Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Op 425/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę L. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] września 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lutego 2009 r. nakazującą L. G. rozbiórkę ganku – wiatrołapu o wymiarach: szer. 2,77 m, dł. 5,00 m, szer. 2,90 m, wybudowanego jako nadbudowa nad istniejącym garażem na działce nr [...] k.m. [...] przy ul. K. [...] w O. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. G. pozwolenia na budowę ganku –wiatrołapu jako nadbudowy nad istniejącym garażem na działce nr [...] k.m. [...] przy ul. K. [...] w O.. Decyzja ta była ważna przez okres dwóch lat od dnia, w którym stała się ostateczna tj. do dnia 9 grudnia 1999 r.
Na podstawie zawiadomienia M. i A. B. z dnia 24 października 2005 r. zostało wszczęte w stosunku do inwestora przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. postępowanie w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem tego organu z dnia [...] czerwca 2006 r. w związku z wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1997 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Prezydent Miasta O. stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, a Wojewoda Opolski decyzją z dnia[...]czerwca 2008 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]listopada 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 września 2009 r. (sygn. akt II SA/Op 195/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...]czerwca 2008 r.
Po podjęciu postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane (postanowienie z dnia [...]czerwca 2008 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu postanowieniem z dnia [...]października 2008 r. na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących ganku-wiatrołapu i nałożył na inwestora – L. G. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 9 stycznia 2009 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ uznał, że przedmiotowy ganek-wiatrołap wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej, bowiem inwestor w dniu rozpoczęcia robót budowlanych nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż wygasła ona przed rozpoczęciem prac budowlanych opisanych w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do tej decyzji.
W związku z tym, że L. G. nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, decyzją z dnia [...]lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał jej rozbiórkę przedmiotowego ganku – wiatrołapu. Po rozpoznaniu odwołania inwestora od tej decyzji, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...]września 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie rozpoczął budowy w okresie ważności pozwolenia na budowę (do dnia 9 grudnia 1999 r.), a wszystkie roboty budowlane wykonane po tej dacie należy uznać za samowolę budowlaną, co skutkuje koniecznością zastosowania sankcji z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Organ stwierdził na podstawie dziennika budowy, że w dniu 10 lipca 1999 r. prowadzone były prace polegające na wzmocnieniu i pogłębieniu fundamentów garażu, natomiast następne wpisy pochodzą z 10 czerwca 2001 r. i dotyczą podbicia fundamentów pod garaż.
Zdaniem organu odwoławczego, roboty te nie były związane z udzielonym pozwoleniem na budowę, które dotyczyło inwestycji polegającej na budowie ganku-wiatrołapu jako nadbudowy nad istniejącym garażem. Nie miały one też charakteru prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Poza tym, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]listopada 1997 r. oraz projektu budowlanego, organ odwoławczy wywiódł, że planowany zakres prac dotyczył jedynie robót budowlanych związanych bezpośrednio z wykonaniem nadbudowy, nie mógł natomiast obejmować wzmocnienia fundamentów czy wykonania wanny szczelnej, gdyż istniała ona przed rozpoczęciem prac. Inwestor rozpoczął roboty budowlane związane z nadbudową garażu 20 października 2002 r., kiedy wykonano m.in. izolację dachu garażu i wzmocnienie ściany szczytowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi L. G. na tę decyzję, uznał, że jest ona zgodna z prawem. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że roboty związane z nadbudową garażu rozpoczęte zostały po dniu 9 grudnia 1999 r., a zatem już po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd stwierdził, że zapisy w dzienniku budowy wskazują na wykonywanie w czerwcu 2001 r. prac polegających na podbiciu fundamentów pod garażem, natomiast w październiku 2002 r. – prac polegających na izolacji dachu garażu i wzmocnieniu ściany szczytowej. Natomiast roboty prowadzone w latach 1999 i 2001 nie były pracami przygotowawczymi, o których mowa w art. 41 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Dopiero prace wykonywane w roku 2002 były związane z udzielonym pozwoleniem; prowadzone były one jednak po upływie niemal dwóch lat od daty wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd podkreślił, że wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa w chwili ziszczenia się warunków wymienionych w art. 37 ust. 1, co oznacza, że inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła, musi być traktowany tak, jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę i to niezależnie od tego, czy właściwy organ administracji publicznej stwierdził na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. ODDK, Gdańsk 2005, s. 111). Na zasadzie art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stanowiącego, że rozpoczęcie albo wznowienie robót w przypadkach określonych w ust. 1 i art. 36 ust. 2 może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 3, w przypadku wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, wymagana jest nowa decyzja o pozwoleniu na budowę.
Inwestor rozpoczynający roboty budowlane po upływie dwuletniego (obecnie trzyletniego) terminu liczonego od dnia, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, winien być traktowany jak osoba, która nie posiada pozwolenia na budowę wymaganego przepisem art. 28 ustawy - Prawo budowlane. Konsekwencją powyższego jest konieczność zastosowania trybu określonego w art. 48 tej ustawy. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, nie zasługują na akceptację argumenty podnoszone przez skarżącą, która powołuje się na orzecznictwo dotyczące przypadków realizowania robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyeliminowanej później z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem, który skład orzekający w pełni podzielił, przypadki te należy traktować jako samowolę budowlaną, jednak nie w rozumieniu art. 48 ustawy - Prawo budowlane, ale jako inne przypadki, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane.
W ocenie Sądu I instancji, nie można jednak utożsamiać inwestora, który rozpoczął i zrealizował roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej później z obiegu na skutek stwierdzenia jej nieważności, z inwestorem podejmującym roboty budowlane po wygaśnięciu pozwolenia na budowę z mocy prawa. Sytuacja obu tych podmiotów jest diametralnie różna: pierwszy z nich realizował roboty budowlane, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę przez cały czas funkcjonowała w porządku prawnym, co wyczerpywało przesłankę z art. 28 ustawy - Prawo budowlane, podczas gdy drugi z nich rozpoczął i prowadził roboty budowlane, gdy z mocy art. 37 § 1 tej ustawy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła. Oceny tej nie zmienia fakt błędnego przekonania inwestora, że roboty budowlane, rozpoczęte i prowadzone przed wygaśnięciem pozwolenia na budowę, były tym pozwoleniem objęte, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, inwestor ma pełną możliwość ustalenia, na jakie roboty budowlane posiada pozwolenie, gdyż wynika to z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, co słusznie podniesiono i szczegółowo wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie roboty budowlane podjęte w lipcu 1999 r. nie mieściły się w granicach pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...]listopada 1997 r. odnośnie ganku-wiatrołapu jako nadbudowy nad istniejącym garażem. W tym zakresie zapadła w dniu [...]marca 2008 r. decyzja Prezydenta Miasta O. stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę, która stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2008 r. na skutek orzeczenia Wojewody Opolskiego. Legalność tych decyzji była ponadto przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 195/09, oddalił wniesioną na tę decyzję skargę.
Na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w tym wyroku wiąże zarówno Sąd, jak i organ administracji. Z tego względu podniesione w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w tym nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego i wadliwej oceny dowodów nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Sąd I instancji stwierdził, że wobec wykonania ganku-wiatrołapu jako nadbudowy nad istniejącym garażem po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, organy zasadnie wszczęły postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Skarżąca nie wykonała jednak nałożonego przez organ nadzoru budowlanego obowiązku, określonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3, pomimo, że termin w istocie wydłużony został do daty wydania przez organ I instancji decyzji o nakazie rozbiórki, tj. do dnia [...] lutego 2009 r. Skarżąca przyznała zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, że przyczyną niewywiązania się z nałożonych obowiązków były znaczne koszty sporządzenia żądanej przez organ dokumentacji oraz wysoka opłata legalizacyjna. W tych warunkach, z mocy art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobligowany był orzec rozbiórkę części obiektu budowlanego, której zakres precyzyjnie określono w rozstrzygnięciu decyzji.
Ponadto, wbrew zarzutom skargi, decyzje organów obu instancji zawierają obszerne uzasadnienie, przedstawiające w sposób logiczny i wyczerpujący motywy podjętego rozstrzygnięcia, co wypełnia treść art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła L. G., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, polegającą na uznaniu, iż wykonana rozbudowa budynku mieszkalnego o ganek - wiatrołap zrealizowana została bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca podniosła, iż to kierownik budowy podjął decyzję o wykonaniu w pierwszym rzędzie wzmocnienia fundamentów garażu, uznając, że realizacja zaprojektowanej nadbudowy może bez tego wzmocnienia stanowić zagrożenie statyki obiektu. To, czy przedmiotowa budowa była realizowana bez wymaganego prawem pozwolenia nie było wcale oczywiste, gdyż organ nadzoru budowanego pierwszej instancji oraz właściwe organy architektoniczno-budowlane przez trzy lata prowadziły postępowanie wyjaśniające tę kwestię.
Zdaniem strony skarżącej, istnieje analogia pomiędzy sytuacją prawną inwestora, który realizuje budowę w oparciu o pozwolenia na budowę, które zostaje wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, a sytuacją prawną inwestora w tej sprawie. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zostaje ona wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą ex tunc, a mimo to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że inwestor do czasu stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę tą decyzją się legitymował i nie działał w warunkach samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie inwestor przez cały czas realizacji budowy legitymował się pozwoleniem na budowę, a o jego wygaśnięciu dowiedział się dopiero po zakończeniu budowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. B. wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż inwestor w momencie rozpoczęcia inwestycji w końcu 2005 r. miał pełną świadomość, że realizuje budowę bez wymaganego pozwolenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zaskarżony wyrok nie narusza prawa materialnego tj. art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Kwestia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...]listopada 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. G. pozwolenia na budowę ganku –wiatrołapu została przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 195/09. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę L. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...]czerwca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...]marca 2008 r., którą organ stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...]listopada 1997 r. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, iż prace budowlane polegające na wzmocnieniu fundamentów garażu rozpoczęte przez inwestora przed 9 grudnia 1999 r. nie były objęte pozwoleniem na budowę, a do dnia wygaśnięcia pozwolenia na budowę inwestor nie podjął żadnych prac objętych tym pozwoleniem.
Podkreślenia wymaga, że - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zatem w sprawie prowadzonej w trybie art. 48 Prawa budowlanego zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd I instancji był związany powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 września 2009 r. Orzeczenie to wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w tej sprawie. Przedmiotem badania i oceny prawnej organów administracji oraz sądów administracyjnych w tej sprawie nie może być więc ponownie kwestia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...]listopada 1997 r. prowadzone było długotrwale (przez okres trzech lat), co oznaczało, że kwestia nielegalności przedmiotowej budowy nie była wcale oczywista, nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku, gdy roboty budowlane nie zostały podjęte w ciągu 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna nastąpiło z mocy prawa po upływie tego okresu czasu (art. 37 ust. 1 ustawy), a decyzja stwierdzająca to wygaśnięcie miała jedynie charakter deklaratoryjny.
W związku z powyższym stwierdzić należy, iż skoro roboty budowlane objęte decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...]listopada 1997 r., związane z nadbudową garażu rozpoczęte zostały przez inwestora już po wygaśnięciu tej decyzji tj. po 9 grudnia 1999 r., to stanowiły one samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że sytuacja prawna inwestora, który rozpoczął roboty budowlane już po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę jest analogiczna do sytuacji inwestora, który realizował budowę w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która została później wyeliminowana z obrotu prawego w drodze stwierdzenia nieważności. W przypadku wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z tym, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem ustawowego terminu, rozpoczęcie budowy może nastąpić jedynie po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 2 ustawy).
Jeżeli inwestor takiej nowej decyzji nie uzyska i rozpocznie budowę, działa od początku bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej, natomiast w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor realizuje roboty budowlane w oparciu o decyzję, która funkcjonowała w obrocie prawnym, lecz następnie została z niego wyeliminowana.
Skoro skarżąca, prowadząc roboty budowlane przy budowie ganku-wiatrołapu, działała w warunkach samowoli budowlanej i nie skorzystała z możliwości legalizacji tej samowoli, gdyż nie wykonała obowiązków nałożonych na nią postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]października 2008 r., Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w tej sytuacji istniała podstawa prawna do orzeczenia rozbiórki tego ganku na mocy art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.