Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r. oddalił skargę M. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku.
W zaskarżonym wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żyrardowie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., działając na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na M. K. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku gospodarczego, usytuowanego na nieruchomości, stanowiącej działkę nr ew. [...] położoną w m. K. [...], gm. R., sporządzonej przez osobę do tego uprawnioną, która winna zawierać:
- - szczegółową ocenę stanu technicznego w/w budynku;
- - ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest, do której będą miały zastosowanie odpowiednie przepisy (rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r., w sprawie sposobu i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. 04, Nr 71, poz. 649);
- - opis robót budowlanych niezbędnych do wykonania, które wyeliminują wątpliwy stan techniczny obiektu.
w terminie 4 miesięcy od doręczenia postanowienia.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przedmiotowy budynek jest wykonany w konstrukcji mieszanej stalowo – betonowej ze ścianami z płyt betonowych prefabrykowanych, konstrukcji dachu drewnianej wspartej na elementach tj. słupkach i płatwach stalowych, budynek gospodarczy składający się z dwóch brył o wym. ok. 55,6 m x 12,6 m i wysokości kalenicy ok. 5,6 m oraz prostopadłego do w/w o wym. ok. 19, 95 m x 12,60 m o tej samej wysokości w tym wiaty o wym. 4,20 m x 12, 60 m. Budynek usytuowany od ok. 1,7 m do 2,24 m dłuższym bokiem od ogrodzenia po stronie wschodniej nieruchomości (działka nr [...], stanowiąca własność H. Sp. z o.o.), zwieńczony dachem dwuspadowym w konstrukcji drewnianej wspartej na konstrukcji stalowej na długości ok. 29,6 m kryty jest blachą trapezową na pozostałej długości tj. 26, 0 m pokryciem z eternitu. Wykonano szkic ukazujący wymiary oraz usytuowanie obiektu.
W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono na części obiektu zerwanie konstrukcji dachu, rozległe ugięcia połaci wykonanej z eternitu, ubytki pokrycia. W narożniku północno – wschodnim budynku stwierdzono odchylenie od pionu w kierunku działki sąsiedniej nr [...]; w części pokrytej blachą trapezową obiekt pozbawiony jest rynien i rur spustowych, zaś w pozostałej części (z pokryciem z eternitu) pozrywane są rynny oraz rury spustowe.
W części pokrytej eternitem obiekt wg oświadczenia właściciela nie jest użytkowany. Dodatkowo właściciel M. K. oświadczył, że do zarwania dachu doszło [...] kwietnia 2013 r. na skutek zrzucania śniegu z dachu firmy H. Organ powiatowy stwierdził, że nie ma dostatecznych kompetencji, aby samodzielnie ocenić jakie należy wykonać roboty budowlane, aby powstrzymać dalszą degradację budynku. Istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku uzasadnia więc nałożenie obowiązku sporządzenia przez osobę uprawnioną oceny istniejącego stanu technicznego budynku i wskazania robót niezbędnych do wykonania na tym obiekcie, w szczególności zaś w zakresie dachu wykonanego z azbestu.
Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy
Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że istniejący stan techniczny budynku uzasadniał zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem uzyskanie ekspertyzy technicznej pozwoli na podjęcie dalszych czynności w ramach nadzoru budowlanego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 124 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Wskazał, że zarwanie się dachu jego budynku gospodarczego nastąpiło w wyniku odśnieżania dachu sąsiedniej hali, obiektu wyższego o dużej powierzchni należącego do H. Sp. z o.o.
W ocenie M. K. organy nie uzasadniły merytorycznie powodów nałożenia wymienionych obowiązków. W szczególności nieuzasadniona jest potrzeba opinii specjalistycznej dotycząca wyrobów azbestowych bowiem "mamy do czynienia z paronastoma metrami kwadratowymi połamanych płyt eternitowych, które właściciel obiektu może pozbierać i umieścić w folii w sposób hermetyczny co wynika z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwanie wyrobów zawierających azbest". Podniósł, że koszty ekspertyzy zamiast wystarczającej w tym przypadku oceny technicznej przewyższają wartość budynku gospodarczego i dochodów z prowadzonej w nim hodowli bukatów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, oddalił powyższą skargę.
Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawą materialno – prawną kontrolowanego postanowienia jest przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Dlatego też organ uprawniony jest do skorzystania z tego przepisu jedynie w przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku. W tym przypadku wątpliwości te wynikają z obecnego stanu budynku, który jest obiektem o znacznych rozmiarach i był przez właściciela remontowany. Jak wskazał M. K. budynek został pobudowany w 1974 r. z przeznaczeniem na chlewnie, a obecnie jest wykorzystywany na produkcję bydła opasowego, więc jest budyniem inwentarskim. Po zawaleniu się dachu obiekt jest znacznie zdewastowany na co wskazuje materiał fotograficzny znajdujący się w aktach administracyjnych. M. K. podniósł, że pokruszony eternit, z którego wykonany jest dach może usunąć samodzielnie do worka foliowego i nie jest uzasadniona ocena stanu i możliwości użytkowania wyrobów zawierających azbest, której ma dotyczyć ekspertyza.
W tym zakresie, w ocenie Sądu, zakres ekspertyzy jest właściwie przez organ sprecyzowany, bowiem z uwagi na występowanie na obiekcie eternitu wypowiedzenie się osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną co do sposobu jego usunięcia będzie potrzebne. W wyniku dostarczenia ekspertyzy organ będzie dysponował materiałem dowodowym, który umożliwi mu na ocenę zasadności podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego i wydania decyzji.
Zdaniem Sądu z uwagi na wiek obiektu, dokonany w nim przez M. K. remont; zastosowanie eternitu zawierającego azbest na pokrycie dachowe, przeznaczenie obiektu na budynek inwentarski, stan związany z zawaleniem, żądanie przez organ ekspertyzy, a więc opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę specjalistyczną było uzasadnione. Wnioski z ekspertyzy będą stanowiły podstawę do dalszego postępowania z przedmiotowym obiektem budowlanym.
W skardze kasacyjnej M. K. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - art. 81c ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegające na przyjęciu, iż zostały spełnione przesłanki do nałożenia na M. K. obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku,
- - art. 145 § 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.
Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik M. K. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej oraz wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Na pytanie sędziego sprawozdawcy jaki jest obecnie stan faktyczny sprawy M. K. poinformował, że eternit został zdjęty z przedmiotowego budynku. Wskazał także, że w porozumieniu z urzędem gminy, który będzie uczestniczył w kosztach usunięcia eternitu, zabezpieczony na działce eternit będzie usunięty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wszystkich zarzutów w niej zawartych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego podjął bowiem wszelkie możliwe czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jak również w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Natomiast okoliczność, iż w momencie stwierdzenia, że nie posiada dostatecznych kompetencji do samodzielnej oceny jakie należy wykonać roboty budowlane aby powstrzymać dalszą degradację budynku konieczne jest zastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić o naruszeniu treści art. 7 i art. 77 k.p.a.
Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, w tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 213/08 pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym pracownicy ci mogą również samodzielnie określać jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.
Zatem skoro w niniejszej sprawie pracownicy organu nadzoru budowlanego powzięli wątpliwości do stanu technicznego budynku i uznali, że nie mają dostatecznych kompetencji, aby samodzielnie ocenić jakie należy wykonać roboty budowlane aby powstrzymać dalszą degradację budynku, za zasadne uznać należy zastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny za częściowo zasadny uznał natomiast zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 81 c usta. 2 ustawy Prawo budowlane.
Zgodnie z treścią art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Powyższy przepis przewiduje m.in. możliwość dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w przypadku gdy stan techniczny budynku budzi wątpliwości.
Z przeprowadzonych czynności kontrolnych wynika, że na części obiektu zerwana została konstrukcja dachu, powstały rozległe ugięcia połaci wykonanej z eternitu i ubytki pokrycia. W narożniku północno-wschodnim budynku stwierdzono odchylenie od pionu w kierunku działki sąsiedniej. W części pokrytej blachą trapezową obiekt pozbawiony jest rynien rur spustowych, w pozostałej części pozrywane są rynny oraz rury spustowe.
Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie stan techniczny budynku budzi wątpliwości z uwagi na jego zły stan organ miał podstawę do wydania, w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowienia zobowiązującego M. K. do przedstawienia stosownych dokumentów, na podstawie których organ mógłby ocenić, jakie należy wykonać roboty budowlane, aby powstrzymać dalszą degradację budynku.
W skazać należy, że przepis art. 81 c usta. 2 ustawy Prawo budowlane, jak prawidło wskazano to w wyroku Sądu I. instancji, ma charakter uznaniowy a więc mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego zarówno co do zaistnienia "uzasadnionych wątpliwości", jak i wyboru żądania oceny technicznej i ekspertyzy. Nie oznacza to jednak pełnej swobody organu. Organ wydając postanowienie na podstawie ww. przepisu powinien rozważyć, uwzględniając zasadę proporcjonalności i stan faktyczny sprawy, jakie dokumenty są wystarczające do oceny stanu technicznego budynku. Wyjaśnienie powziętych przez organ wątpliwości w zakresie stanu technicznego budynku nie zawsze bowiem wymaga konieczności przeprowadzenia najmocniejszego środka dowodowego jakim jest ekspertyza. Wybór natomiast najmocniejszego środka dowodowego jakim jest ekspertyza, której sporządzenie jest bardzo kosztowne, bez wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, może stanowić przekroczenie granic uznania administracyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żądanie w przedmiotowej sprawie, w istniejących uwarunkowaniach także co do usunięcia azbestu, przedstawienia ekspertyzy może być uznane za przekroczenie granicy uznania administracyjnego. Organ bowiem decydując się na konieczność przedstawienia ekspertyzy tj. najsilniejszego środka dowodowego pominął okoliczność, iż przedmiotowy budynek stanowi jedynie budynek gospodarczy o nieskomplikowanej konstrukcji. Natomiast wątpliwości w zakresie stanu technicznego budynku nie budzą aż takich wątpliwości które nie mogłyby zostać usunięte za pomocą mniej rygorystycznego środka dowodowego jakim jest ocena techniczna obiektu budowlanego.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.