Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 listopada 2022 r. Burmistrz Warty na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 101 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Burmistrzem Dobrej poprzez wskazanie Burmistrza Dobrej jako organu właściwego m.in. do rozpoznania wniosku o ustalenie prawa F. K. o prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że fakt, iż Pan K.nie ma obecnie stałego zameldowania, a ostatnim miejscem zameldowania jest (...), 98-290 Warta nie przesądza o tym, że Gmina Warta jest gminą właściwą miejscowo do rozpoznania wniosku. Powołując art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej podkreślił, że świadczeniobiorca F.K. zamieszkuje pod adresem (...), 62-730 Dobra, w związku z tym, nawet mimo braku stałego zameldowania, nie może zostać uznanym za osobę bezdomną z uwagi na fakt zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Dobrej wniósł o rozstrzygniecie przedmiotowego sporu poprzez wskazanie jako organu właściwego do wydania decyzji Burmistrza Warty. Stwierdził przy tym, że o fakcie właściwości miejscowej wnioskodawcy świadczy to, iż F. K. nie może zamieszkiwać w lokalu do którego nie ma prawa. Najemcą mieszkania w miejscowości (...) jest ojciec strony J. K., który nie chce by syn mieszkał u niego, ale ze względu na podeszły wiek i choroby nie ma wpływu na to, że syn F. w nim przebywa. Wielokrotnie prosił syna o opuszczenie lokalu.
Nie można więc mówić o zamieszkiwaniu w lokalu, w którym nie ma się zgody na przebywanie. Zdaniem Burmistrza Dolnej, skoro F. K. przez cały okres pobytu w Gminie Dobra nie zameldował się na pobyt stały lub czasowy, nie złożył wniosku o przydział mieszkania, nie płaci za śmieci, to znaczy, że nie chce i nie ma zamiaru tu przebywać. Ponadto sam świadczeniobiorca F. K. cały czas oświadcza, że przebywa u ojca chwilowo, z uwagi na oczekiwanie na lokal mieszkalny na terenie gminy Warta, a obecnie pozostaje osobą bezdomną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość, powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo F. K. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach.
Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt II GW 66/20; z 29 marca 2022 r., sygn. akt II GW 130/21; II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 27 maja 2022 r. II GW 3/22; https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Skład NSA, orzekający w rozpoznawanej sprawie, podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawo o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach k.p.a., regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów k.p.a. jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano - art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości oraz prowadzenia zakładu pracy - właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu.
W sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Trzeba też wyjaśnić, że ani przepisy k.p.a. ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Nie ulega wątpliwości, że "miejsce zamieszkania" - w przedstawionym wyżej rozumieniu - nie sprowadza się zatem automatycznie do miejsca zameldowania. Co do zasady podzielić bowiem należy pogląd, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest i ma być głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r., I OW 100/12; https://cbois.nsa.gov.pl/).
Przy braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania w oparciu o tego typu okoliczności zasadne jest jednak przyjęcie, że fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi potwierdzenie lub co najmniej domniemanie, że dana osoba przebywa/przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
W ocenie NSA w rozpoznawanym przypadku brak jest niespornych okoliczności faktycznych, które pozwalałyby na określenie aktualnego miejsca zamieszkania (przebywania z zamiarem stałego pobytu), co uzasadniałoby określenie właściwości miejscowej organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, według ostatniego miejsca zamieszkania/zameldowania świadczeniobiorcy.
Należy jednak mieć na uwadze, że dla ustalenie właściwości miejscowej organu istotne znaczenie ma też miejsce pobytu świadczeniobiorcy. Pod pojęciem miejsca pobytu (dobrowolnego lub przymusowego) rozumie się natomiast miejscowość, w której osoba przebywa przez pewien czas, jednakże bez zamiaru stałego pobytu.
Skoro zatem w niniejszej sprawie, poza sporem, F. K. (świadczeniobiorca) mieszka u ojca w Gminie Dobra to przyjąć należy, że jest to miejsce jego, co najmniej czasowego, pobytu.
Wobec powyższego należało stwierdzić, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, jest Burmistrz Dobrej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia