Uzasadnienie
Wnioskiem z 29 czerwca 2023r. Prezydent Miasta Żyrardowa na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz U. z 2023r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 15 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.’) wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między nim a Prezydentem Miasta Biała Podlaska w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo T. B. do świadczeń opieki zdrowotnej.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, że T. B. ostatni adres stałego zameldowania miał na pobyt stały w Białej Podlaskiej przy ul. (...), a obecnie zamieszkuje w Białej Podlaskiej pod adresem ul. (...). Pod adresem tym mieści się budynek dawnego hotelu, w którym obecnie przebywają osoby bezdomne.
Podkreślił, że właściwość miejscową organ bada w dniu wszczęcia postępowania oraz w jego toku, aż do wydania decyzji administracyjnej. Okoliczność więc, że w przeszłości T. B. był mieszkańcem Żyrardowa i Prezydent Miasta Żyrardowa wydawał decyzje potwierdzające jego prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, nie jest przesłanką utrwalającą właściwość tego organu, podobnie jak fakt, iż Prezydent Miasta Żyrardowa dysponuje - w związku z wydanymi w przeszłości decyzjami - dokumentami określającymi sytuację rodzinną i materialną T. B..
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Biała Podlaska wniósł o wskazanie Prezydent Miasta Żyrardowa jako organu właściwego do rozpoznania wniosku. Powołując się na przepisy art. 54 ust 1 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2021r., poz. 1285 ze zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej") i art. 25 Kodeksu cywilnego
Ponadto wskazał, że T. B. ostatni adres zameldowania na pobyt stały posiada w Białej Podlaskiej przy ul. (...). Pod wskazanym adresem nie zamieszkuje od 2001r., (wymeldowany decyzją administracyjną). Ze świadczeń z pomocy społecznej korzystał jednorazowo w marcu 2006r., czerwcu 2007r., oraz w okresie od marca 2020r. do sierpnia 2020r., i w tym okresie uznany został za osobę bezdomną. Ponownie zgłosił się o pomoc w marcu 2020r., co potwierdza oświadczenie ww. z dnia 9 marca 2020r.
Podniósł nadto, że T. B. do lutego 2020r. korzystał z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Żyrardowie i do tego czasu organ ten uznawał się za właściwy do udzielania pomocy ww. również jako osobie bezdomnej, nie zwracając się do tutejszego Ośrodka Pomocy Społecznej o zwrot środków za udzielenie pomocy osobie bezdomnej, która posiada ostatnie miejsce zameldowania na terenie miasta Biała Podlaska, organ ten wówczas uznawał się jako właściwy miejscowo do załatwienia sprawy. Podkreślił, że Prezydent Miasta Żyrardowa popadł w całkowitą sprzeczność w swoich działaniach wydając w dniach od 14 maja 2019r. do 11 sierpnia 2019r. oraz od 12 września 2019r. do 10 grudnia 2019r., decyzje w których uznał się za właściwy w przedmiotowej sprawie, zaś na dni pomiędzy wymienionymi decyzjami uznaje się za niewłaściwy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest negatywnym sporem o właściwość i dotyczy wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo T. B. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.
Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 24 marca 2021r., sygn. akt II GW 66/20; z 29 marca 2022r., sygn. akt II GW 130/21; II GW 4/20; 19 marca 2020r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020r., sygn. akt II GW 30/19; 27 maja 2022r., sygn. akt II GW 3/22; https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Orzekający w rozpoznawanej sprawie skład NSA podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 1507 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy społecznej"), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano - art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości oraz prowadzenia zakładu pracy - właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu.
W sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Trzeba też wyjaśnić, że ani przepisy k.p.a. ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Pod pojęciem miejsca pobytu (dobrowolnego lub przymusowego) rozumie się zaś miejscowość, w której osoba przebywa przez pewien czas, jednakże bez zamiaru stałego pobytu.
W rozpoznawanym przypadku brak jest niespornych okoliczności faktycznych, które pozwalałyby na określenie miejsca aktualnego zamieszkania czy miejsca pobytu świadczeniobiorcy w wyżej przedstawionym znaczeniu. W tej sytuacji przyjąć zatem należy, że właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - trzeba ustalić się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Nie ulega wątpliwości, że "miejsce zamieszkania" - w przedstawionym wyżej rozumieniu - nie sprowadza się zatem automatycznie do miejsca zameldowania. Co do zasady podzielić bowiem należy pogląd, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest i ma być głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z 4 września 2012r.,sygn. akt I OW 100/12; https://cbois.nsa.gov.pl/).
Przy braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania w oparciu o tego typu okoliczności zasadne jest jednak przyjęcie, że fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi potwierdzenie, a przynajmniej domniemanie tego, że dana osoba przebywa/przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy że - jak wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie - ostatnie miejsce zamieszkania T. B., potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały, to Biała Podlaska ul. (...).
Na marginesie tylko należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie ze swoimi kompetencjami rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami, czyli sytuacje w których przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe lub niewłaściwe do jej załatwienia. Okoliczność więc, że wcześniej Prezydent Miasta Żyrardowa uznał się za właściwy wydając decyzje potwierdzające jego prawo do świadczeń opieki zdrowotnej w określonych okresach nie jest przesłanką wiążącą Naczelny Sąd Administracyjny.
W tym stanie rzeczy organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Prezydent Miasta Biała Podlaska.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.