Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 932/19, oddalił skargę H. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów.
Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), nakazał H. K. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wiaty - szopy na maszyny rolnicze bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na działce nr ew. gr. [...] położonej w m. R. [...] oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 listopada 2019 r., niżej wymienionych dokumentów:
- - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
- - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie, projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej;
- - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła H. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., po rozpatrzeniu zażalenia H. K., na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo określił, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest wiata o wymiarach 8,61 m szerokości i 17,42 m długości (tj. pow. zabudowy 149,98 m2), wysokości 4,13 m i 5,27 m, która została wybudowana z wykorzystaniem konstrukcji murowanej istniejących budynków gospodarczych, tj. na ścianach zostały oparte kratownice, które po drugiej stronie na ich rozpiętości są podparte słupami stalowymi. Konstrukcję wiaty stanowią wyłącznie elementy stalowe, słupy konstrukcyjne stalowe, kratownice stalowe, płatwie stalowe, blacha trapezowa stanowi pokrycie dachu. Obiekt jest trwale połączony z gruntem, a słupy, na których oparta jest kratownica są wbetonowane w stopach fundamentowych. Organ przywołał przepisy art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2c ustawy Prawo budowlane oraz stwierdził, że skoro sporny obiekt przekracza wartości określone w przepisie pozwalającym na wybudowanie obiektu bez pozwolenia, do jego budowy wymagana była decyzja - pozwolenie na budowę.
W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie została wydana – organ I instancji właściwie zastosował w niniejszej sprawie procedurę wynikającą z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, umożliwiającą legalizację obiektu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie wniosła H. K., zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że materiał dowodowy organ uzyskał na podstawie zeznań skarżącej. Wykonany zakres robót został opisany w protokole i udokumentowany fotograficznie. Czynności kontrolne oraz sporządzenie protokołu wykonano w obecności skarżącej, która podpisała sporządzony protokół. W ocenie Sądu, podjęte przez organ czynności pozwoliły na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a materiał ten został zebrany w sposób wyczerpujący.
Sąd podkreślił, że w art. 29 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wymienia obiekty, co do których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Są to w szczególności:
- - obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w postaci parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a);
- - wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2, przy czym obiekt taki wymaga, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1, zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej),
- - wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowane na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2c).
Sąd zauważył, że powierzchnia zabudowy obiektu posadowionego przez skarżącą wynosi 149,98m2, w sposób wyraźny przekracza więc dopuszczalną powierzchnię zabudowy dla obiektów niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, zgodnie z regułą z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uzyskanie pozwolenia na budowę było konieczne, a skoro skarżąca nie posiadała pozwolenia na budowę, prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej było zasadne.
Następnie Sąd przywołał treść art. 48 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane oraz stwierdził, że organ słusznie przyjął, że możliwym jest zalegalizowanie omawianego obiektu. W braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koniecznym było nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) oraz dokumentów wskazanych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła H. K. zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie:
- - art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z całości materiału dowodowego wynika, iż wiaty-szopy na maszyny rolnicze nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do ustalenia stanu faktycznego, skutkujące wydaniem błędnej decyzji;
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz na jego dowolnej ocenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu wnoszącej skargę kasacyjną, nie doszło do naruszenia, wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76, art. 77, art. 80 k.p.a., a tym samym zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w ocenę samowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa.
Po drugie ocena powinna być oparta na całokształcie materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
Ustalony przez organy administracji publicznej, oceniony przez Sąd I instancji, stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W niniejszej sprawie z całą pewnością, wbrew stwierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nie było także podstaw do przyjęcia, że organy administracji, a za nimi Sąd I instancji, zinterpretowały wszelkie niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony. Wniesiona skarga kasacyjna nie wskazuje jakiekolwiek argumentacji na poparcie powyższego. Wprost przeciwnie potwierdza ustalenia organów nadzoru budowlanego, co do charakteru wybudowanego przez skarżącą obiektu. Wszelkie rozważania autora skargi kasacyjnej zawarte w jej uzasadnieniu, poparte stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym odnoszą się do kwalifikacji obiektu, jako wiaty. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że wzniesiony przez nią obiekt stanowi wiatę.
Zauważyć należy, że kwalifikacja ta, jest tożsama z przyjętą przez organy administracji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że "organ I instancji prawidłowo określił, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest wiata o wymiarach 8,61 m szerokości i 17,42 długości (tj. pow. zabudowy 149,98 m2), wysokości 4,13 m i 5,27 m, która została wybudowana z wykorzystaniem konstrukcji murowanej istniejących budynków gospodarczych, tj. na ścianach zostały oparte kratownice, które po drugiej stronie na ich rozpiętości są podparte słupami stalowymi. Konstrukcję wiaty stanowią wyłącznie elementy stalowe, słupy konstrukcyjne stalowe, kratownice stalowe, płatwie stalowe, blacha trapezowa stanowi pokrycie dachu. Obiekt jest trwale połączony z gruntem, a słupy, na których oparta jest kratownica są wbetonowane w stopach fundamentowych".
Skarga kasacyjna powyższych ustaleń nie podważa.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do odpowiedzi na pytanie, czy na wzniesiony przez skarżącą obiekt (wiatę), wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Na tak zadane pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej.
Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w art. 29 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wymienia obiekty, co do których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Są to w szczególności:
- - obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną i uzupełniające zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w postaci parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane);
- - wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - przy czym obiekt taki wymaga, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej),
- - wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowane na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2c) ustawy Prawo budowlane).
Skoro z poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń wynika (niezakwestionowanych w tym zakresie przez skarżącą), iż powierzchnia zabudowy zrealizowanego przez skarżącą obiektu wynosi 149,98 m2, a więc w sposób wyraźny przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy dla obiektów niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, to zasadnie przyjęto, że skarżąca takim pozwoleniem powinna się legitymować. Tym samym nie można stwierdzić, aby doszło do naruszenia, wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak również nie doszło do naruszenia powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej (zapewne omyłkowo w kontekście dalszych rozważań zawartych w jej uzasadnieniu) przepisu art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który zawiera katalog robót budowlanych, na wykonanie których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.
Wypada przy tym zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej, powinny być przez jej autora tak sformułowane, aby nie było żadnych niejasności, w zakresie przepisów prawa, które stanowią podstawę zarzutów kasacyjnych, określonych art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W sytuacji, gdy skarżąca pozwolenia na realizację spornego obiektu nie posiadała, co wynika z jej oświadczenia, zasadne było przeprowadzenie postępowania legalizującego stwierdzoną samowolę budowlaną. Na marginesie, wnosząca skargę kasacyjną nie zredagowała żadnych zarzutów odnoszących się pod podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia organów administracji, tj. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.