Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt. VII SA/Wa 845/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż Wojewoda Mazowiecki wskazaną decyzją utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i S. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A. w W. Organ odwoławczy uznał, że decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego oraz przepisami techniczno-budowlanymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), a także rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 listopada 1998 r. (Dz. U. nr 140, poz. 906) w sprawie szczegółowego zakresu i formy wykonania projektu budowlanego oraz prawa proceduralnego.
Inwestor dopełnił formalności określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wniosek o pozwolenie na budowę złożono w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia 24 listopada 1999 r., a także złożono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt architektoniczny posiadał wymagane uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a także ocenę stanu technicznego zawartą w opracowaniu projektu architektonicznego.
Realizacja inwestycji nie wpłynie na pogorszenie nasłonecznienia budynku sąsiedniego M. S., bowiem jest usytuowany od strony południowej i jego zacienienie nie jest możliwe.
W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. zarzucił:
naruszenie art. 9 i 10 § 1 kpa przez brak informowania go o zmianie projektu budowlanego i przez to ograniczenie czynnego udziału w postępowaniu;
naruszenie art. 7 i 77 kpa przez nie wyjaśnienie sprawy co do przebiegu granicy między działkami inwestora i skarżącego;
naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez wydanie pozwolenia na budowę, mimo że wcześniej rozpoczął roboty jeszcze przed uzyskaniem ostateczności tej decyzji.
Skarżący zarzucił też brak uwzględnienia faktu, iż inwestycja ograniczy dostęp do światła naturalnego, a nadto brak wyjaśnienia okoliczności, czy inwestycja przy ul. A. objęta jest ochroną konserwatorską, czy tez nie pozostaje w takiej strefie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutów skargi nie podzielił podkreślając, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego. Inwestorzy spełnili wszystkie przesłanki wynikające z tych przepisów. Dysponowali ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...], która była wiążąca dla organu budowlanego. Inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z wymogiem art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom skargi organ architektoniczno-budowlany nie ma podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę tylko z tego powodu, że wykazane przez inwestora prawo do dysponowania nieruchomością zostało zakwestionowane w innym postępowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1998 r. sygn. akt IV SA 57/97, Lex nr 43720).
W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż udzielone pozwolenie na budowę jest zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi po wyjaśnieniu, że inwestycja spełnia wymaganie dotyczące sytuowania budynków w stosunku do granic i do budynków znajdujących się na działkach sąsiednich, a więc że spełnia wymogi prawidłowego naświetlania i bezpieczeństwa pożarowego. Zarzut więc ograniczenia dostępu do światła naturalnego Sąd uznał za chybiony w świetle opisu technicznego projektu i stwierdzenia, iż nie narusza interesu osób trzecich.
Skoro inwestorzy spełnili wszystkie wymogi z art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Materiał dowodowy jest kompletny a wszystkie istotne okoliczności w sprawie są wyjaśnione.
Z akt sprawy wynika, że skarżący uczestniczył w postępowaniu administracyjnym i to już na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. Przeczy to zarzutowi skargi o naruszeniu art. 9 i 10 kpa.
W toku postępwoania sądowego wyjaśniono sprzeczność pism Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 września 2002 r. i z dnia 19 września 2002 r. W odpowiedzi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 maja 2005 r. jednoznacznie podano, że budynek przy ul. A. nie był i nie jest obiektem zabytkowym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury.
Sąd podzielił też stanowisko organu, że postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w 2000 r. przy elewacji budynku jest przedmiotem odrębnego postępwoania przed organem nadzoru budowlanego i nie należy do przedmiotu niniejszego postępowania.
Nie zaistniały przesłanki z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego nakazujące odmowę wydania pozwolenia na budowę z uwagi na orzeczony nakaz rozbiórki obiektu położonego na nieruchomości objętej inwestycją.
W konkluzji ostatecznej Sąd nie znalazł podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł pełnomocnik skarżącego M. S. adw. B., domagając się uchylenia wyroku zaskarżonego i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenia kosztów postępwoania, przeprowadzenia dowodów z akt sprawy Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt IV SA 1496/02, w których są dowody potwierdzające prowadzenie robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie bądź zaniechanie zastosowania:
- art. 2, 7, 8 § 2, 21 i 64 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu tych norm, co naruszyło zasadę Państwa prawa, ochrony prawa własności skarżącego;
- naruszenie art. 2 ust. 2 pkt 3, 4 i 5, ust. 1 pkt 1 lit. a, d oraz pkt 2 i 7-9, art. 9 ust. 1, art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt c i art. 35 ust. 1 pkt 2, Prawa budowlanego przez usankcjonowanie decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach projektu zamiennego, w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji budynku skarżącego, bez wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w części przekroczenia granicy działki skarżącego i braku uzgodnienia projektu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków; naruszenia środowiska naturalnego bez dopuszczenia opinii biegłego w tym przedmiocie dla oceny sytuacji;
- naruszenie art. 2 pkt 1 i 5 oraz art. 11, 12, 29 i 31 i 32 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. nr 100 z 2000 r., poz. 1086 ze zm.) przez przyjęcie, że prace geodezyjne geodety Krasowskiego zostały wykonano zgodnie z prawem;
- naruszenie przepisów art. 3 pkt 8, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 75 ustawy Prawo ochrony środowiska przez uznanie Sądu, że brak uchybień w postępowaniu organów i uznanie, że budynek inwestora nie ograniczy rozwoju zieleni i nie ograniczy światła na działce skarżącego;
- brak uwzględnienia rozstrzygnięć w innych postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy i nie rozważenie możliwości wznowienia postępwoania niniejszego, względnie jego zawieszenia do czasu zakończenia postępwoania przed organami nadzoru budowlanego;
- naruszenie art. 133 § 1 ppsa przez brak oceny całości materiału dowodowego;
- art. 141 § 1 i 4 ppsa przez brak nieustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, a głównie:
- wątpliwości co do przebiegu granicy między posesjami nr 11 i 13 przy ul. Ateńskiej;
- prowadzenie robót budowlanych bez ostatecznej decyzji
- brak uzgodnienia projektu budowlanego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Uczestnicy postępwoania S. i M. J. wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wyrażona w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Stwierdziwszy, iż w sprawie niniejszej nie zachodzą okoliczności przesądzające o ewentualnej nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ww. ustawy, Sąd dokonał oceny zarzutów skargi kasacyjnej i stwierdził, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji tej oceny skarga kasacyjna jest niezasadna.
Została ona oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 ppsa tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego i zarzucie naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Należy jednak mieć na względzie, że skuteczne postawienie takich zarzutów wymaga wykazania, ze to Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku dopuścił się tych naruszeń. Nie stanowią bowiem uzasadnionej podstawy kasacyjnej zarzuty stawiane sądowi w innych postępowaniach albo podnoszone w stosunku do działań organów administracyjnych.
Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej M. J., położonego w W. przy ul. A. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa miał za zadanie dokonać kontroli zgodności z prawem wymienionych decyzji, nie innych decyzji choć związanych ze spornym budynkiem lecz skontrolowanych wcześniej przez Sąd.
Mając powyższe okoliczności na uwadze należy stwierdzić, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście nieuzasadnione, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego nie stosował, a tym samym ich nie naruszył.
Wskazane w skardze przepisy art. 2, 7, 8, 21 i 64 Konstytucji RP dotyczące ochrony własności nie miały w ogóle zastosowania ani przed organami administracyjnymi, ani przed sądem administracyjnym, co stanowi iż zarzut ten jest całkowicie chybiony.
Decyzja administracyjna, kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę budynku jednorodzinnego. Podstawę prawną jej wydania stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., zmienionej ustawą z dnia 11 lipca 2003 r. Prawo budowlane. Sąd I instancji dokonywał kontroli zgodności tej decyzji z przepisami prawa budowlanego obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. Zgodnie z przepisami ustawy ppsa Sąd nie jest związany zarzutami skargi, lecz tylko przedmiotem orzekania. Oznacza to, iż w sprawie niniejszej Sąd nie mógł zajmować się innymi kwestiami jak tylko zbadaniem legalności decyzji Wojewody Mazowieckiego wyżej opisanej.
Wbrew zarzutom podniesionym w pkt 2 skargi kasacyjnej prawidłowo Sąd dokonał oceny decyzji organu w aspekcie mających zastosowanie przepisów art. 32 i art. 35 Prawa budowlanego. Po stwierdzeniu, iż inwestor dopełnił wszelkich formalności przewidzianych przepisem art. 32 i 35 Prawa budowlanego, bowiem w okresie ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 24 listopada 1999 r. złożył projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowane, przedstawił akt notarialny wykazujący jego prawo własności do nieruchomości objętej inwestycją, złożył wymagane uzgodnienia i opinie, Sąd miał uzasadnione podstawy do podzielenia stanowiska organu, który wyraził zgodę na rozbudowę budynku mieszkalnego inwestora J. wg zatwierdzonego projektu, stanowiącego załącznik decyzji.
Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, iż w przypadku spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zatem stwierdzić należy w świetle materiału dowodowego sprawy, iż zarówno organ, jak i kontrolujący jego decyzję Sąd administracyjny, działały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Niezasadne są zarzuty skargi naruszenia wskazanych przepisów prawa budowlanego w pkt 2 skargi. Zauważyć też należy, iż w tym postępowaniu opracowany był projekt budowlany z 2002 r. przez inż. J. W. i G. P. - nie był projektem zamiennym, lecz projektem kolejnym dotyczącym rozbudowy budynku mieszkalnego M. J. w związku ze złożonym wnioskiem o rozbudowę. Z akt sprawy wynika, że roboty remontowe i przebudowa częściowa budynku przeprowadzone były na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] Wojewody Mazowieckiego. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę M. S. Kwestie stwierdzonych odstępstw od wykonania tej decyzji są przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Okoliczności te wyjaśnił i zajął swoje stanowisko ocenne w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tych okolicznościach niezrozumiały a tym samym bezzasadny jest zarzut skargi prowadzenia robót przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro postępowanie sądowe dotyczyło kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę - to poza granicami tego postępowania byłoby badanie prawidłowego przebiegu granicy między nieruchomościami skarżącego S. i inwestora J. Spory graniczne mogą być rozwiązane w drodze postępowania o rozgraniczenie, które, jak oświadczył inwestor na rozprawi, nie toczyło się i nie toczy, bądź na drodze cywilnej przed sądem powszechnym.
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryny podważanie prawa własności do terenu objętego inwestycją zabudowy prowadzone w innym postępowaniu nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Między stronami, tj. między skarżącym S. i inwestorem nie toczy się żadne postępowanie przed Sądem powszechnym, kwestionujące prawo własności inwestora wynikające z aktu notarialnego kupna i treści księgi wieczystej.
Okoliczności te czynią całkowicie pozbawione zasadności zarzuty w kwestii prawa własności inwestora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku postępowania sądowego wyjaśnił, że budynek którego rozbudowy dotyczy kwestionowana decyzja nie jest obiektem zabytkowym i nie wymagał uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Skoro okoliczność ta została wyjaśniona przez Sąd i stanowisko takie zajął Sąd pierwszej instancji - zarzut skargi o braku uzgodnienia projektu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków jest chybiony i całkowicie nieuzasadniony.
Polemikę z ocennym stanowiskiem Sądu, który nie stwierdził naruszenia przepisów techniczno-budowlanych przez zatwierdzony projekt rozbudowy domu szeregowego M. J., stanowią zarzuty o naruszeniu wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Skarżący nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów, jeśli się zważy, iż decyzja dotyczy rozbudowy budynku wytyczonego i zrealizowanego w zabudowie szeregowej w latach 60 (akt notarialny).
Nie wymaga ustosunkowania się Sądu i oceny zarzut naruszenia przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, albowiem ani przed organami ani w postępowaniu przed sądem administracyjnym zastosowania nie miały. W pełni pozbawiony zasadności jest zarzut naruszenia art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. "b" pkt 3 ppsa poprzez nie przeprowadzenie kontroli sądowej innych postępowań związanych ze sprawą, a nawet rozważenie celowości wznowienia postępowania.
Takiej potrzeby badania wyników innych postępowań administracyjnych czy sądowych, jak też przeprowadzenia dowodów z akt innych zakończonych spraw przed Naczelnym Sądem Administracyjnym bądź Wojewódzkim Sądem Administracyjnym - nie było skoro się zważy, iż przedmiotem badania kontrolnego Sądu była decyzja o pozwoleniu na rozbudowę wg zatwierdzonego projektu budowlanego.
Nie zachodziła też podstawa do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego z powodu toczącego się postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Uprawnienia i działanie tych organów, określone treścią art. 83 Prawa budowlanego, nie stanowią przeszkody do funkcjonowania i wydawania indywidualnych decyzji przez organ architektoniczno-budowlany, którego decyzja była przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego.
W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna pozbawiona całkowicie zasadności podlega oddaleniu z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).