Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 288/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. P. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu z dnia [...] sierpnia 2008r., nr [...], nakazującą M. P. rozbiórkę samowolnie budowanego budynku służącego rekreacji indywidualnej, położonego na działce o numerze porządkowym [...] na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" nr ew. gr. [...] obręb [...] przy ul. [...] w Świnoujściu.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych na terenie działki rekreacyjnej o nr [...] wchodzącej w skład działki nr [...] obręb [...] w Świnoujściu, stanowiącej teren Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" wydał w dniu [...] sierpnia 2008 r., na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego decyzję nakazującą inwestorowi - M. P., rozbiórkę samowolnie budowanego obiektu. Od decyzji tej odwołała się M. P., wnosząc o jej uchylenie.
Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona przez organ I instancji kontrola działki będącej w użytkowaniu M. P., wykazała, że wykonywane są tam roboty budowlane, związane z budową niepodpiwniczonego obiektu budowlanego, parterowego z wysokim dachem, o wymiarach w obrysie zewnętrznym 6,29m x 5,01m o powierzchni zabudowy ok. 31,51 m², z przeznaczeniem pod funkcję rekreacyjną. Zgodnie z oświadczeniem wykonawcy robót Z. P., roboty budowlane związane z budową obiektu rozpoczęte zostały w 2005r. Wówczas na istniejących fundamentach po rozebranym budynku gospodarczym rozpoczęto budowę nowego obiektu. Na wykonanie powyższych robót budowlanych inwestor nie posiada wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujścia - zatwierdzonego uchwałą nr XXII/180/2004 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem RD.III.B.34. W rozdziale 15 opisu do ww. planu zagospodarowania przestrzennego określono ustalenia dotyczące terenów ogródków działkowych, zgodnie z którymi:
- - teren RD.III.B.34 wyznaczono jako teren ogrodów działkowych;
- - zabudowa na terenach ogrodów działkowych powinna mieć charakter altan i małych, parterowych domów letnich o powierzchni nie przekraczającej 25 m2 a nieprzekraczalna wysokość zabudowy wynosi 6,5 m n.p.t.;
- - teren RD.III.B.34 położony jest w granicach pasa ochronnego wybrzeża a wszelkie inwestycje wymagają uzgodnienia z Urzędem Morskim;
- - teren RD.III.B.34 położony jest w strefie pośredniej ujęcia wody "Wydrzany" i w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią.
Natomiast w § 12 pkt 4 a) opisu do planu zagospodarowania przestrzennego, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, wskazując, iż na obszarach takich, jeśli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej ustala się zakaz podpiwniczania oraz minimalny poziom posadowienia parterów budynków 1,80 m n.p.m.
Z uwagi na powyższe, organ I instancji zasadnie wydał w dniu [...] sierpnia 2008r., decyzję, nakazującą M. P., rozbiórkę samowolnie budowanego budynku.
Stosownie do art. 48 ust. 1 i 2 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast tryb legalizacji samowolnie posadowionego obiektu budowlanego można przeprowadzić, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W myśl art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z analizy przytoczonej wyżej definicji wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Jak stanowi art. 28 ust 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-3.
Przedmiotowy obiekt o wymiarach w obrysie zewnętrznym 6,29m x 5,01 m, o powierzchni zabudowy 31,51 m2, położony w granicach administracyjnych miasta Świnoujście, nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę.
W przedmiotowej sprawie nie ma możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z uwagi na fakt, iż obiekt narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania terenu w zakresie powierzchni, która maksymalnie wynosić winna 25 m² oraz z uwagi na minimalne posadowienie parteru budynku, które wynosić winno dla terenów objętych zagrożeniem powodziowym 1,80m n.p.m., a w przypadku przedmiotowej budowli wynosi 0,1 - 0,2 m n.p.m. W takim przypadku, zgodnie z obowiązującymi przepisami, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać w myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki.
Organ odwoławczy stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do wpływania na prowadzone postępowania i kontrole przez Okręgowy Zarząd Działkowców w Szczecinie, jak również do badania zgodności uchwał Rady Miasta z obowiązującymi przepisami. Organ nie może również zająć stanowiska w sprawie wybudowanych przed 2004r. altanek, gdyż nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania. W myśl art. 81 a ust 1 i 3 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego oraz na teren budowy, a w razie nieobecności inwestora, właściciela czy zarządcy czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. Uczestniczący w kontroli Z. P. zapoznał się ze sporządzonym protokołem, co potwierdził własnoręcznym podpisem.
Regulamin Rodzinnych Ogrodów Działkowych ma zastosowanie tylko do członków ogrodu, którego dotyczy, nie jest natomiast aktem obowiązującym organy nadzoru budowlanego. Spory wynikłe z prawa użytkowania ogrodu rozstrzygane są w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję do wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie M. P. zarzuciła organom dokonanie "nadinterpretacji" przepisów § 141 pkt 2, pkt 8, pkt 10 oraz pkt 12 uchwały Rady Miasta Świnoujście Nr XXII/180/2004 – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca powołując się na treść wyżej wskazanych przepisów – wskazała, że ustawodawca rozróżnia pojęcia "altanka", "domek letni" i "budynek", a określając maksymalną wysokość zabudowy do 6,5 m nad poziom terenu nic nie mówi o posadowieniu parteru altany i domu letniego na wysokości 1,8 m nad poziomem morza. W § 141 pkt 12 podpunkt 4 wymienione zostały tereny położone w strefie potencjalnego zagrożenia przez powódź.
Natomiast w § 12 pkt 4 jest mowa o posadowieniu parterów budynków. W punkcie tym nie ma mowy o altankach i małych domkach letniskowych. Zdaniem skarżącej § 141 pkt 8 nie ma nic wspólnego z § 12 pkt 4, w przeciwnym razie ustawodawca użyłby tych pojęć w § 12 pkt 4. Ponadto, w ocenie skarżącej, wyłącznie do zlokalizowanych na terenie ogrodów działkowych budynków mieszkalnych dla dozorcy i budynków świetlicy odnosi się wymóg posadowienia parteru na wysokości 1,8 m nad poziomem morza.
W odpowiedzi na skargę, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzupełniającym skargę piśmie procesowym skarżącej wskazano, że organy w rozpatrywanej sprawie nie przeprowadziły wykładni przepisów, pozwalającej na ustalenie, dlaczego przepisy ogólne § 12, ust 1, pkt. 4 lit. a) wyżej wymienionej uchwały dotyczą również obszarów, wobec których szczegółowo ustalono przepisy dopuszczające posadowienia domków letniskowych. Skoro racjonalny uchwałodawca podkreślił w § 12 ust. 1 pkt 4 planu, że ograniczenia dotyczące posadowienia budynków w związku z poziomem gruntu odnoszą się jedynie do przypadków, które nie są ustalone przez szczegółowe przepisy, to uchwalając szczegółowe przepisy w odniesieniu do terenu, na którym znajdują się przedmiotowe altany, wyłączył ograniczenie, wynikające z § 12 ust. 1 pkt. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren Rodzinnych Ogrodów Działkowych znajduje się na podobnej wysokości terenu, a zatem zapisy pozwalające lokalizować na tym obszarze altany dokonane w założeniu, że rzędna tego obszaru co do zasady jest niższa niż 1,8 m. n.p.m. pozwalają na przyjęcie, że przepisy działu 15 miejscowego planu wyłączają w tym zakresie dyspozycje zawarte w § 12 miejscowego planu.
Ponadto wskazać także należy, że w związku z przeznaczeniem terenu ROD "[...]" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dopuszczalne jest umieszczanie na tym terenie altan, które nie mogą być uznawane za budynki. W związku z faktem, że organy błędnie zastosowały przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchybiając w tym zakresie zasadzie lex specialis derogat legi generali wskazać trzeba, że naruszyły one tym samym przepis art. 6 i art. 7 k.p.a.
Decyzje organów naruszają również przepisy art. 8 k.p.a. który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organy nie zbadały ponadto stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim organ drugiej instancji zaniechał dokładnego ustalenia i wyjaśnienia sposobu pomiaru powierzchni danej nieruchomości. Strona w swoim odwołaniu podniosła, że przepisy dotyczące sposobu pomiaru nie są precyzyjne. Powyższe potwierdził także organ pierwszej instancji wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji, że plan nie odnosi się do określenia rodzaju powierzchni.
W związku z powyższym należy uznać, że organ drugiej instancji w przypadku wątpliwości w tym zakresie powinien w uzasadnieniu swojej decyzji wskazać i wyjaśnić właściwy sposób dokonywania pomiaru oraz w przypadku lakonicznego określenia organu pierwszej instancji, że wykonywany obiekt posiada szacunkową powierzchnię użytkową parteru ok. 26 m² - sam dokonać ustalenia powierzchni zabudowy. W przypadku wątpliwości interpretacyjnych oraz niejasności przepisów, jakie w przedmiotowej sprawie dotyczą sposobu obliczania powierzchni obiektów, organy w braku określenia podstaw wykładni powinny interpretować wątpliwości na korzyść obywateli.
Ponadto zaskarżona decyzja narusza przepis art. 11 k.p.a., gdyż nie odniesiono się do argumentów strony podważających zasadność wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji. Przede wszystkim wskazać tu należy na wątpliwości skarżącej podniesione w odwołaniu, czy z powodu 1 m² ma dokonać rozbiórki altanki. Nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa altana przekracza dozwoloną powierzchnię zabudowy to organy, w realizacji zasady proporcjonalności kary, powinny nakazać rozbiórkę jedynie części obiektu. Powyższe działania organów naruszają przepisy art. 48 Prawa budowlanego.
Decyzja organu drugiej instancji narusza również przepis art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organ nie wskazał, na jakiej podstawie rozszerzył zakres podmiotowy swojej decyzji, tj. uznał, że stronami postępowania są: M. P., Z. P., Zarząd Ogrodów Działkowych "[...]", Polski Związek Działkowców, Okręgowy Zarząd w Szczecinie, Prezydent Miasta Świnoujście, PINB w Świnoujściu. Powyższe ustalenia wynikają z faktu, że decyzja organu drugiej instancji została doręczona wszystkim ww. podmiotom. W tym miejscu wskazać należy, że organ pierwszej instancji jako stronę wskazał jedynie M. P., gdyż tylko ją organ wymienił w petitum decyzji, zaś w części wskazującej podmioty, które otrzymują decyzję wskazał: "według rozdzielnika". Niewskazanie przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania narusza przepisy art. 107 k.p.a. Ponadto takie działanie organu narusza również art. 10 k.p.a. w stosunku do pozostałych uczestników postępowania.
Obecnie skarżąca nie jest użytkownikiem przedmiotowej działki, gdyż zgodnie z oświadczeniem Z. P. z dnia 28 lutego 2009 r. które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 4 marca 2009 r. użytkownikiem działki stał się Z. P..
W związku z powyższym uznać należy, że skierowanie do skarżącej i ewentualne wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę altany na działce, która obecnie nie jest w użytkowaniu M. P. jest bezzasadne. Obecnie bowiem skarżąca nie może być uznana za stronę w sprawie dotyczącej rozbiórki przedmiotowej altany.
Szczególnego podkreślenia wymaga także fakt, że organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do orzekania o zgodności, bądź niezgodności wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić procedurę legalizacyjną obiektu. W postępowaniu dotyczącym analogicznego przypadku (sygn. akt II SA/Sz 1036/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku orzekł, że jeżeli przez skarżących realizowane są dwa obiekty budowlane o powierzchni zabudowy 25 m², to na ich wzniesienie nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę uznał za zgodne z prawem poglądy organów obu instancji, co do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu oraz co do braku możliwości jego legalizacji z uwagi na sprzeczność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że mimo że uchwałodawca w § 141 ust. 8 opisu do wyżej wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyjaśnił jakiego rodzaju powierzchni altan i domów letnich dotyczy zawarty w nim zapis, chodzi tu o powierzchnię zabudowy, a nie – o powierzchnię użytkową obiektu. O takim bowiem rodzaju powierzchni mowa jest w cytowanym na wstępie przepisie art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nie przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego prawidłowej wykładni przepisów, pozwalającej na ustalenie, dlaczego przepisy ogólne § 12 ust 1 pkt. 4 lit. a) uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004 r. dotyczą również obszarów, wobec których szczegółowo ustalono przepisy dopuszczające posadowienia domków letniskowych, Sąd wskazał, brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Przepisy uchwały wyraźnie stanowią, że teren ogrodów działkowych RD.III.B.34 położony jest w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią. Na terenie tym – jeżeli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej – ustala się minimalny poziom posadowienia parterów budynków 1,80m. n.p.m. Skoro zatem na gruncie analizowanej uchwały ustalenia szczegółowe nie wprowadzają żadnych odmiennych uregulowań dotyczących minimalnego poziomu posadowienia parterów budynków posadowionych na terenie znajdującym się w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią, należy uznać, ze wymóg ten będzie dotyczył również budynków zlokalizowanych na terenie ogrodów działkowych RD.II.B.34, w tym budynku rekreacyjnego skarżącej.
W myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, ilekroć mowa jest o budowie - należy przez to rozumieć także odbudowę obiektu budowlanego. Jeżeli zatem skarżąca dokonała odbudowy przedmiotowego obiektu (budynku) na istniejących fundamentach, to była zobligowana – przed przystąpieniem do robót budowlanych – uzyskać prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę. Również argumenty skarżącej wskazujące, że rozmiary przedmiotowego obiektu nie przekraczają rozmiarów innych altan wybudowanych na terenie, na którym położona jest działka będąca w użytkowaniu skarżącej, nie mogły prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji. W postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego. Stosownie do treści art. 6 k.p.a. organy zobowiązane są do rozpoznania sprawy na podstawie obowiązującego prawa.
Również Sąd, jako że kontroluje legalność decyzji (a więc jej zgodność z prawem), nie ma możliwości stosowania innych kryteriów niż przepisy prawa. W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowości przeprowadzonej przez organ powiatowy pierwszej kontroli, należy stwierdzić, iż organ ten działał w granicach prawa i zgodnie ze swoimi kompetencjami, bowiem w myśl art. 81 a ust 1 i 3 ustawy organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego oraz na teren budowy, a w razie nieobecności inwestora, właściciela czy zarządcy czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. Uczestniczący w kontroli Z. P. – ojciec skarżącej zapoznał się ze sporządzonym protokołem, co potwierdził własnoręcznym podpisem.
Za nietrafny należy uznać także zarzut, że nie jest możliwe ustalenie, czy Rodzinne Ogrody Działkowe "[...]" są ogrodami miejskimi, czy też pozamiejskimi. Organy prawidłowo wskazały, ze skoro wyżej wymienione ogrody działkowe są położone w granicach administracyjnych miasta Świnoujście, należy tym samym uznać, że są to ogrody miejskie.
Nie ma również racji skarżąca twierdząc, że organy - nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowy obiekt przekracza dozwoloną powierzchnię zabudowy - powinny nakazać rozbiórkę jedynie części obiektu. Zgodnie z zasadą "proporcjonalności kary" w sytuacji, gdy istnieje możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu, organy zobligowane są do zastosowania tej zasady przy orzekaniu nakazu rozbiórki obiektu. Jednak w niniejszej sprawie brak było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki w odniesieniu do części budowanego obiektu, bowiem, jak już wyżej wskazano, jego budowa jest niezgodna z ustaleniami wyżej opisanego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie powierzchni zabudowy, która maksymalnie wynosić winna 25 m² a wynosi 31,51 m² jak również - w zakresie minimalnego posadowienia parteru przedmiotowego obiektu, które wynosić winno 1,80 m n.p.m. a wynosi 0,1 - 0,2 m n.p.m. Niezgodne zatem posadowienie parteru przedmiotowego obiektu, tj. zbyt niskie w stosunku do postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyklucza możliwość orzeczenia nakazu rozbiórki tylko części obiektu.
Nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że rozszerzył zakres podmiotowy zaskarżonej decyzji, skoro adresatami zarówno tej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji są te same podmioty, określone indywidualnie w rozdzielnikach obu rozstrzygnięć. Nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że skarżąca nie jest obecnie użytkownikiem działki, na terenie której znajduje się budowany obiekt podlegający rozbiórce. Sąd ocenia bowiem legalność zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W dniu zaś wydania zaskarżonej decyzji M. P. była inwestorem i użytkownikiem wyżej wymienionej działki. Błędny jest także pogląd, jakoby organ nadzoru budowlanego nie był organem właściwym do orzekania w przedmiocie zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Legalizację samowolnie posadowionego obiektu budowlanego można przeprowadzić jeżeli budowa jest zgodna m. in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nadzoru budowlanego, zanim dokona wszczęcia procedury legalizacyjnej, zobowiązany jest więc skontrolować, czy budowa danego obiektu jest zgodna m. in. z ustaleniami planu miejscowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. P., zarzucając mu:
- - naruszenie przepisów postępowania tj.:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyjętej przez sąd podstawy prawnej co do uznania, że obiekt, którego dotyczy postępowanie nie jest ani altaną ani obiektem gospodarczym oraz przyjęcie, że powierzchnia, o której mowa w § 141 ust. 1 pkt 8 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004r., nr XXII/180/2004- mpzp) jest powierzchnią zabudowy,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wobec oddalenia skargi, mimo wskazanego powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz niewzięciu pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy w zakresie ustalenia statusu ogrodów działkowych, że zgodnie z mpzp tereny sąsiednie do ogrodów są terenami mieszkaniowymi podmiejskimi,
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mimo że organy administracyjne naruszyły art. 107 par. 1 i par. 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia rozszerzenia zakresu podmiotowego zaskarżonej decyzji oraz art. 10 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w stosunku do strony Z. P. w zakresie w jakim decyzja organu II instancji jest pierwszym rozstrzygnięciem w sprawie,
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię wskazującą, że obiekt, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie nie znajduje się w zakresie wskazanym w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy,
- b) art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w związku z zapisami mpzp dotyczącymi lokalizacji obszarów podmiejskich terenów mieszkaniowych (rozdział 4 mpzp) poprzez przyjęcie, że obszar ogrodów działkowych, którego dotyczy postępowanie posiada status ogrodów miejskich,
- c) § 141 ust 1 pkt 8 mpzp w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię wskazującą, że powierzchnia, o której mowa w przytoczonym przepisie mpzp jest powierzchnią zabudowy, o której mowa w przytoczonym przepisie prawa budowlanego,
- d) § 141 ust 1 pkt 2 mpzp w zw. z §12 ust 1 pkt 4 mpzp. poprzez błędną jego wykładnię co wynika z przyjęcia, że przepisy szczególne § 141 mpzp nie modyfikują §12 mpzp w zakresie posadowienia obiektów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd nie podał podstaw do niezakwalifikowania obiektu, którego dotyczy postępowanie do katalogu wskazanego w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Sąd uznał bez wskazania uzasadnienia, że obiekt, którego dotyczy postępowanie, nie jest ani altaną ani obiektem gospodarczym. W ocenie skarżącej powyższe działania Sądu naruszają tym samym art. 141 §4 p.p.s.a.
WSA w Szczecinie uznał ponadto, że obiekt, którego dotyczy postępowanie jest niezgodny z ustaleniami mpzp w zakresie minimalnego posadowienia parteru. Zdaniem skarżącej Sąd dokonał błędnej interpretacji przepisów mpzp, nie stosując prawidłowo zasady lex specjalis derogat legi generali, która zakłada, że przepisy szczególne zmieniają działanie przepisów ogólnych. Zdaniem skarżącej Sąd przeprowadził błędną wykładnię przepisów w zakresie pozwalającym na ustalenie, dlaczego przepisy ogólne §12 ust. 1 pkt 4 lit a) mpzp dotyczą również obszarów, wobec których szczegółowo ustalono przepisy dopuszczające posadowienia domków letniskowych. Skoro racjonalny uchwałodawca podkreślił w §12 ust. 1 pkt 4 mpzp, że ograniczenia dotyczące posadowienia budynków w związku z poziomem gruntu odnoszą się jedynie do przypadków, które nie są ustalone przez szczegółowe przepisy, to uchwalając szczegółowe przepisy w odniesieniu do terenu, na którym znajdują się przedmiotowe altany, wyłączył ograniczenie wynikające z § 12 ust. 1 pkt 4 mpzp.
Powyższe wnioskowanie powinno odnosić się również do celu, w jakim uchwałodawca uszczegółowił przepisy § 12 mpzp. W przypadku bowiem, gdy zapisy planu dokonane były z świadomością, że obszar Rodzinnych Ogrodów Działkowych znajduje się na podobnej wysokości terenu o rzędnej niższej niż 1,80 m. n.p.m. uznać należy, że zapisy pozwalające lokalizować na obszarze altany określone w dziale 15 mpzp wyłączają w tym zakresie dyspozycje zawarte w §12 mpzp.
Ponadto skarżąca wskazała, że obiekty, których powstanie na terenie ogrodów działkowych dopuszcza plan nie służą stałemu zamieszkaniu, a spełniają funkcję rekreacyjno-wypoczynkową. W związku z powyższym przyjąć trzeba, że realizacja celu jakim jest przeciwdziałanie powodzi dotyczy obszarów, które związane są z funkcją mieszkaniową, ponieważ ewentualne skutki powodzi w postaci wysokich strat materialnych i zagrożenia zdrowia i życia właściwe będą jedynie dla terenów, które zostały przeznaczone na stałe zamieszkanie. Powyższe prowadzi do wniosku, że celem uchwałodawcy nie było określenie minimalnej rzędnej posadowienia parteru obiektów dla ogrodów działkowych, ale przede wszystkim dla obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną.
Ponadto w ocenie skarżącej żaden ze szczegółowych rozdziałów planu, określający możliwą zabudowę dla innych jednostek obszarowych, nie zawiera ustaleń w zakresie minimalnego posadowienia obiektów. W związku z powyższym przyjmując, że przepisy zostały ustalone przez racjonalnego uchwałodawcę, przyjąć należy, że nie ma podstaw do zapisu znajdującego się w par. 12 mpzp ust. 1 pkt. 4 jeśli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej. Każda inna, niż przyjęta przez skarżącą interpretacja mpzp, prowadzić będzie do wniosku, że racjonalny uchwałodawca postępuje nielogicznie, albowiem zakłada uszczegółowienie zasady dotyczącej posadowienia obiektów, po czym odstępuje od uszczegółowienia we wszystkich pozostałych przepisach.
Należy tu przyjąć, że skoro każdy z rozdziałów planu, określając szczegółowo rodzaj możliwych inwestycji, wskazuje możliwą do wykonania zabudowę, to tym samym dopuszcza do dokonania tej zabudowy na terenie bez jego dostosowania.
Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że szczegółowe ustalenia, o których mowa w mzpz dotyczą innych aktów prawa, to w przedmiotowej sprawie odwołać się należy do Rozporządzenia Nr 6/2006 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 14 września 2006r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "Wydrzany" w Świnoujściu (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 102, poz. 1894 z dnia 29 września 2006r.). Interpretacja w oparciu o te szczegółowe przepisy również prowadzi do wniosku, że na terenie ROD, na którym położony jest obiekt, którego dotyczy postępowanie, dopuszczalne jest posadowienie obiektu tak, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W związku z powyższym uznać trzeba, że zaskarżony wyrok stoi w sprzeczności z przepisami §141 ust 1 pkt 2 mpzp w zw. z §12 ust. 1 pkt 4 mpzp.
Nadto skarżąca wskazała, że Sąd uznał, że nie budzi wątpliwości fakt, że zapisy mpzp. dotyczące dopuszczalnej powierzchni, o której mowa w §141 ust. 8 mpzp dotyczą powierzchni zabudowy - nie zaś powierzchni użytkowej, co wynika z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Powyższe uzasadnienie Sądu w ocenie skarżącej uznać należy za błędne. Samo przyjęcie przez ustawodawcę określonego rodzaju powierzchni jako definiującej dany obiekt, nie stanowi automatycznie o uznaniu, że tego samego rodzaju powierzchni dotyczą zapisy aktów prawa miejscowego W przedmiotowym przypadku w przepisie mpzp mowa jest jedynie o "powierzchni" i w tym zakresie nawet organ I instancji orzekający w sprawie miał wątpliwości, co do ustalenia, jakiej powierzchni dotyczą zapisy mpzp. Przyjęcie, że w związku z zapisami ustawy do normy wynikającej z przepisów hierarchicznie niższych należy stosować przepisy tej ustawy i dotyczące określonej definicji możliwe jest w przypadku, gdy ustawa dokonuje zdefiniowania danego zwrotu.
W przedmiotowej sprawie ustawodawca nie dokonuje zdefiniowania powierzchni jako powierzchni zabudowy bądź altany jako obiektu, który posiada określoną powierzchnię zabudowy. Określenie więc przez uchwałodawcę ograniczeń powierzchni przy budowie obiektów należy interpretować zgodnie z zapisami uchwały, gdyż nie ma w przedmiotowej sprawie w tym zakresie definicji, która jako ustalająca określoną instytucję w specyficznej (specjalistycznej) gałęzi prawa wiązałaby nie tylko w akcie prawnym, w którym została użyta, ale również w innych aktach prawa.
W związku z powyższym zdaniem skarżącej uznać należy, że wyrok Sądu narusza przepisy prawa materialnego, tj. par. 141 ust. 1 pkt 8 mpzp w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię, wskazującą, że powierzchnia, o której mowa w przytoczonym przepisie mpzp. jest powierzchnią zabudowy, o której mowa w przytoczonym przepisie prawa budowlanego, a także stoi w sprzeczności z przepisami postępowania tj. art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c wobec oddalenia skargi, mimo wskazanego powyżej naruszenia.
Ponadto skarżąca M. P. podniosła, iż nie można zgodzić się z ustaleniami Sądu, że ogrody działkowe, których dotyczy postępowanie są ogrodami miejskimi. Sąd nie wziął w tym przypadku pod uwagę przepisów mpzp dotyczących podmiejskich terenów mieszkaniowych, które zostały opisane w rozdziale 4 planu. Przedmiotowe obszary uznane zostały za obszary podmiejskie. Fakt, że znajdują się one w sąsiedztwie ROD "[...]" wskazuje, że uchwałodawca przyjął dla tego terenu status podmiejski. Nie można znaleźć bowiem uzasadnienia dla przyjęcia, że tereny stanowiące miejskie ogrody działkowe znajdują się na terenach, dla których, jak wynika z mapy planu uchwałodawca wyznaczył już status podmiejski.
Ponadto nie można zgodzić się z argumentami Sądu jakoby decyzja organu II instancji nie naruszała przepisów art. 107 k.p.a. par. 1 i par. 3 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. i art. 15 kpa. w stosunku do Z. P.. Wskazać tu przede wszystkim należy, że organ II instancji nie wskazał na jakiej podstawie rozszerzył zakres podmiotowy swojej decyzji, tj. uznał, że stronami postępowania są: M. P., Z. P., Zarząd Ogrodów Działkowych "[...]", Polski Związek Działkowców, Okręgowy Zarząd w Szczecinie, Prezydent Miasta Świnoujście, PINB w Świnoujściu. Powyższe ustalenia wynikają z faktu, że decyzja organu II instancji została doręczona wszystkim w.w. podmiotom. Skarżąca wskazała również, że organ I instancji jako stronę wskazał jedynie M. P., gdyż tylko ją organ wymienił w petitum decyzji, zaś w części wskazującej podmioty, które otrzymują decyzję wskazał: według rozdzielnika. Nie ulega natomiast wątpliwości, że organ I instancji nie wskazał jako strony postępowania Z. P., bowiem swoją decyzję skierował do M. P. za pośrednictwem Z. P..
Niewskazanie przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji podstaw do rozszerzenia podmiotów- stron postępowania narusza przepisy art. 107 k.p.a. Ponadto takie działanie organu narusza, również art. 10 k.p.a. w stosunku do pozostałych uczestników postępowania oraz art. 15 k.p.a. w stosunku do Z. P., dla którego rozstrzygnięcie organu II instancji stanowiło de facto pierwsze rozstrzygnięcie w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która jednakże w niniejszej sprawie nie występuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zwrócić uwagę, że nie zostały w sprawie podniesione zarzuty tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do podważenia ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji, zaakceptowanych przez sąd I instancji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjętej przez sąd podstawy prawnej co do określenia charakteru przedmiotowego obiektu i przyjęcia, że powierzchnia, o której mowa w planie jest powierzchnią zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano bowiem, że "...przedmiotowy obiekt nie jest (...) ani altaną ani obiektem gospodarczym, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy, lecz (...) jest obiektem budowlanym, którego budowa (odbudowa) wymaga uzyskania pozwolenia". Z cytowanego zdania nie wynika zatem, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, że obiekt nie jest altaną ani budynkiem gospodarczym, lecz to, że nie jest obiektem zwolnionym spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wynika to zaś z ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania administracyjnego, co do tego, że działka znajduje się w granicach administracyjnych miasta oraz co do powierzchni zabudowy ustalonej przez organ – powyżej 25 m².
Skoro zaś zasada ogólna wynikająca z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 określa, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast - to dokonane ustalenia, wykluczające zastosowanie wyjątku z art. 29 ust. 1 pkt 4 są wystarczające, by uznać, że wzniesienie przedmiotowego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.
Powyższa argumentacja pozwala uznać za bezzasadny także zarzut naruszenia prawa materialnego art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Co do tego, że powierzchnia, o której mowa w §141 ust. 1 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest powierzchnią zabudowy, to sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że pogląd taki oprzeć należy na zbieżności z regulacją powołanego wyżej art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Argumentację tę wesprzeć można także, odwołując się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zmianami), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Zatem domeną podlegającą regulacji przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczenie i zagospodarowanie terenu. Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że tam, gdzie plan posługuje się pojęciem powierzchni w odniesieniu do obiektów budowlanych, nie precyzując jej rodzaju – chodzi w istocie o powierzchnię zabudowy – przestrzeń zajętą przez dany obiekt. W tej sytuacji za bezpodstawny należy uznać także zarzut naruszenia § 141 ust 1 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., przez niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy tego, że zgodnie z planem tereny sąsiednie do ogrodów są terenami mieszkaniowymi podmiejskimi nie może być przedmiotem merytorycznej oceny, gdyż aby uczynić zadość wymogowi powołania podstawy kasacyjnej nie wystarcza powołanie samego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przewidującego uchylenie decyzji organu administracji w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Wnosząca skargę kasacyjną, podnosząc powyższy zarzut, nie wyjaśniła jaki konkretnie przepis prawa został naruszony przez pominięcie określenia w planie terenów sąsiednich jako tereny mieszkaniowe podmiejskie.
Nie sposób uznać za prawidłowo sformułowany zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w związku z zapisami planu, dotyczącymi lokalizacji obszarów podmiejskich terenów mieszkaniowych (rozdział 4 mpzp) poprzez przyjęcie, że obszar ogrodów działkowych, którego dotyczy postępowanie posiada status ogrodów miejskich. Nie została skonkretyzowana w tym zarzucie żadna norma prawna, którą miałby naruszyć sąd uznając, że obszar, na którym wzniesiono obiekt znajduje się w mieście. Jedynym zresztą przepisem prawa materialnego, który mógłby zostać podniesiony jako podstawa takiego zarzutu byłby przepis prawa określający przebieg granic miasta Świnoujścia. Nie ma znaczenia bowiem z punktu widzenia art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego – czy dany teren w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nazywany jest miejskim lub podmiejskim, skoro art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego posługuje się określeniem "w mieście" lub "poza granicami miast". Dla zastosowania tego przepisu istotne jest zatem jedynie położenie działki względem granic administracyjnych miasta.
Co do zarzutu naruszenia art. 107§ 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia rozszerzenia zakresu podmiotowego zaskarżonej decyzji oraz art. 10 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w stosunku do strony Z. P. w zakresie w jakim decyzja organu II instancji jest pierwszym rozstrzygnięciem w sprawie – to zarzuty te należy uznać za całkowicie nieuzasadnione, w sytuacji, gdy faktyczną adresatką decyzji, osobą na którą nałożono obowiązek jest użytkowniczka działki z daty orzekania przez organ i inwestorka obiektu budowlanego – M. P.. Gdyby działanie organów naruszało w jakikolwiek sposób własny interes prawny Z. P., istniejący w dacie orzekania, to jemu właśnie, a nie skarżącej, przysługiwałoby prawo skorzystania z możliwości wniesienia środków przewidzianych przepisami prawa.
Odnosząc się zaś do zarzutu oznaczonego literą d) wśród zarzutów materialnoprawnych, sprowadzającego się do stwierdzenia, że przepisy szczególne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące terenów ogrodów działkowych (rozdział 15 planu obejmujący między innymi §141) uchylają ograniczenia zabudowy wprowadzone dla terenów potencjalnego zagrożenia powodzią z mocy § 12 pkt 4 - należy stwierdzić, że taka interpretacja przepisów planu byłaby sprzeczna z podstawowymi zasadami wykładni tekstów prawnych, potwierdzonymi w odniesieniu do analizowanego planu przez jego przepis §3 – zawierający wskazówki interpretacyjne. Przepis §12 znajduje się w dziale drugim planu zatytułowanym "ustalenia ogólne", zaś §141 stanowi część "ustaleń szczególnych". Przepis §141 w żadnej części nie reguluje kwestii rzędnych posadowienia obiektów wznoszonych na terenie ogrodów działkowych, a zatem nie zawiera w unormowań mających w tym zakresie charakter legi speciali w stosunku do regulacji ogólnej zawartej w § 12 pkt 4 planu miejscowego. Przepis §3 planu stanowi zaś, że jego ustalenia składają się z:
- 1) ustaleń ogólnych obowiązujących na całym terenie objętym opracowaniem,
- 2) ustaleń szczegółowych obowiązujących na wskazanych terenach jednostek planistycznych i na terenach elementarnych o zróżnicowanych funkcjach i zasadach zagospodarowania, lub na ich wydzielonych częściach, określonych w tekście i na rysunku planu
Do poszczególnych terenów elementarnych mają zastosowanie obydwa poziomy ustaleń w ten sposób, że ustalenia ogólne są uściślane i uzupełniane ustaleniami szczegółowymi (§3 ust. 2 planu). Aby odczytać ustalenia planu należy kolejno zapoznać się z rysunkiem planu, treścią ustaleń ogólnych, a następnie z ustaleniami szczegółowymi, odnoszącymi się do konkretnego terenu (§3 ust. 3 planu).
Skoro zatem ustalenia ogólne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują ograniczenie zabudowy co do rzędnej posadowienia budynków dla terenów potencjalnego zagrożenia powodzią, a przepisy zawierające ustalenia szczegółowe, dotyczące terenów ogrodów działkowych, ograniczeń tych w żaden sposób wyraźnie nie uchylają – co więcej, zaliczają teren, na którym zbudowano przedmiotowy obiekt do "strefy potencjalnego zagrożenia powodzią" - to uznać należy, że zawarte w §12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasady zabudowy terenów położonych w tej strefie znajdują w pełni zastosowanie także do terenów ogrodów działkowych objętych regulacjami §141 planu.
Nie sposób odnieść się do zarzutu nawiązującego do rozporządzenia Nr 6/2006 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 14 września 2006r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "Wydrzany" w Świnoujściu, skoro w skardze kasacyjnej nie powołano żadnego konkretnego przepisu tego aktu, który miałby mieć istotne znaczenie w sprawie.
Uznając zatem podniesione przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej zarzuty za pozbawione podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.