, nie sposób ustalić innego ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Natomiast, jak wskazują oba będące w sporze organy - świadczeniobiorca jest osobą bezdomną, której ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem był L., ul. G. [...].
Powyższe uzasadnia przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku Szpitala Powiatowego w C. o potwierdzenie prawa M.C. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz Miasta Libiąż, jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem pod wymienionym adresem (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II GW 11/22).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.