Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1214/09

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 13 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyniku rozpoznania skargi W. W. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę salonu samochodowego z częścią ekspozycyjną, serwisową, biurową i garażem podziemnym oraz częścią mieszkalną.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rozpoznając wniosek I. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. "K." z siedzibą w G., Prezydent Wrocławia decyzją z [...] kwietnia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie salonu samochodowego z częścią ekspozycyjną, serwisową, biurową i garażem podziemnym oraz częścią mieszkalną na piętrze, bez przyłączy we W. przy ul. L. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że projektowana inwestycja spełnia ustalenia decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] lipca 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla wymienionego zamierzenia inwestycyjnego oraz warunki określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z [...] czerwca 2008 r. Organ odwoławczy uznał odwołanie złożone przez W. W. w całości za niezasadne, podtrzymując stanowisko Prezydenta Wrocławia odnośnie zgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego kontrolowanym rozstrzygnięciem z przepisami prawa.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 - 81 k.p.a.), które warunkowały wydanie zgodnego z prawem orzeczenia.

Sąd wskazał, że w osnowie decyzji o warunkach zabudowy przyjęto, iż teren zainwestowania położony jest przy ul. L. [...] we W., [...], obręb P. i stanowią go działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...],[...] oraz część działek [...],[...] i [...]. W punkcie 5 omawianej decyzji podano, że linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione zostały w części graficznej decyzji, stanowiącej załącznik nr 1. W projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją teren objęty zamierzeniem inwestorskim oznaczono natomiast jako działki o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] i [...],[...], obręb P., co oznacza, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie uwzględniono działek oznaczonych numerami [...] i [...].

Sąd uznał, że prawidłowość czynności organów orzekających w sprawie, w administracyjnym postępowaniu instancyjnym, podjętych w zakresie dotyczącym omawianej powyżej zgodności, budzi wątpliwości nie tylko ze względu na różnicę oznaczeń ewidencyjnych, którą Sąd wyjaśnił w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., uzyskując decyzję z [...] stycznia 2008 r., którą zatwierdzono projekt podziału działek [...] i [...]. Istotna zdaniem Sądu jest przede wszystkim (częściowa) niemożność porównania terenu objętego zamierzeniem inwestorskim, wskazanego w decyzji ustalającej warunki zabudowy i w pozwoleniu na budowę, przy wykorzystaniu załączników graficznych, w tym projektu zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, sposób naniesienia w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym obligatoryjny element projektu budowlanego, przebiegu granicy działek inwestora i przebiegu granicy przyjętej w decyzji ustalającej warunki zabudowy (poza częścią południową) nie spełnia wymogu wskazanego w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 Nr 120, poz. 1133 ze zm.) i z tego względu stwierdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tej decyzji nie może być traktowane jako wiarygodne.

Sąd wskazał jednocześnie, że oceniając powyższą zgodność organy orzekające uznały, iż w projekcie budowlanym zachowana została linia zabudowy określona w decyzji ustalającej warunki zabudowy (pkt 2 a ppkt 1). Istotne, jak podał Sąd, jest jednak to, że w części opisowej projektu budowlanego nie zamieszczono żadnej informacji dotyczącej linii zabudowy, natomiast w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie wyznaczono obowiązującej linii zabudowy według decyzji o warunkach zabudowy, pomimo przyjęcia takiego oznaczenia graficznego w legendzie rysunku.

Sąd zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda Dolnośląski, uznając zgodność linii zabudowy przyjętej w projekcie budowlanym i w decyzji nr [...], dla uzasadnienia swego stanowiska posłużył się sformułowaniem zamieszczonym w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ale ze względu na okoliczności powyżej przedstawione brak jest - zdaniem Sądu - podstaw dla uznania zasadności tego stwierdzenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wcześniej omawiana wadliwość skutkowała tym, że organ prowadzący postępowanie powinien był zwrócić się do projektanta o uzupełnienie dokumentacji projektowej poprzez wyznaczenie obowiązującej - według decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - linii zabudowy, przy użyciu znaku graficznego przyjętego w części rysunkowej projektu budowlanego. Kompetencja organu wydającego pozwolenie na budowę została bowiem ograniczona do czynności o charakterze kontrolnym, bez możliwości angażowania się w meritum projektu budowlanego złożonego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji zwrócił jednocześnie uwagę na to, że z części opisowej projektu budowlanego wynika, iż ze względu na istniejącą różnicę terenu pomiędzy terenami inwestora a terenem działek sąsiednich od strony tych działek, zaprojektowano zamiast istniejącej skarpy mur oporowy. Skarpa, jak stwierdził Sąd, jest jednak elementem ukształtowania terenu i z tego względu powinna być - zgodnie z przepisem § 8 ust. 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - uwzględniona w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Pominięcie tego elementu uniemożliwia bowiem ocenę co do prawidłowego - odpowiadającego usytuowaniu skarpy - umieszczenia na terenie inwestycji murku oporowego. Wątpliwość jaka się z tą kwestią wiążę wynika zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z faktu, że fragment murku oporowego przewidziany został w projekcie od strony tej części działki nr [...], na której istnieją wbudowane pomieszczenia garażowe.

Możliwość korzystania z nich musi zapewnić m.in. droga manewrowa o parametrach wynikających z odpowiednio stosowanych przepisów techniczno - budowlanych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Zdaniem Sądu, w postępowaniu administracyjnym nie została wyjaśniona również kwestia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W odniesieniu do prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane istotne znaczenie przypisać należało w szczególności ocenie prawidłowości rozwiązań komunikacyjnych, przyjętych w projekcie zatwierdzonym zaskarżoną decyzją. Wbrew zasadzie dwuinstancyjności, organ odwoławczy ocenił analizowane zagadnienie ograniczając się do stwierdzenia, że skarżący i właściciel sąsiednich nieruchomości (Spółdzielnia Mieszkaniowa "B.") mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. W uznaniu Sądu fakt, że ustawodawca przywołane uprawnienie przykładowo wyartykułował w przepisie nie oznacza jednak, że wyczerpuje ono katalog dóbr i praw składających się na wymagający poszanowania, uzasadniony interes osób trzecich.

W kontekście powyższego Sąd zwrócił uwagę na konieczność zachowania przy projektowaniu obsługi komunikacyjnej dla przedmiotowego obiektu istniejącego wjazdu od strony ulicy L., wynikającego z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zastrzeżenie to nie wyłącza jednak możliwości zmodyfikowania rozwiązań komunikacyjnych w taki sposób, aby nie budziły one uzasadnionych zastrzeżeń osób trzecich. Tym bardziej jest to istotne, gdy strona skarżąca wskazuje, iż akceptacja proponowanego przez projektanta sposobu obsługi komunikacyjnej inwestycji będzie skutkowała pozbawieniem cukierni możliwości działania w sposób wymagany przepisami sanitarnymi i przepisami bhp.

W ocenie Sądu, uzgodnienie jest tylko zaakceptowaniem przez uprawnioną jednostkę przedstawionej przez projektanta koncepcji w odpowiednim zakresie, co nie oznacza, że nie jest możliwe zaakceptowanie innej propozycji. Wymóg zgodności z przepisami prawa, w tym z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane projektowanego rozwiązania sprawia, że możliwe - zdaniem Sądu - jest zakwestionowanie nawet uzgodnionej koncepcji projektanta.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania – I. K. – P. "K." z siedzibą w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi, stosowanie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że były podstawy, aby skargę oddalić, gdyż decyzje organów obu instancji nie naruszyły prawa;
2. 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, w szczególności błędnym przyjęciu, że organy administracji publicznej naruszyły wynikający z:
3. - art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami,
4. - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich,
5. 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. poprzez:
6. - błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie wyjaśniły w wystarczającym stopniu następujących okoliczności, istotnych zdaniem Sądu dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego: a) kwestii dotyczącej zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz innego rodzaju uzasadnionych interesów osób trzecich, związanych z obsługą komunikacyjną, b) zgodności inwestycji z wyznaczoną w decyzji o warunkach zabudowy linią zabudowy, c) kwestii oznaczenia działek w decyzji o warunkach zabudowy i w projekcie budowlanym, d) pominięcia usytuowania skarpy w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu oraz prawidłowości usytuowania murku oporowego, odpowiadającego usytuowaniu skarpy,
7. - błędne uznanie przez Sąd, że sposób przedstawienia w projekcie zagospodarowana terenu przebiegu granicy działek inwestora i przebiegu granicy przyjętej w decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogu czytelności, a tym samym jest niewiarygodny,
8. - błędne uznanie przez Sąd, że naruszono uprawnienia procesowe strony w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, podczas, gdy organy obu instancji w toku postępowania dokładnie wyjaśniły stan faktyczny oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz umożliwiły stronom udział w prowadzonym postępowaniu;
9. 4) art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uzasadnienie przez Sąd wyroku uchylającego decyzje organów I i II instancji, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz obligujące organ do ponownego wyjaśniania kwestii uprzednio wyjaśnionych.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzut naruszenia prawa materialnego, według skarżącego, polega na naruszeniu przez Sąd I instancji:

1. 1) art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy administracji architektoniczno-budowlanej mają uprawnienie do ingerowania w przedłożone przy wniosku o pozwolenie na budowę uzgodnienie uprawnionej jednostki, w zakresie rozwiązań komunikacyjnych i dokonania we własnym zakresie ich modyfikacji, pomimo tego, że przedstawione uzgodnienie jest zgodne z decyzją ostateczną nr [...] o warunkach zabudowy, a jakakolwiek jego modyfikacja doprowadziłaby do niezgodności w tym zakresie z ww. decyzją,
2. 2) art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w projekcie budowlanym dopuszczalne jest zmodyfikowanie rozwiązań komunikacyjnych określonych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy,
3. 3) art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 4 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji do samodzielnego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego w zakresie dotyczącym projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i w tym zakresie zobowiązany jest do "uzyskania od projektanta gwarancji co do tego, że zastosowana w projekcie koncepcja czy rozwiązanie projektowe nie naruszają obowiązujących przepisów",
4. 4) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich umożliwia - projektantowi, inwestorowi i organowi wydającemu pozwolenie na budowę - zmodyfikowanie rozwiązań komunikacyjnych względem ustaleń z decyzji o warunkach zabudowy;
5. 5) § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że obligatoryjnym elementem projektu zagospodarowania terenu jest naniesienie obowiązującej linii zabudowy i uznanie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma uprawnienia do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami dokonanymi w tym zakresie w decyzji o warunkach zabudowy;
6. 6) § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że sposób naniesienia w projekcie zagospodarowania terenu przebiegu granicy działek inwestora i przebiegu granicy przyjętej w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie spełnia wymogu czytelności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski oraz Prezydent Wrocławia nie wyjaśnili wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak formułowany pod adresem organów administracji - zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie znajduje uzasadnienia, co jest podyktowane brakiem wykazania przez Sąd, że zauważone wadliwości mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkiem powyższego błędne jest uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu, który nakazywał wyeliminować je z obrotu prawnego.

W pierwszym rzędzie nie znajduje uzasadnienia ocena Sądu sformułowana w kwestii zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z wydanymi dla inwestycji warunkami zabudowy w zakresie przyjętych w niej oznaczeń ewidencyjnych. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że numery ewidencyjne działek, jako terenu, dla którego ustalone zostały decyzją nr [...] warunki zabudowy (działki nr [...],[...],[...],[...] i [...]), nie pokrywają się z numerami ewidencyjnymi działek, na których miała być prowadzona budowa objęta zatwierdzonym projektem (działki nr [...],[...],[...] i [...]). Kwestia powyższa nie powinna jednak podlegać rozważeniu jako podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Sąd w przyjętym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. ustaleniu dowodowym doszedł do wniosku, że analizowana rozbieżność ma charakter pozorny, albowiem działki o numerach [...] i [...] wydzielone zostały z działek [...] i [...] na podstawie decyzji podziałowej nr [...] z [...] stycznia 2008 r. (k. 115 akt sądowych).

Ma oczywiście rację Sąd wskazując, że obowiązkiem organów administracji było wykazanie faktu podziału działek poprzez podanie pełnych danych identyfikacyjnych decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ponieważ zadaniem Sądu nie było uzupełnianie materiału dowodowego w zakresie, w jakim był on niezbędny do dokonania oceny tego, czy przyjęte w postępowaniu administracyjnym ustalenia faktyczne były prawidłowe. Jeżeli jednak Sąd skorzystał z uprawnienia, które mu przyznaje ustawa procesowa w celu wyjaśnienia wątpliwości, jakie się pojawiły w kwestii numeracji działek, to pozytywny niejako (dla oceny legalności decyzji) wynik tychże ustaleń miał charakter wiążący i powinien był zostać przez Sąd wzięty pod uwagę. Wyłączało to możliwość czynienia organom w przywołanym zakresie zarzutu w postaci kwalifikowania omawianej wadliwości jako naruszenia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Uchylając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Wojewody Dolnośląskiego zawartego w zaskarżonej decyzji odnośnie do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, albowiem - jak wskazał Sąd - ocenie tej brakuje wiarygodności zarówno ze względu na mało czytelną technikę graficzną użytą do określenia przebiegu granicy działek inwestora i przebiegu granicy przyjętej w decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak też z uwagi na niewyznaczenie, pomimo użycia takiego oznaczenia graficznego w legendzie rysunku projektu budowlanego, obowiązującej linii zabudowy. Zgodzić się należy z wnoszącym skargę kasacyjną, że wskazany przez Sąd rodzaj wadliwości nie mógł jednak skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Powyższe jest wynikiem tego, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie może polegać na zgłoszeniu samej jedynie wątpliwości co do legalności kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z 25 października 2006 r. sygn. II OSK 1266/05).

Przyjąć bowiem trzeba, że uchylenie decyzji wymagało stwierdzenia przez Sąd, że była ona sprzeczna z prawem materialnym, w tym przypadku z normą art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, wymagającą zachowania zgodności pomiędzy projektem budowlanym, a warunkami zabudowy ustalonymi decyzją ostateczną, albo też wykazania prawdopodobieństwa oddziaływania stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) na treść rozstrzygnięcia w przyjętym powyżej zakresie. W uzasadnieniu wyroku ten ostatni element wnioskowania nie mógł zostać uznany za prawidłowo przeprowadzony. Czytelność graficzna projektu nie jest bowiem ograniczona w takim stopniu, który uniemożliwiałby, jak wskazał Sąd, przyjęcie niebudzących wątpliwości ustaleń w kwestii przebiegu granicy działek inwestora. Za niewystarczające do podważenia decyzji musi być również traktowane powołanie się przez Sąd na to, że nienaniesienie obowiązującej linii zabudowy w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu skutkowało niemożnością ocenienia zgodności projektu z ustaleniami przyjętymi w tym zakresie w decyzji o warunkach zabudowy.

Wątpliwości Sądu nie uwzględniają faktu zamieszczenia w części opisowej projektu budowlanego informacji dotyczącej linii zabudowy. Wbrew twierdzeniom Sądu, w części projektu dotyczącej istniejącego i projektowanego zagospodarowania terenu (pkt 3) znajduje się bowiem wyjaśnienie, że obiekt zaprojektowano zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności zabudowę zlokalizowano w nawiązaniu do obowiązujących od strony ulic L. i N. linii zabudowy. Z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie wynika, by obligatoryjnym elementem projektu było naniesienie linii zabudowy w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu. Niewątpliwie, element ten może być konieczny, jeżeli sposób zabudowy i zagospodarowania terenu utrudnia sprawdzenie przebiegu linii zabudowy pod kątem zachowania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami warunków zabudowy.

Nie w każdym przypadku jednak organy administracji architektoniczno-budowlanej będą miały obowiązek wymagać określenia powyższego elementu. W rozstrzyganej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w załączniku graficznym decyzji o warunkach zabudowy nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jednocześnie jakichkolwiek argumentów, które podważałyby stwierdzenie organu administracji, uprawdopodobniając tym samym ocenę, iż wytyczona przez Prezydenta Wrocławia obowiązująca linia zabudowy planowanej inwestycji, obejmująca budowę salonu samochodowego, nie została zachowana. Poddane kontroli Sądu stanowisko Wojewody Dolnośląskiego nie wykracza poza uprawnienia przyznane organowi administracji architektoniczno-budowlanej, albowiem przyznać należy rację wnoszącemu skargę kasacyjną, że wymóg obciążający projektanta, wynikający z art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obowiązuje niezależnie od nałożonego na organ administracji obowiązku skontrolowania (sprawdzenia) wyniku pracy projektanta, w ramach wyznaczonych przedmiotowo przez art. 35 ust. 1 cyt. ustawy.

Skutecznie postawiony został w skardze kasacyjnej również zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie przyjęcia, że organy administracji nie wyjaśniły dostatecznie w postępowaniu instancyjnym kwestii odnoszących się do zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz usytuowania murku oporowego w miejscu istniejącej skarpy. Należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda Dolnośląski, odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał, że planowana inwestycja nie pozbawiła dostępu do drogi publicznej odwołującego się, jako właściciela działki sąsiedniej.

W ocenie organu odwoławczego, projektowane zamierzenie budowlane nie pozbawiało tego dostępu również właściciela nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...], ponieważ będzie on miał zapewniony dostęp do drogi publicznej przez teren działki nr [...], która jest przeznaczona pod drogę. Odnosząc się natomiast do kwestii przyjętego w projekcie rozwiązania polegającego na wybudowaniu murku oporowego, według organu nie można przyjąć, że będzie on powodował zmiany w zakresie stanu wód i kierunku ich spływu, czego zabrania § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylenie zaskarżone decyzji uzasadnił faktem nieustalenia przez organy, czy wprowadzenie na teren "nowych elementów przestrzennych" - poddanych regulacji ustawowej ze względu na sposób posadowienia oraz parametry i właściwości techniczne, nie powoduje naruszenia chronionych interesów osób trzecich.

Tak formułowane twierdzenie w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. w niedostatecznym stopniu wyjaśnia jednak, z jakimi przepisami prawnymi zaskarżona decyzja pozostaje w niezgodności. Wskazanie, że przewidziany w projekcie murek oporowy może kolidować z przepisami techniczno-budowlanymi, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ma charakter na tyle ogólny, iż nie może być elementem, w oparciu o który konstruowane będzie (poprawne) uzasadnienie podstawy prawnej uchylenia przez Sąd zaskarżonego aktu administracyjnego, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ocena ta jest tym bardziej właściwa, jeżeli się zważy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jednocześnie zaznaczył, że w całości akceptuje tą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może się opierać wyłącznie na obiektywnej ocenie, dotyczącej przestrzegania konkretnych przepisów prawa - wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy i utrzymania obiektów budowlanych.

W kontekście tego ostatniego zastrzeżenia, uznać trzeba, że wnoszący skargę kasacyjną trafnie podważył prawidłowość tych ocen Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które koncentrują się na kwestii naruszenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, w zakresie przyjętych w zaskarżonej decyzji rozwiązań komunikacyjnych. Uchylając pozwolenie na budowę, Sąd I instancji przyjął, że warunek zachowania, przy projektowaniu rozwiązań komunikacyjnych obiektu, istniejącego wjazdu od strony ul. L. nie wyłączał możliwości zmodyfikowania obsługi komunikacyjnej w taki sposób, aby nie budziła ona uzasadnionych zastrzeżeń osób trzecich. Wypowiadając taką ocenę Sąd odniósł się do zastrzeżeń, które w stosunku do projektowanej obsługi dojazdowej przedstawił - w toku postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu sądowym, W. W., właściciel działki sąsiedniej, prowadzący na niej C. – K. "W.".

Stanowisku temu nie można byłoby zarzucić niezgodności z prawem jednak tylko w takim przypadku, gdyby wraz z wyrażeniem konieczności rozważenia innych rozwiązań komunikacyjnych, Sąd wskazał, że wydane pozwolenie na budowę naruszyło konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie, ochronie sanitarnej, czy też ochronie środowiska i z tego względu interes prawny osoby trzeciej w tym konkretnym wypadku ucierpiał. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny tejże kwestii nie poddał wymaganej ocenie, bezkrytycznie aprobując ogólny pogląd wypowiedziany przez stronę wnoszącą skargę, iż obsługa komunikacyjna spornej inwestycji będzie skutkowała pozbawieniem C. – K. "W." możliwości działania w sposób wymagany "przepisami sanitarnymi i przepisami bhp". Istotne znaczenie w sprawie miało tymczasem rozstrzygnięcie, na ile proponowane przez skarżącego rozwiązania w zakresie usytuowania drogi dojazdowej, w jak największym oddaleniu od budynku C. – K., nieodpowiadające jednak w dużym stopniu ustaleniom wynikającym z warunków zabudowy, były prawnie uzasadnione, a na ile były efektem subiektywnych oczekiwań i życzeń podmiotu dążącego do przedłużenia dotychczasowych, korzystnych warunków prowadzenia działalności gospodarczej.

O ile zarzut wadliwego rozważenia przez Sąd zgodności zaskarżonej decyzji z wymogiem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane okazał się zasadny, o tyle jednak zarzutom naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego (poprzez przyjęcie błędnej wykładni wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów) należy odmówić słuszności. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, nie jest bowiem tak, że pozytywne sprawdzenie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń skutkuje wydaniem pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany ocenić, czy rozwiązania projektowe, które mają podlegać zatwierdzeniu, nie naruszają przepisów prawa - wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy i utrzymania obiektów budowlanych, jak przyjął Sąd I instancji. Możliwe jest więc "zakwestionowanie" w postępowaniu administracyjnym uzgodnionej, czy też zaopiniowanej koncepcji i odmówienie inwestorowi wydania pozwolenia, jeżeli organ stwierdzi, że proponowane rozwiązania są niezgodne z prawem, w szczególności nie odpowiadają ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy.

Brak jest jednocześnie podstaw do twierdzenia, że wykładnia dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zakładała, iż dopuszczalne jest takie zmodyfikowanie rozwiązań komunikacyjnych w projekcie zagospodarowania terenu, które powodowałoby niezgodność tychże ustaleń z wymogami przyjętymi w decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji tego rodzaju zapatrywania nie sformułował. Wskazał, że konieczne pozostaje zachowanie istniejącego wjazdu, albowiem warunek ten określony został w decyzji ustalającej warunki zabudowy, która posiada walor prawomocności i funkcjonuje w obrocie prawnym. Stwierdzenie, że powyższy warunek nie wyłącza możliwości zmodyfikowania rozwiązań komunikacyjnych w taki sposób, który nie budziłby uzasadnionych zastrzeżeń osób trzecich, pomijając ocenioną wcześniej prawidłowość takiego stanowiska, nie zakładało, że wybrane przez inwestora rozwiązanie kompromisowe musiałoby pozostawać w sprzeczności z decyzją Prezydenta Wrocławia z [...] lipca 2007 r. ustalającą warunki zabudowy.

Zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., polegający na wadliwym uznaniu przez Sąd, że w rozstrzyganej sprawie naruszono uprawnienia procesowe strony, polegające na możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranego przez organ materiału i dowodów, jest nieuzasadniony. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej może odnieść skutek wówczas, gdy wykazane zostanie, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie postępowania dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). W rozpoznawanej sprawie warunku tego nie dopełniono. Powołanie się na powyższe uchybienie, pozbawione odniesienia się do konkretnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, nie skutkuje wadliwością decyzji, wymagającą jej uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę dokona kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mając na uwadze wymagania stawiane uzasadnieniem wyroku sądu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszącą się do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.