Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia z dnia 22 lutego 2022 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Jastrzębiu-Zdroju, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój, zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Jastrzębie - Zdrój a Burmistrzem Gminy Gryfice w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla Pana R.Ł.
W motywach wniosku wnioskodawca wskazał, że dnia 13 stycznia 2022 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Gryficach wpłynął wniosek SPZZOZ w Gryficach, dotyczący R. Ł., przebywającego obecnie w Samodzielnym Publicznym Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej w Gryficach na Oddziale Chirurgicznym, w sprawie przyznania pomocy w formie prawa do świadczeń zdrowotnych, finansowanych ze środków publicznych wskazując, że pacjent ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały posiadał w miejscowości J.-Z., ul. W. Zawiadomieniem z dnia 19 stycznia 2022 r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a, Ośrodek Pomocy Społecznej w Gryficach przekazał wniosek SPZZOZ w Gryficach wraz z wywiadem środowiskowym przeprowadzonym z Panem R.Ł. (osobą bezdomną) wyjaśniając, że nie jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie objęcia w/w ubezpieczeniem zdrowotnym, kierując się jedynie ostatnim miejscem zameldowania klienta zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego R. Ł. prowadzi tułaczy tryb życia, jest osobą bezdomną. Ostatni meldunek posiadał pod wskazanym wyżej adresem od 22 listopada 1971 r. do 13 lutego 2014 r. W trakcie wywiadu środowiskowego R.Ł. poinformował pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gryficach, że po zakończeniu hospitalizacji zamierza zamieszkać u znajomych koło Kołobrzegu (nie podał konkretnej nazwy miejscowości) co zostało opisane w diagnozie sytuacji osoby. W związku z powyższym, w ocenie wnioskodawcy, brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 101 ust. 1, 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się oświadczenie (ust.
- a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Z art. 21 § 1 pkt. 3 k.p.a. wynika, że jeżeli nie można ustalić właściwości organu na podstawie miejsce zamieszkania, bierze się pod uwagę miejsce pobytu. Natomiast zgodnie z § 2 wskazanego przepisu, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. Odnosząc to unormowanie do opisanej sytuacji, należy wskazać, jako organ właściwy do wydania decyzji w sprawie potwierdzenia uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej dla R. Ł., wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta), na terenie, której nastąpiło zdarzenie powodujące postępowanie.
Mając powyższe na uwadze, wnioskowadca wskazał, że jako organ właściwy do rozpoznania sprawy uznany winien być Burmistrz Gryfic.
W odpowiedzi Ośrodek Pomocy Społecznej w Gryficach, powołując sie na uregulowania zawarte w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. i art 21 § 2 k.p.a. wskazał, że R.Ł. ostatni adres zameldowania na pobyt stały posiadał w miejscowości J. Z. ul. W. w związku z powyższym komplet zebranych dokumentów przekazano do Ośrodka Pomocy Społecznej w Jastrzębiu Zdrój, jako organu własciwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).
Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy potwierdzenia prawa R. Ł. do świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa jednak pojęcia "miejsce zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 z późn. zm.; dalej zwanej "k.c."), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA: z 20 września 2016 r. o sygn. akt I OW 133/16 i z 29 listopada 2016 r. o sygn. akt II GW 25/16).
W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego w przedstawionym powyżej tego rozumieniu, było to, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jastrzębiu-Zdroju uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazując załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – organowi. Organ ten, a mianowicie Burmistrz Gminy Gryfice również uznał się za niewłaściwy. W związku z tym Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami, wnosząc jednocześnie o wskazanie Burmistrz Gminy Gryfice, jako organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych dla R.Ł.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.
- a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały, było w J.-Z., ul. W. W świetle powyższego uznać należy, że organem właściwym do wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój, albowiem ostatnim znanym miejscem zamieszkania R.Ł. – a tym właśnie kryterium odnośnie do właściwości organu, ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu prawa – jest J.-Z., ul. W. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.