Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. (dalej również jako "skarżąca" lub "Spółka") na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. B. Sp. z o.o. w A. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na rozbudowie zakładu produkcyjnego o kompostownię odpadów ulegających biodegradacji na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. K. w S. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta S. orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę z powodu nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków i nieprawidłowości dokumentacji budowlanej. Wskutek odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda Śląski uchylił tę decyzję oraz postanowienie organu I instancji zobowiązujące do uzupełnienia braków dokumentacji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] marca 2015 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "prawo budowlane") oraz art. 75 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem oraz określił warunki realizacji inwestycji, m.in. co do dochowania wymogów, wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowej inwestycji z dnia [...] maja 2012 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka A. domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji. Zarzuciła, że organ odwoławczy bezpodstawnie stwierdził, że wprowadzone do projektu zmiany nie wpływały na prawa i obowiązki strony, podczas gdy budowa kompostowni powoduje uciążliwości zapachowe.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd podał, że pod pojęciem "odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska" i "uzasadnionych interesów osób trzecich" można rozumieć jedynie wymogi określone w przepisach, w tym techniczno-budowlanych i zasady wiedzy technicznej. Taki zakres stosowania tych określeń wynika z art. 5 ust. 1 prawa budowlanego, regulującego zasady projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych. Jeżeli zatem przepis prawa, w tym techniczno-budowlany oraz zasady wiedzy technicznej, nie regulują wymogów w zakresie projektowania, budowy i utrzymania obiektów, to nie można, w ocenie Sądu, ferować zarzutu naruszenia odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, ochrony środowiska oraz uzasadnionych interesów osób trzecich. Stąd prawidłowo, zdaniem Sądu, organy obu instancji stwierdziły, że kwestia uciążliwości zapachowej nie może być przedmiotem badania na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu braku podstawy prawnej wprowadzającej określone normy dopuszczalnej emisji.
Zdaniem Sądu zbędne było również powoływanie biegłego dla zbadania tej kwestii. Na tym etapie organy architektoniczno-budowlane władne były jedynie do wyegzekwowania warunków wynikających z przedłożonej przez inwestora ostatecznej decyzji środowiskowej oraz opinii sanitarnej. Tymczasem decyzja środowiskowa, w której nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nakładała na inwestora jedynie wymóg przeprowadzenia monitoringu technologicznego procesu kompostowania w bioreaktorze oraz monitoringu procesu technologicznego w zakresie gospodarki odpadowej, wodno-ściekowej i hałasu. Organ ochrony środowiska nie nałożył na inwestora żadnego obowiązku w zakresie uciążliwości zapachowych, którego wykonanie wiązałoby się z zakresem i wymogami projektu budowlanego.
Sąd za chybione uznał również zarzuty dotyczące braku powołania biegłego celem weryfikacji złożonego przez inwestora opracowania w trybie art. 84 k.p.a. oraz naruszenia art. 8-11 k.p.a. z powodu uchybienia gwarancjom procesowym skarżącej Spółki oraz naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. z powodu błędnego określenia obszaru oddziaływania obiektu i pominięcia w postępowaniu innych właścicieli nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła "A." Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust 1 pkt 1 lit. d) i pkt 9 prawa budowlanego poprzez uznanie, że uciążliwość zapachowa obiektu budowlanego nie może być brana pod uwagę przy ocenie dopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego.
W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. uczestnik postępowania B. Sp. z o.o. z siedzibą w A. ustosunkował się do zarzutów skargi kasacyjnej i wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust 1 pkt 1 lit. d) i pkt 9 prawa budowlanego, poprzez uznanie, że uciążliwość zapachowa obiektu budowlanego nie może być brana pod uwagę przy ocenie dopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego.
Zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 1 lit. d) i pkt 9 prawa budowlanego, według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] maja 2015 r., obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając:
- 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących:
- d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska,
- 9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, kwestia uciążliwości zapachowej nie może być przedmiotem badania na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ brak jest podstawy prawnej wprowadzającej określone normy dopuszczalnej emisji zapachu. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 5 ust 1 pkt 1 lit. d) i pkt 9 prawa budowlanego, gdyż przepisy zawarte w tych regulacjach ustawowych nie zawierają unormowań dotyczących uciążliwości zapachowych. Trafnie przy tym Sąd I instancji wskazał, że na tym etapie organy architektoniczno-budowlane władne były jedynie do wyegzekwowania warunków wynikających z przedłożonej przez inwestora ostatecznej decyzji środowiskowej oraz opinii sanitarnej. Tymczasem decyzja środowiskowa, w której nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie nakładała na inwestora żadnego obowiązku w zakresie uciążliwości zapachowych, którego wykonanie wiązałoby się z zakresem i wymogami projektu budowlanego.
Skoro zatem organy inspekcji sanitarnej nie zgłosiły w tym zakresie żadnych uwag, ani w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie było wskazań dotyczących kwestii emitowania zapachów, to organy architektoniczno-budowlane nie miały podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu uciążliwości zapachowych. W tej sytuacji sprawa takiej uciążliwości może być rozpatrywana na drodze postępowania cywilnego, a nie w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w motywach skargi kasacyjnej zauważyć wypada, że przywoływany przez skarżącego kasacyjnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 marca 2015 r., II SA/Gl 1637/14, zapadł w sprawie pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji, a więc nie dotyczył pozwolenia na budowę. Argumentacja tam podnoszona nie odnosi się więc do problematyki rozstrzyganej w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł zostać uwzględniony.
W odniesieniu do argumentacji podnoszonej w piśmie uczestnika postępowania B. Sp. z o.o. z siedzibą w A. z dnia [...] lutego 2018 r. zauważyć wypada, że w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji problematyka normowana obecnie w art. 5 ust 1 pkt 1 lit. c) prawa budowlanego, wówczas była uregulowana w art. 5 ust 1 pkt 1 lit. d) tej ustawy, a zatem przywołanie w zarzucie skargi kasacyjnej art. 5 ust 1 pkt 1 lit. d) prawa budowlanego nie było błędne. Oceniając zgodność z prawem danego aktu administracyjnego, sądy administracyjne uwzględniają bowiem stan prawny obowiązujący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.