Uzasadnienie
Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój pismem z dnia 30 czerwca 2022 r., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych oraz pokrycia kosztów przyznanych świadczeń w postaci zasiłku celowego na zakup leków i żywności, zasiłku okresowego oraz opiekuńczego dla M. M..
Wnioskodawca wskazał, że w dniu 4 maja 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie wpłynął wniosek o wydanie decyzji we wskazanym przedmiocie dla M. M., która obecnie zamieszkuje w Krakowie, pod adresem ul. W. [...].
Wymieniony organ przekazała wniosek Ośrodkowi Pomocy Społeczne w Jastrzębiu-Zdroju wskazując swą niewłaściwość, wynikającą z okoliczności, że M. M. obecne przebywa w Krakowie, pod wskazanym adresem lecz jej centrum życiowym, miejscem faktycznego zamieszkania i pobytu oraz pracy jest Jastrzębiu-Zdroju, ul. W. [...].
Wnioskodawca wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynikało, że M. M. przez 22 lata do roku 2018 mieszkała w M. gdzie była zameldowana. Od 2018 r. mieszkała i pracowała w Jastrzębiu-Zdroju gdzie było jej centrum życiowe, nie była jednak tam zameldowana. Po przebytym w 2021 r. udarze mózgu M. M. zamieszkała w Krakowie, w mieszkaniu wynajętym przez jej syna.
Wskazał również, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynikało, że M. M. nie podjęła żadnych prób powrotu do Jastrzębia-Zdroju, nie posiada tam mieszkania ani innego miejsca, do którego mogłaby powrócić.
W ocenie wnioskodawcy od czasu zamieszkania przez M. M. w Krakowie stało się ono jej centrum życiowym, miejscem aktualnego pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw, a tym samym miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c.
Wobec powyższego, w ocenie wnioskodawcy, właściwym do rozpoznania sprawy powinien być Prezydent Miasta Krakowa.
W odpowiedzi Prezydent Miasta Krakowa wniósł o wskazanie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla M. M. Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój.
Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że M. M. tymczasowo zamieszkuje w Krakowie, przy ul. W. [...], natomiast jej centrum życiowym i jej miejscem faktycznego zamieszkania, pracy i pobytu jest Jastrzębie-Zdrój, ul. W. [...]. Organ wskazał w tym zakresie na oświadczenie zainteresowanej o tym, że nie wiąże ona z Krakowem swojej przyszłości.
W ocenie Prezydenta nie można było uznać, że miejscem zamieszkania M. M. z zamiarem stałego pobytu jest Gmina Miejska Kraków, gdyż przebywanie pod wskazanym adresem w Krakowie miało charakter doraźny do chwili umieszczenia jej w ZOL lub DPS. Jak bowiem sama oświadczyła z Jastrzębia Zdroju została przewieziona do Krakowa przez syna z uwagi na stan zdrowia oraz bezpodstawne wyrzucenie jej przez byłego partnera, z którym wynajmowała mieszkanie w Jastrzębiu Zdrój, brak zapewnienia niezbędnej i koniecznej ze względu na przebyty udar i schorzenia opieki oraz konieczność opieki ze strony syna, zmuszona była tymczasowo zamieszkać w Gminie Miejskiej Kraków.
Prezydent Krakowa wskazał również, że aktualnie M. M. uznać należy za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej i jako bezdomna przebywa w P. S. A. w Krakowie, przy ul. M. [...].
Podsumowując Prezydent Krakowa uznał, że skoro Jastrzębie - Zdrój było ostatnim miejscem zamieszkania M. M., gdyż tam ostatnio zamieszkiwała i koncentrowała swoje czynności życiowe, o czym świadczyły złożone przez nią oświadczenia, Prezydent Miasta Jastrzębia Zdroju jest miejscowo właściwy z uwagi na ostatnie miejsce zamieszkania M. M. zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość między Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój, a Prezydentem Miasta Krakowa był sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznawał się bowiem za właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych oraz pokrycia kosztów przyznanych świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup leków i żywności, zasiłku okresowego oraz opiekuńczego dla M. M..
Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach).
Zgodnie z powołanym przepisem ustawy o świadczeniach, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Należy podzielić wyrażony w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przychylić należy się do stanowiska wyrażanego już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie powinny znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., normujące ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienia NSA z: 19 marca 2019 r. sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, zaś w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania".
W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm. – dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały stanowi w istocie dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu (por. postanowienie NSA z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).
Rozważając zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. – zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie z miejscem pobytu strony, czy miejscem, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.
Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej – ustala się według ostatniego znanego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA z: 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17; 3 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 6/17; 28 września 2017 r.; sygn. akt II GW 33/17; 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 36/17).
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przede wszystkim zaś wyjaśnienia składane przez M. M. oraz okoliczność zmiany miejsc jej faktycznego pobytu, uznać należy, że w sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia właściwości miejscowej Prezydenta Miasta Krakowa do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej prawa M. M. do świadczeń opieki zdrowotnej.
Klarowne jest bowiem, że ostatnim miejscem zameldowania jak i ostatnim miejscem zamieszkania M. M. był adres, ul. W. [...] w Jastrzębiu-Zdroju, gdzie do czasu wystąpienia choroby było jej centrum życiowe, miejsce faktycznego zamieszkania i pobytu oraz pracy. Na fakt przebywania w Krakowie w zamiarze doraźnym wskazują ustalenia poczynione przez organ. Wynika z nich, że M. M. została przewieziona do Krakowa przez syn w związku z przebytym udarem i schorzeniami a także okoliczność wyrzucenia jej przez partnera spod wskazanego adresu zamieszkania. Jak również wynika z poczynionych ustaleń zainteresowana, pod wskazanym we wniosku adresem ul. W. [...] w Krakowie, przebywała okresowo oczekując na przeniesienie do zakładu opiekuńczo – leczniczego lub domu opieki społecznej. Jak zasadnie wskazał Prezydent Miasta Krakowa, nie było zamiarem zainteresowanej stałe jej przebywanie (zamieszkanie) w Krakowie.
Powyższe uzasadnia przyjęcie, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa M. M. do świadczeń opieki zdrowotnej, jest Prezydent Miasta Jastrzębia-Zdroju, jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorczyni pod wymienionym adresem.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w zakresie wskazania organu właściwego do pokrycia kosztów przyznanych świadczenia w postaci zasiłku celowego na zakup leków i żywności, zasiłku okresowego oraz opiekuńczego dla M. M..
Jak bowiem wynika z oświadczenia Prezydenta Miasta Krakowa zawartego w odpowiedzi na wniosek, organ ten na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2268), przyznał M. M., decyzjami z dnia 1 czerwca 2022 r., pomoc w formie usług opiekuńczych, zasiłku okresowego na leki oraz zasiłku celowego na żywność.
Wobec tego brak jest podstaw do orzekania o właściwości organu do rozstrzygania w wymienionym zakresie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.