Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 7 listopada 2022 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha - na podstawie art. 22 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) - wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny "sporu o właściwość" między nim a Prezydentem Miasta Bielawa i wskazanie Prezydenta Miasta Bielawa jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach zdrowotnych) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, jest decyzja prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Skoro potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych następuje w formie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje kodeks postępowania administracyjnego. W jego ocenie właściwość miejscowa miasta Bielawa wynika przepisu art. 21 § pkt 3 k.p.a., jako organu właściwego wg miejsca zamieszkania Pana M. M..
Wnioskujący o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego pragnie zauważyć, że art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. ustala hierarchię miejsc przebywania strony decydujących o właściwości miejscowej. Niemniej żadne okoliczności sprawy nie wskazują, aby M. M. był mieszkańcem miasta Wałbrzycha. W trakcie prowadzonych czynności ustalono, że ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały M. M. był lokal przy ul. (...). W lokalu zamieszkuje J. M. matka w/w, która poinformowała, że syn od dwóch lat nie przebywa w lokalu i nie ma z nim kontaktu.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Bielawa wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Wałbrzycha. Powołując treść przepisu art. 54 ust. 1 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz podniósł, że w przypadku braku możliwości ustalenia właściwości miejscowej, według powyższego przepisu zastosowanie znajduje art. 21 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U.2022.2000; dalej: k.p.a.). Stwierdził przy tym - powołując przepis art. 25 Kodeksu cywilnego - że z okoliczności faktycznych wynikających z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały, było w Wałbrzychu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest negatywnym sporem o właściwość i dotyczy wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo M. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.
Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt II GW 66/20; z 29 marca 2022 r., sygn. akt II GW 130/21; II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 27 maja 2022 r. II GW 3/22; https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Orzekający w rozpoznawanej sprawie skład NSA podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawo o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano - art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości oraz prowadzenia zakładu pracy - właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu.
W sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Trzeba też wyjaśnić, że ani przepisy k.p.a. ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Pod pojęciem miejsca pobytu (dobrowolnego lub przymusowego) rozumie się zaś miejscowość, w której osoba przebywa przez pewien czas, jednakże bez zamiaru stałego pobytu.
W rozpoznawanym przypadku brak jest niespornych okoliczności faktycznych, które pozwalałyby na określenie aktualnego miejsca zamieszkania czy miejsca pobytu świadczeniobiorcy w wyżej przedstawionym znaczeniu. W tej sytuacji przyjąć zatem należy, że właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - trzeba ustalić się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Nie ulega wątpliwości, że "miejsce zamieszkania" - w przedstawionym wyżej rozumieniu - nie sprowadza się zatem automatycznie do miejsca zameldowania. Co do zasady podzielić bowiem należy pogląd, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest i ma być głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r., I OW 100/12; https://cbois.nsa.gov.pl/).
Przy braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania w oparciu o tego typu okoliczności zasadne jest jednak przyjęcie, że fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi potwierdzenie, a przynajmniej domniemanie tego, że dana osoba przebywa/przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy że - jak wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie - ostatnie miejsce zamieszkania M. M., potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały, to Wałbrzych.
W tym stanie rzeczy organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Prezydent Miasta Wałbrzycha.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia