Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 321/12 oddalił skargę J. R. na postanowienie Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] lutego 2012 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu 24 sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności użytkowania przez J. R. budynku mieszkalnego, położonego w Z., gm. B. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 12 września 2011 r. stwierdzono, że budynek zrealizowany został w oparciu o decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2009 r. o pozwoleniu na budowę. J. R. oświadczyła, że jest w trakcie załatwiania dokumentów odbiorowych, a w budynku przebywa celem dopilnowania budowy i zrobienia porządku wokół terenu budowy oraz urządzenia muzeum.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na J. R. karę w wysokości 20 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania wyżej opisanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią muzealną.
Na postanowienie to zażalenie złożyła J. R. wskazując, że budynku nie użytkowała i nie użytkuje, a tylko sporadycznie w nim przebywała, ponieważ porządkowała teren i przygotowywała budynek do odbioru.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), uchylił w całości postanowienie organu I instancji i nałożył na J. R. karę w wysokości 10 000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią muzealną.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Artykuł 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).
Wobec powyższego wzór do obliczenia kary w przypadku nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przedstawia się następująco: (s) x (k) x (w) x 10. Stawka opłaty (s), zgodnie z art. 59f ust. 2, wynosi 500 zł. Organ I instancji, ustalając wysokość kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu przyjął, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią muzealną zalicza się do kategorii IX - budynki kultury, nauki i oświaty, jak: teatry, opery, kina, muzea, galerie sztuki, biblioteki, archiwa, domy kultury, budynki szkolne i przedszkolne, żłobki, kluby dziecięce, internaty, bursy i domy studenckie, laboratoria i placówki badawcze, stacje meteorologiczne i hydrologiczne, obserwatoria, budynki ogrodów zoologicznych i botanicznych, a także do kategorii XIII - pozostałe budynki mieszkalne.
Wobec powyższego wysokość kary została obliczona zgodnie ze wzorem: stawka opłaty (s) 500 zł x współczynnik kategorii obiektu (k) 4,0 x współczynnik wielkości obiektu (w) 1,0 x 10 i wyniosła 20 000 zł.
Tymczasem organ II instancji stwierdził, że docelowym przeznaczeniem części obiektu budowlanego jest gromadzenie pamiątek z osiągnięć jako "[...]" dla własnych potrzeb, bez zamiaru prowadzenia działalności gospodarczej. Tak więc faktycznie przedmiotowy obiekt należy do kategorii I obiektów budowlanych. W takiej sytuacji wysokość kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, obliczonej zgodnie ze wzorem: stawka opłaty (s) 500 zł x współczynnik kategorii obiektu (k) 2,0 x współczynnik wielkości obiektu (w) x 10, wynosi 10 000 zł.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że załączony do protokołu oględzin materiał zdjęciowy wyraźnie wskazuje, że budynek mieszkalny jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. W korytarzu położone są dywany, ustawiony jest stolik nakryty serwetkami, a na wieszaku wiszą okrycia wierzchnie; w kuchni na blacie w dniu kontroli znajdowały się kubki, sztućce, chlebak, resztki jedzenia, w zlewie miska, a na zlewie deska do krojenia; w pomieszczeniu mieszkalnym znajdowała się kanapa, stolik nakryty obrusem, półki z ustawionymi książkami i bibelotami, na podłodze ułożony był dywan, a także ustawiony kwiat w doniczce i wazony z kwiatami oraz porozkładane medale, na ścianach powieszone obrazy, makatka; w pokoju nr 2 na ścianie zawieszona jest makatka, ułożony jest dywan, a także ustawiona jest szafa i pościelone łóżko; w pomieszczeniu muzeum, na półkach ułożone zostały puchary i medale; w łazience ustawiona kabina prysznicowa, na podłodze ułożony dywanik, na pralce ustawione w miskach słoiki z przetworami.
W takiej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, podnoszona przez stronę kwestia przebywania w przedmiotowym budynku w celu jego przygotowywania do odbioru nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego prawidłowo zatem stwierdził nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku. Mając jednak na uwadze, że błędnie określił wysokość kary, organ odwoławczy skorzystał z przyznanych mu w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawnień kasatoryjnych i uchylił postanowienie organu I instancji oraz orzekł co do istoty sprawy.
Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła J. R. W jej uzasadnieniu podniosła, że organy nadzoru budowlanego nie poinformowały jej wcześniej o konieczności zgłoszenia zakończenia budowy przed przystąpieniem do użytkowania budynku. Tymczasem ona, jako osoba starsza, musiała skorzystać z obiektu w celu zapewnienia sobie minimum potrzeb egzystencyjnych.
W odpowiedzi na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga nie jest zasadna.
Sąd wskazał, że w myśl art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
Stosownie zaś do art. 57 ust. 7 ww. ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, skarżąca niewątpliwie przystąpiła do użytkowania obiektu, nie zawiadamiając uprzednio właściwego organu o zakończeniu budowy. Złożenie takiego zawiadomienia w dniu 25 października 2011 r., a więc już po stwierdzeniu przez organ użytkowania obiektu, nie może mieć oczywiście wpływu na ocenę przesłanek zasadności wymierzenia skarżącej kary za nielegalne użytkowanie domu. Bez znaczenia dla sprawy pozostają przyczyny braku zawiadomienia, czy też przyczyny przystąpienia do użytkowania bez takiego zawiadomienia – a więc podnoszone przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego, jak również w skardze do sądu, relacje z sąsiadami, czy też wiek skarżącej i brak odpowiedniego lokalu, w którym skarżąca mogłaby mieszkać w czasie pobytu na terenie budowy w celu kontrolowania przebiegu inwestycji. Kluczowym zagadnieniem jest jedynie ustalenie, czy skarżąca rzeczywiście przystąpiła do użytkowania obiektu do dnia oględzin dokonanych przez organ w dniu 12 września 2011, z których sporządzony został protokół.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zebrane w sprawie dowody pozwalają jednoznacznie przyjąć, że skarżąca do dnia 12 września 2011 r. (do dnia dokonania oględzin) przystąpiła do użytkowania obiektu, mimo niewypełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 ustawy – Prawo budowlane, a więc mimo niezawiadomienia o zakończeniu budowy.
Skarżąca w pismach kierowanych do organu w trakcie postępowania administracyjnego, jak również w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, kwestionowała fakt zamieszkiwania w obiekcie, twierdząc, że przebywała tam sporadycznie, ponieważ porządkowała teren i przygotowywała budynek do odbioru. Już w trakcie postępowania sądowego skarżąca złożyła oświadczenia dwóch znajomych, które potwierdzały stanowisko skarżącej. Argumenty te jednak nie mogły zmienić przekonania Sądu, że w dniu oględzin skarżąca niewątpliwie mieszkała już na terenie inwestycji. Dokumentacja fotograficzna nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że budynek był użytkowany. Świadczy o tym szereg elementów związanych ze zwykłym funkcjonowaniem domu w postaci np. wyposażenia kuchni, wyposażenia pomieszczeń mieszkalnych w meble i dywany, obrusy na stołach, kwiaty doniczkowe, kwiaty w wazonie, itp.
Zdaniem Sądu nie można zatem uznać za prawdziwe twierdzeń skarżącej, że pojawiała się jedynie na budowie w celu kontroli prowadzonych tam prac, ewentualnie w celu uporządkowania placu budowy, bądź z uwagi na konieczność brania udziału w czynnościach innych osób (np. geodety). Niewątpliwie o użytkowaniu obiektu świadczy bowiem sposób zagospodarowania przestrzeni w obiekcie (rozstawienia wyposażenia), obecność mebli, sprzętów domowych oraz przedmiotów użytku codziennego, a także obecność elementów dekoracyjnych, czy wreszcie obecność roślin doniczkowych, które z natury swojej wymagają systematycznej pielęgnacji.
Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie istotą problemu jest przystąpienie przez skarżącą do użytkowania obiektu przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy (czego skarżąca nie uczyniła) i przed datą przeprowadzenia przez organ oględzin.
Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów prawa budowlanego (por. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71a ustawy) przyjąć można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych często wskazuje się, że pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06).
W ocenie Sądu nie można również zakwestionować wysokości wymierzonej kary. Organ odwoławczy dokonał prawidłowego, w świetle treści art. 59f ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, wyliczenia, przyjmując stawkę opłaty (s) w wysokości 500 zł, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) jako 2 i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako 1 oraz podwyższając iloczyn tych wskaźników dziesięciokrotnie. Zasadnie zatem organ II instancji uchylił postanowienie organu I instancji, który niewłaściwie zakwalifikował obiekty do kategorii IX-XIII, i przyjął kategorię I, wynikającą z udzielonego skarżącej pozwolenia na budowę. Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. miało zatem w niniejszej sprawie uzasadnione podstawy.
Sąd uznał za niezasadne również zarzuty skarżącej, że organy nadzoru budowlanego nie poinformowały jej o konieczności złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Informacja tej treści znajduje się bowiem w pouczeniu (pkt 3) dołączonym do decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią muzealną. Tak więc skarżąca powinna mieć świadomość ciążącego na niej obowiązku złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu.
W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. R., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niezasadne uznanie, że skarżąca J. R. przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego, nie zawiadamiając uprzednio właściwego organu o zakończeniu budowy;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. przepisu art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niezasadne uznanie, że skarżąca J. R. przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego, nie zawiadamiając uprzednio właściwego organu o zakończeniu budowy.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie przez NSA co do meritum sprawy zgodnie z art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, jednocześnie oświadczając, iż koszty te nie zostały pokryte w całości, ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżąca przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy przystąpiła do użytkowania obiektu, co potwierdza dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 12 września 2011 r. Na użytkowanie obiektu wskazuje wyposażenie pomieszczeń w meble i dywany, obrusy na stołach, przedmioty codziennego użytku, a także elementy dekoracyjne, czy obecność roślin doniczkowych i kwiatów w wazonie. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że obiekt ten nie był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Przystąpienie przez skarżącą do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 ustawy – Prawo budowlane wskutek niezawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, obligowało organy - zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy - do wymierzenia jej kary pieniężnej.
Nie sposób przy tym podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że użytkowaniem budynku mieszkalnego będzie stałe w nim zamieszkiwanie. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że przebywała ona w obiekcie w pewnych odstępach czasu, a jej centrum życiowe koncentrowało się w miejscu zamieszkania nie zmienia faktu, że skarżąca bezprawnie przystąpiła do użytkowania obiektu. Należy zwrócić uwagę, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od dokonanych ustaleń w konkretnej sprawie. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w świetle przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71, czy art. 71a tej ustawy przyjąć należy, że rozumienie terminu "użytkowanie obiektu budowlanego" jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części.
W wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 383/06, analizując pojęcie użytkowania w rozumieniu przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie odwołał się do pojęcia "użytkowania" w znaczeniu języka powszechnego, wskazując, że jest to korzystanie z rzeczy, niezależnie od zakresu i długotrwałości. Podał, że według "Słownika języka polskiego" (tom III, red. M. Szymczak, s. 644) użytkować, to "używać czegoś, korzystać z czegoś..." i stwierdził, że nie ma żadnych powodów, aby to ustalenie języka powszechnego doznawało jakichś ograniczeń czy modyfikacji na gruncie semantyki języka prawnego w odniesieniu do użytkowania o jakie chodzi w tym przepisie (por. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2123/12, z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1668/10; z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 448/10, z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1914/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.
NSA nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.