Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1101/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2297/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Sąd I instancji przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy, w którym zapadł powyższy wyrok:

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania spółki [...]S.A. reprezentowanej przez radcę prawnego G. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nakazującej firmie [...] S.A. z siedzibą w W. przy ul. [...], całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego podświetlanego z jednostronną ekspozycją, usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] róg ul. [...] w W., stanowiącej działkę o nr ewid. [...] z obrębu [...], utrzymał w/w decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podniósł, iż na skutek pisemnej informacji organu administracji architektoniczno-budowlanej zostało wszczęte postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie nośnika reklamowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] róg ul. [...] w W., stanowiącej działkę o nr ewid. [...] z obrębu [...].

W toku czynności wyjaśniających ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest wolnostojący trwale z gruntem związany nośnik reklamowy - podświetlona tablica reklamowa i słup wsporczy konstrukcji stalowej przymocowany do stopy betonowej zagłębionej w ziemi. Z uwagi na to, że inwestor - spółka [...] S.A. - zrealizował przedmiotowe prace nie występując o zgodę do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem Nr- [...] z dnia [...] marca 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej.

Wobec braku przedłożenia wymaganej dokumentacji w wyznaczonym terminie organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego nośnika reklamowego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji stwierdził, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało zrealizowane z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. inwestor przystąpił do wykonania prac bez uzyskania ostatecznej decyzji właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Wskazał także, iż zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego budowa urządzeń reklamowych wolno stojących trwale z gruntem związanych wymaga pozwolenia na budowę i nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 powyższej ustawy. Na poparcie tego twierdzenia organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 931/05.

Wskazano także, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06 stwierdził, że na tle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane można mówić o co najmniej dwóch rodzajach reklam i urządzeń reklamowych, z czym wiąże się obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 powyższej ustawy "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, jako że są to obiekty budowlane niewymienione w art. 29-31 powyższej ustawy i na co wskazuje art. 28 ust. 1 tej ustawy. Do drugiej grupy wymagającej jedynie zgłoszenia zalicza się tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, jak również te wolno stojące, ale niezwiązane trwale z gruntem (art. 29 ust. 2 pkt 6 wskazanej wyżej ustawy).

Organ podniósł, iż z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, iż sporna wolno stojąca tablica reklamowa jest związana trwale z gruntem. Z tego względu zdaniem organu na realizację przedmiotowego nośnika reklamowego wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Organ uznał także, że dla zalegalizowania wykonanych robót organ powiatowy właściwie zastosował tryb określony w art. 48 ust. 2 powyższej ustawy.

Wskazano również, iż stosownie do art. 48 ust. 3 oraz art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia wskazanych dokumentów, po których przedłożeniu i pozytywnej weryfikacji w drodze postanowienia ustalana jest wysokość opłaty legalizacyjnej. Jeżeli zobowiązany uiści opłatę organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zatwierdzić przedłożony projekt budowlany i wydać zezwolenie na dokończenie budowy, jeśli ta nie została zakończona. Natomiast w myśl art. 48 ust. 4 oraz art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia powyższego obowiązku lub też nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepis art. 48 ust. 1 powyższej ustawy, tj. organ nakazuje rozbiórkę stwierdzonej samowoli.

Organ odwoławczy wskazał także, iż przy piśmie z dnia 19 marca 2009 r. inwestor - w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 12 marca 2009 r. - przesłał "dokumenty legalizacyjne nośnika reklamowego przy ul. [...]", niemniej jednak dostarczona dokumentacja dotyczy nośnika reklamowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W., stanowiącej działkę o nr ewid. [...] z obrębu [...], w momencie gdy niniejsze postępowanie dotyczyło nośnika wybudowanego na nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...] z obrębu [...]. Podniesiono również, iż przesłane przez inwestora dokumenty nie odzwierciedlały katalogu określonego w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Podkreślono, że postanowienie to zostało doręczone inwestorowi w dniu 2 kwietnia 2009 r., zatem miał on świadomość, że przedłożone przy piśmie z dnia 19 marca 2009 r. dokumenty nie są wystarczające dla zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej.

W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie miał obowiązku wzywać skarżącego do uzupełnienia złożonych dokumentów, jako że obowiązek ten wynikał wprost z doręczonego skutecznie postanowienia.

W świetle powyższego organ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku pomimo upływu wyznaczonego 60-dniowego terminu inwestor nie dostarczył dokumentów dotyczących przedmiotowego nośnika reklamowego, a określonych w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., pozbawiając się tym samym możliwości doprowadzenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] S.A., żądając jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W treści skargi zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

1. 1) art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji,
2. 2) art. 6 w związku z art. 77 § 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez brak uchylenia postanowienia nr [...],
3. 3) art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i niewłaściwe uzasadnienie decyzji, a w szczególności poprzez całkowicie błędne przyjęcie, że przedmiotowy nośnik reklamowy znajduje się na działce nr [...] z obrębu [...], chociaż faktycznie znajduje się on na sąsiedniej działce.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organy administracji obu instancji prawidłowo uznały, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało zrealizowane z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. inwestor przystąpił do wykonania prac bez uzyskania ostatecznej decyzji właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej.

W ocenie Sądu przedmiotowa inwestycja tj. tablica reklamowa - jak bezspornie ustaliły organy - jest związana trwale z gruntem, a więc zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego budowa urządzeń reklamowych wolno stojących trwale z gruntem związanych wymaga pozwolenia na budowę i nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 powyższej ustawy. Na poparcie tego twierdzenia Sąd wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05 oraz z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 931/05.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji stwierdzić należy, że na realizację przedmiotowego nośnika reklamowego wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Zastosowanie przez organy trybu określonego w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dla zalegalizowania wykonanych robót Sąd uznał za prawidłowe.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zgodnie z art. 48 ust. 3 oraz art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń poprzez wygrodzenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich i przedłożenia określonych dokumentów w terminie 60 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.

Sąd zaznaczył, że skarżąca spółka przy piśmie z dnia 19 marca 2009 r. – w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 12 marca 2009 r. –przesłała dokumenty legalizacyjne nośnika reklamowego przy ul. [...], niemniej jednak dostarczona dokumentacja dotyczy nośnika reklamowego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W., stanowiącej działkę o nr ewid. [...], obręb [...], w momencie gdy niniejsze postępowanie dotyczyło nośnika wybudowanego na nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...], obręb [...].

W ocenie Sądu przesłane przez inwestora dokumenty nie odzwierciedlały katalogu określonego w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. Sąd wskazał także, że powyższe postanowienie zostało doręczone inwestorowi w dniu 2 kwietnia 2009 r., ale nie nadesłał on w terminie żądanych dokumentów. Natomiast przedłożone przy piśmie z dnia 19 marca 2009 r. dokumenty nie były wystarczające dla zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Ponadto stwierdził, że w związku z powyższym organ I instancji prawidłowo nakazał rozbiórkę przedmiotowego nośnika reklamowego, a organ II instancji utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji Sąd stwierdził, że jest on również niezasadny. Pismem z dnia 12 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zawiadomił [...] S.A. o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowego nośnika reklamowego i poinformował, iż,,w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia strona może zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia, składać wnioski i wyjaśnienia w siedzibie organu". Zawiadomienie to zostało doręczone inwestorowi w dniu 18 marca 2009 r., zatem Sąd zauważył, iż na zawiadomienie to inwestor powoływał się w piśmie z dnia 19 marca 2009 r.,

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można także uznać za zasadny zarzut, iż organ błędnie ustalił numer działki na którym stoi przedmiotowy nośnik reklamowy. Zaś powoływanie się skarżącej na dołączony przez nią wydruk z ortofotomapy nie uwzględnia faktycznego przebiegu granic działek. Z dołączonej do akt administracyjnej mapy wykonanej w systemie [...] wynika, iż nośnik reklamowy stoi na działce o nr ew. [...], a nie jak wskazuje skarżąca Spółka na działce o nr ew. [...].

Sąd I instancji wskazał także, że skarżąca Spółka zarzuciła również, iż nie brała udziału w wizji lokalnej w dniu 9 kwietnia 2008 r. (zawiadomienie z dnia 5 marca 2008 r.). Zawiadomienia o tej wizji lokalnej były skierowane do Prezydenta m. st. Warszawy i ZDM czyli do właściciela nieruchomości i do zarządcy drogi. Skarżąca nie brała udziału w tej wizji, ponieważ organ nie uznał jej na tym etapie za stronę. Za stronę organ uznał ją wraz z wszczęciem postępowania w sprawie tj. z dniem 12 marca 2009 r., kiedy zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania. Strona skarżąca mogła się odnieść do wyników przeprowadzonej wizji na etapie całego postępowania administracyjnego, lecz nie uczyniła tego.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które by miały istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej i prowadziłyby do obligatoryjnego uchylenia zapadłych w postępowaniu decyzji. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy oraz poprzez uzasadnienie wyroku nie odnoszące się do wszystkich zarzutów skargi i uniemożliwiające kontrolę instancyjną orzeczenia,
2. 2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji w całości, chociaż zaszła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w jej punkcie 1 skarżąca kasacyjnie wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oparł swojego rozstrzygnięcia na całości akt sprawy i bezpodstawnie przyjął, że Spółka twierdzi, iż nośnik znajduje się na działce nr [...], albowiem Spółka przede wszystkim kwestionuje funkcjonowanie nośnika na działce nr [...], gdyż z pomiaru kontrolnego nośnika sporządzonego przez geodetę wynika, że jest on posadowiony na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...]. Zatem w toku postępowania organy bezpodstawnie opierały się na protokole sporządzonym przez pracownika ZDM oraz Urzędu Miasta z którego wynikało, że nośnik znajduje się na działce nr [...].

Skarżący kasacyjnie zakwestionował także moc dowodową mapy wykonanej w systemie [...], gdyż wprawdzie są tam zaznaczone granice działek, ale brak jest naniesienia nośnika. Ponadto wskazano, że mapa ta jest w zasadzie zdjęciem satelitarnym nie wiadomo kiedy zrobionym, a jedynie jej wydruk nastąpił w styczniu 2008 r.

Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że uzyskanie pomiaru kontrolnego sporządzonego przez geodetę było możliwe dopiero po wniesieniu odwołania, a w zasadzie po wydaniu decyzji przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zatem opieranie się przez organy i Sąd na "quasi" dokumentach i nie rozpatrzenie sprawy w oparciu o wszystkie dokumenty oznacza, że naruszony został art. 133 § 1 p.p.s.a.

Uzasadniając zaś naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wydaniem decyzji odnoszącej się do nośnika reklamowego posadowionego na działce nr [...] i [...], a nie na działce nr [...]. Powyższe czyni tę decyzję niewykonalną trwale. A na obecnym etapie nie można już sprostować tego uchybienia, które może być jedynie skorygowane w toku ponownego postępowania prowadzonego przez organ stopnia powiatowego.

Konkludując skarżący kasacyjnie podniósł, że gdyby Sąd I instancji orzekł na podstawie całych akt sprawy i wziął pod uwagę zarzuty skarżącej Spółki to jego rozstrzygnięcie byłoby inne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Sprawa podlega zatem rozpoznaniu w granicach zakreślonych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Natomiast rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów należy przede wszystkim na wstępie zgodzić się z Sądem I instancji, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy wolno stojąca tablica reklamowa jako trwale związana z gruntem wymaga pozwolenia na budowę i nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 98, poz. 1118 ze zm.). Bezsporną pozostaje również okoliczność, iż skarżąca Spółka realizując ten wolno stojący nośnik reklamowy, podświetlany z jednostronną ekspozycją na nieruchomości nr [...] przy zbiegu ul. [...] róg ul. [...] w W. nie uzyskała niezbędnej w tych okolicznościach decyzji o pozwoleniu na budowę co oznacza, iż w/w obiekt zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej. Dlatego też wdrożono postępowanie w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane aby umożliwić skarżącej Spółce zalegalizowanie tej samowoli budowlanej.

Stąd też na podstawie art. 48 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr – [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia określonych dokumentów. Pomimo skutecznego doręczenia tego postanowienia i upływu wyznaczonego w nim terminu [...] S.A. nie wykonał nałożonego na niego obowiązku a więc konsekwencją tego było zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki przedmiotowego nośnika reklamowego na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Tym samym wydana w sprawie decyzja nakazująca w oparciu o wskazaną wyżej podstawę materialnoprawną całkowitą rozbiórkę wolno stojącego nośnika reklamowego podświetlanego z jednostronną ekspozycją, na nieruchomości przy ul. [...] róg ul. [...] w W. na działce nr [...] z obrębu [...] jest rozstrzygnięciem prawidłowym, bowiem w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na stronę obligatoryjnie należy zastosować nakaz rozbiórki z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co w tej sprawie skutecznie uczyniono.

Strona skarżąca wnosząc kasację nie kwestionuje przedstawionych okoliczności, że przedmiotowy nośnik reklamowy został zrealizowany samowolnie jak też tego, iż odstąpiono od wykonania nałożonego na Spółkę obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. gdyż nie przedstawiono wskazanych w nim dokumentów, natomiast zarzutami skargi kasacyjnej kwestionuje niewłaściwe określenie nr działki terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy nośnik reklamowy i wyprowadza z tego faktu przesłankę niewykonalności kwestionowanej decyzji o nakazie rozbiórki (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) co winno zdaniem skarżącego kasacyjnie doprowadzić Sąd I instancji do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Ze stanowiskiem powyższym nie można się zgodzić. Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, jaki stan faktyczny sprawy wynika z tych akt i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

Nie budzi wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonych do niego decyzji w oparciu o kompletne akta sprawy przekazane wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez organ II instancji i wydał na ich podstawie prawidłowy wyrok. Z aktach tych stanowiących przecież odzwierciedlenie kolejno dokonywanych czynności w sprawie przed organami administracji, jednoznacznie wynika, że sporny nośnik reklamowy usytuowany jest na działce nr [...] z obrębu [...] (u zbiegu ulic [...] róg ul. [...] w W.). Okoliczność ta nie była również kwestionowana w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej złożonym przez skarżącą Spółkę w dniu 16 września 2009 r. (odwołanie sporządzone w dniu 14 września 2009 r.) w którym odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie wskazano na przedstawione materiały dotyczące działki nr [...] zauważono, iż: cytat "strona na skutek oczywistej omyłki przekazała do PINBU niewłaściwe dokumenty" – koniec cytatu.

Tym samym w aktach sprawy w oparciu, o które na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. orzekał Sąd I instancji brak jest jakichkolwiek informacji by nakaz rozbiórki dotyczył nośnika reklamowego usytuowanego na innej działce niż ta wskazana w toku oględzin dokonanych w sprawie dnia 9 kwietnia 2009 r., a więc na działce nr [...] z obrębu [...]. Usytuowanie tego nośnika reklamowego na spornym terenie będącym własnością Miasta Stołecznego Warszawy we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie potwierdzają również pozostałe materiały dowodowe zgromadzone w sprawie, w tym informacja z rejestru gruntów, mapa wykonana w systemie [...], pismo Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r., oraz wykonana dokumentacja fotograficzna.

Natomiast dopiero na etapie skargi do Sądu administracyjnego strona przedstawiła pomiar kontrolny posadowienia przedmiotowego nośnika w tożsamym miejscu u zbiegu ulic [...] i [...] nanosząc jedynie odmienne numery działek wskazując, że sporny nośnik zlokalizowano na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...]. Ten materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego jako załącznik do skargi został oceniony w zaskarżonym wyroku albowiem w motywach zaskarżonego wyroku (strona 6) Sąd I instancji przyjął, że przedstawiony wydruk nie uwzględnia faktycznego przebiegu granic działki, natomiast jako wiarygodny dowód w sprawie uznano mapę wykonaną w systemie [...].

Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie uznać, że oparcie się na kwestionowanym dokumencie tj. mapie wykonanej w systemie [...] stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się o całość akt.

Nieusprawiedliwiony jest również kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odnosi się do wszystkich zarzutów skargi i uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia.

Norma art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone uzasadnienie opowiada prawu albowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśniając w sposób przekonujący przesłanki zastosowania przepisu art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji normy art. 151 p.p.s.a. a więc oddalenia skargi. W motywach zaskarżonego wyroku odniesiono się w sposób przekonujący do wszystkich zarzutów podniesionych we wniesionej skardze, konfrontując je właśnie z ustaleniami organów i materiałem dowodowym sprawy, co w szczególności dotyczy wskazywanej w kasacji kwestii prawidłowego usytuowania spornego nośnika reklamowego na działce nr 27/09. W tej kwestii zasadnie podzielono ustalenia organów administracji. Nie można tym samym uznać zaskarżonego uzasadnienia za wydane z naruszeniem powołanej normy art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższe rozważania pozwalają na stwierdzenie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu niestwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005, wyd. II). Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela dotychczasową linię orzecznictwa NSA, że decyzji nie można uznać za niewykonalną tylko dlatego, iż jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych.

Reasumując powyższe rozważania dotyczące zarzutu niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. należy stwierdzić, że jedynie w przypadku trwałego pozbawienia strony możliwości wykonania nałożonego na nią obowiązku, zostanie spełniona przesłanka nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Za taką trwałą przeszkodę nie można jednakże uznać przywoływanego przez stronę skarżącą wadliwego określenia nr działki w zaskarżonych decyzjach, na której zlokalizowano sporny nośnik reklamowy. Gdyby nawet teoretycznie uznać, że taka wadliwość decyzji administracyjnej zaistniała to nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że przedmiotem nakazu rozbiórki jest nośnik reklamowy usytuowany w pasie drogowym u zbiegu ulic [...] i [...] w W. co przecież potwierdza nawet pomiar kontrolny posadowienia nośnika, przedstawiony przez skarżącego bez względu na rzeczywisty numer działki, gdyż w opisanym rejonie nie występują inne nośniki reklamowe skarżącego czy też innego reklamodawcy.

Tak więc nośnik ten został precyzyjnie oznaczony w terenie i nie budzi wątpliwości nawet samego skarżącego, miejsce jego lokalizacji. Zatem nawet hipotetycznie błędny numer spornej działki znajdującej się w zwartej zabudowie miejskiej (dzielnica [...]) przywołany w zaskarżonych decyzjach, przy precyzyjnie wskazanym miejscu usytuowania spornego nośnika reklamowego nie pozwala przy wyżej opisanym rozumieniu przesłanki niewykonalności decyzji na uznanie, iż przesłanki takie wystąpiły. Nadto zauważyć należy, iż przedmiotowa decyzja ma na celu jedynie doprowadzenie pasa drogowego u zbiegu ul. [...] i ul. [...] do stanu istniejącego przed wykonaniem przez inwestora samowolnych robót.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie został oparta na usprawiedliwionych podstawach, to należało ją oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.