Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1494/15 oddalił skargę B. J. i A. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie umorzenia postepowania administracyjnego.
Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo – gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] położonej w M. stanowiącej własność J. G. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z inicjatywy skarżących kilkukrotnie przeprowadził kontrolę sposobu użytkowania w/w obiektu. Ustalił, że budynek zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę. Znajdują się w nim dwa pomieszczenia, jedno gospodarcze na sprzęt ogrodniczy oraz garaż z dwoma miejscami parkingowymi na samochody osobowe. W czasie kontroli w budynku przechowywane były: bramki do gry w piłkę, stół do gry w "ping –ponga", samochód osobowy oraz helikopter na wózku (statek powietrzny o nr [...]).
Właściciel oświadczył, że użytkuje budynek jako garaż dla samochodów osobowych i sporadycznie przetrzymuje w nim helikopter. W związku z powyższym w toku postępowania organ wystąpił do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Suchej Beskidzkiej o zajęcie stanowiska, czy w związku z przetrzymywaniem helikoptera w budynku gospodarczo - garażowym uległy zmianie warunki bezpieczeństwa pożarowego. W odpowiedzi z dnia 29 lipca 2014 r. organ ten poinformował, że "w przepisach przeciwpożarowych jest mowa o garażowaniu pojazdów silnikowych (brak jest rozróżnienia czy jest to samochód, czy helikopter), dlatego nie uległy zmianie warunki bezpieczeństwa pożarowego".
Nadto do organu wpłynęło pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 17 listopada 2014 r. z wynikami pomiarów hałasu informujące o nieprzekroczeniu norm hałasu z powodu użytkowania helikoptera.
W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że w związku z przechowywaniem helikoptera nie miała miejsca zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego w rozumieniu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że niewielkie rozmiary statku powietrznego nie powodują zwiększenia obciążeń obiektu czy zmiany ich rozkładu.
Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. i B. J., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów Prawa budowlanego, przede wszystkim art. 71 poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, a także naruszenie art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie na czym polega bezprzedmiotowość postępowania, a także naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez niepodjęcie właściwych kroków w celu przeprowadzenia dokładnego postępowania dowodowego.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. W tym zakresie w toku postępowania nie wykazano, aby realizowane użytkowanie spowodowało zmianę bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, stąd też nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. i A. J., wskazując na naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wywodzili, że przechowywanie statku powietrznego w budynku gospodarczo – garażowym jest równoznaczne ze zmianą sposobu jego użytkowania i powoduje, że budynek ten zostaje przekształcony w hangar tj. obiekt o kategorii XVIII według Załącznika do Prawa budowlanego.
Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko organów. Wyjaśnił, że stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.
Zatem, jak wywiódł Sąd, nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi. Dlatego organ winien ustalić czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Ustalenie, czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu możliwe jest poprzez skonfrontowanie pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania. W realiach przedmiotowej sprawy, w związku z przechowywaniem w budynku gospodarczo-garażowym helikoptera nie stwierdzono ani zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, ani przekroczeń dopuszczalnych wielkości hałasu dla pory dnia.
W konsekwencji fakt, że zmiana sposobu użytkowania sprowadza się jedynie to przechowywania helikoptera świadczy o tym, że nie jest to zmiana na tyle istotna z punktu widzenia ochrony wartości wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, aby konieczne było uznanie jej za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
W skardze kasacyjnej skarżący – B. i A. J.– wnieśli o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili:
- 1) naruszenie prawa materialnego:
- - art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi wskazana w nim zmiana sposobu użytkowania budynku garażowo - gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia pomimo jednoznacznego wykazania, że w spornym budynku garażowany jest helikopter;
- - art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że sporny budynek został wybudowany w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz bezpieczeństwa właściwymi dla hangarów pomimo jednoznacznego wykazania, że budynek spełnia jedynie wymogi obiektu gospodarczo-garażowego;
art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że przechowywanie helikoptera jest użytkowaniem budynku zgodnym z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, pomimo iż miejscem właściwym dla przechowywania helikoptera jest hangar, zaś garaż służy do przechowywania samochodów osobowych;
- - § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez przyjęcie, że garażowanie helikoptera jest tożsame z przechowywaniem samochodu osobowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie tożsamości wymogów stawianych obiektowi w postaci garażu i hangaru;
- - § 102 w/w rozporządzenia poprzez przyjęcie, że przechowywanie pojazdów dotyczy także helikopterów (statków powietrznych) podczas, gdy w przepisie mowa jest wyłącznie o samochodach osobowych, a nie jakichkolwiek pojazdów mechanicznych (mechanicznych statkach powietrznych).
- 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art, 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymaganiom tego przepisu, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu braku tożsamości samochodu osobowego i helikoptera oraz garażu i hangaru, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;
art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z par. 102 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez rozważenia pełnego materiału dowodowego;
art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, iż zaistniała w sprawie zmiana sposobu użytkowania nie jest istotna z punktu widzenia ochrony wartości wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;
art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z § 3 pkt 8 rozporządzenia poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji w zakresie przeznaczenia budynku gospodarczego.
W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skarżący argumentowali, że art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tym bardziej nie wynika z niego ograniczenie, jakoby dla przypisania samowolnej zmiany sposobu użytkowania konieczne było wykazywanie, czy i na ile prowadzona w nim działalność zmieniła warunki m.in. bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, higieniczno-sanitarne czy ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń. Zdaniem skarżących o zachowaniu sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nie świadczy fakt, iż przechowywanie w nim helikoptera nie powoduje obciążeń większych, niż w wypadku przechowywania samochodu osobowego. W tym zakresie znaczenie ma bowiem kwestia pierwotnej funkcji obiektu budowlanego, tj. gospodarczo-garażowa, dla której istotna jest nie waga czy rozmiar pojazdu, a zakwalifikowanie go do kategorii samochodów osobowych. Okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, że helikopter to tej kategorii nie należy, zatem nastąpiło przekwalifikowanie obiektu na hangar do przechowywania helikoptera (kategoria budowlana XVIII).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Pomimo ich wielości istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia jednego problemu, a mianowicie czy budynek wzniesiony jako obiekt gospodarczo – garażowy może być użytkowany do przechowywania niewielkich rozmiarów statku powietrznego w sytuacji gdy jego przechowywanie ani nie zmienia warunków bezpieczeństwa, ani wielkości lub układu obciążeń, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących wskazany przepis nie obejmuje wszystkich przypadków odpowiadających pojęciu zmiany sposobu użytkowania, a w związku z tym przechowywanie w budynku garażowo – gospodarczym innych przedmiotów, czy też rzeczy nie wymienionych w definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 powołanego rozporządzenia czy też nie będących pojazdami osobowymi świadczy o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Stanowiska tego nie można podzielić. Powołany przepis wprawdzie posługuje się zwrotem "rozumie się w szczególności" co oznacza, że pojęcie "zmiany sposobu użytkowania" jest pojęciem niedookreślonym, jednak regulacja ta wyraźnie określa granice, których dopiero przekroczenie powoduje, że można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Stanowisko to jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i dostępnych do Prawa budowlanego komentarzach. Wskazuje się w nich na aktualność orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2002 r., IV SA 2147/00 (ONSA 2003, nr 4, poz. 137), w którym stwierdzono, że brzmienie art. 71 ust. 2 (obecnie art. 71 ust. 1 pkt 2) oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Fakt wyeksponowania pewnych działań dotyczących obiektu budowlanego lub jego części świadczy przede wszystkim o tym, że nie można każdego poczynania właściciela (lub zarządcy), wprowadzającego korektę w substancji budynku lub jego części czy też jej wykorzystywania, traktować jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej, a więc kwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art.
71. Za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć zarówno podjęcie, jak i zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności, która prowadzi do zmiany określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 warunków bezpieczeństwa. Chodzi tutaj o podstawowe warunki bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego – pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska. Poza tym istotna jest wielkość lub układ obciążeń, a więc parametry istotne z punktu widzenia konstrukcji obiektu budowlanego. W związku z tym można stwierdzić, że podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności związanej z jego użytkowaniem, wpływające na zmianę wymagań jego dalszego bezpiecznego użytkowania, stanowi zmianę sposobu użytkowania, podlegającą reglamentacji art. 71 (por. A. Despot – Mładanowicz [w] Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis 2012, s. 615 i powołane tam orzecznictwo). Z powyższego wynika, że organy i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że nie każda działalność podjęta w obiekcie budowlanym zmieniająca dotychczasowe korzystanie z niego stanowi zmianę sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 i uzasadnia ingerencję organów nadzoru budowlanego. Powołany przepis nie może być interpretowany w taki sposób jak przekonują skarżący, że przechowywanie w budynku garażowo – gospodarczym innego pojazdu czy sprzętu, który nie jest wymieniony w § 3 pkt 8 (definicja budynku gospodarczego) i którego nie dotyczy norma zawarta w § 102 rozporządzenia (wymagania techniczne dla garaży) oznacza zmianę sposobu użytkowania Fakt, że budynek odpowiada definicji budynku gospodarczego i spełnia wymagania określone w przepisach technicznych dla przechowywania i obsługi samochodów osobowych nie oznacza, że właściciel nie może wykorzystywać go dla innych swoich potrzeb (w tym przechowywania niewielkiego mniejszego w zasadzie od samochodu osobowego helikoptera). Jedyne ograniczenie mogłyby wprowadzać odmienne i bardziej restrykcyjne wymagania w zakresie warunków wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a te w rozpoznawanej sprawie, jak ustaliły organy i co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji nie zostało spełnione. Pojęcie hangaru użyte w Załączniku do Prawa budowlanego do którego odwołują się skarżący nie zdefiniowane zresztą w tej ustawie, a przypisane w Załączniku do kategorii XVIII obejmującej budynki przemysłowe i obiekty magazynowe w żaden sposób nie przystaje do obiektu, w którym miałby być przechowywany statek powietrzny o wielkości umożliwiającej przemieszczanie na przyczepie samochodu osobowego.
W konsekwencji za chybione należało uznać także zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, a także § 3 pkt 8 i § 102 powołanego w skardze kasacyjnej rozporządzenia. Wbrew bowiem stanowisku skarżących Sąd I instancji nie utożsamił przechowywania helikoptera z garażowaniem samochodu osobowego, lecz uznał, że okoliczność jego przechowywania w garażu nie zmienia sposobu użytkowania tego obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Pozbawione zasadności są także podstawy procesowe. Skoro Sąd I instancji rozpoznał skargę, badając legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przepisów prawa, to niezależnie czy uczynił to prawidłowo czy nie, to nie mógł naruszyć ani norm ustrojowych zawartych w art. 1 i art. 2 P.p.s.a., ani przepisu art. 3 § 1 tej ustawy. Zarzut, że organ nie rozważył pełnego materiału dowodowego w sytuacji gdy materiał ten sprowadzał się do trzech protokołów kontroli potwierdzających fakt przechowywania statku powietrznego w garażu oraz stanowiska dwóch organów w kwestii wymagań przeciwpożarowych i norm hałasowych (które to okoliczności nie były w ogóle kwestionowane) także nie mógł być skuteczny. Wbrew też stanowisku skarżących, uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia spełnia wymagania zawarte w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że przepis ten jedynie wyjątkowo może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, a mianowicie gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09), bądź gdy treść uzasadnienia nie pozwala prześledzić toku rozumowania sądu i poznania racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. II OSK 1751/11). Żadna z tych okoliczności nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.