Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 1130/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. i S. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] nakazującą S. i S. B. rozbiórkę budynku gospodarczego położonego na terenie posesji przy ul. [...] w Sosnowcu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu (dalej PINB albo organ I instancji) działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm. – dalej Prawo budowlane) nakazał S. i S. B. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na terenie posesji przy ul. [...] w Sosnowcu. W uzasadnieniu organ powołał się na wizję przeprowadzoną w dniu 5 marca 2008 r. na podstawie której ustalił, że S. i S. B. dobudowali w latach 2007 – 2008 do istniejącego budynku mieszkalnego obiekt składający się z dachu wspartego na podporach z kształtowników stalowych zabetonowanych w gruncie. Obiekt ten usytuowano w odległości 1,80 m od granicy z posesją przy ul. [...] oraz 4,80 m od granicy z posesją przy ul. [...]. W trakcie postępowania, co ustalono w toku drugiej wizji przeprowadzonej w dniu 7 maja 2008 r., S. B. obudował opisany obiekt pełnymi płytami wiórowymi oraz zamontował drzwi wejściowe.
W wyniku tych robót z dotychczasowej wiaty powstał budynek gospodarczy o kubaturze 6,41 m3 i powierzchni użytkowej 4,13 m2. Obiektu tego – zdaniem PINB – nie można zaliczyć do wolnostojącego budynku gospodarczego, a zatem jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali. Biorąc pod uwagę te ustalenia PINB rozważył możliwość legalizacji tego obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W toku postępowania okazało się jednak, że obiekt ten w związku z jego usytuowaniem w odległości 1,80 m od granicy działki został wybudowany z naruszeniem przepisów § 12 ust. 3 oraz § 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Tym samym – w ocenie PINB – należało przyjąć, że nie zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację przedmiotowego obiektu.
W odwołaniu od tej decyzji małżonkowie B. zarzucili oparcie jej na błędnych ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie niewłaściwej daty realizacji obiektu. Podnieśli, że pomieszczenie na narzędzia znajdowało się przy budynku mieszkalnym od lat 70 – tych ubiegłego wieku, a obecnie poddane zostało jedynie konserwacji polegającej na wymianie desek i wstawieniu płyt wiórowych. Poza tym jest to obiekt wolnostojący.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB albo organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania podał, że z ustaleń faktycznych PINB wynika, iż w miejscu posadowienia przedmiotowego budynku od lat 70 – tych istniał wykonany z płyt betonowych dół kompostownika, który nie był używany od 15 lat. Płyty betonowe posłużyły jako fundament dla przedmiotowego budynku. Zebrane materiały dowodowe (protokół oględzin z dnia 5 marca 2008 r. wraz z odnotowanym w nim oświadczeniem S. B., protokół z dnia 7 maja 2008 r. oraz zawiadomienie sąsiada F. Z. z dnia 4 grudnia 2006 r.) zdaniem organu odwoławczego wskazują, że budowa tego obiektu została rozpoczęta w 2006 lub 2007 r., a ukończona w 2008 r. Nie ulega także wątpliwości, że zamontowanie konstrukcji wsporczej budynku na śrubach zakotwionych w fundamencie betonowym, zagłębionym w gruncie na głębokość ok. 90 cm, należy uznać za trwałe związanie z gruntem.
Budynek został także, wbrew twierdzeniom odwołujących się, dobudowany do budynku mieszkalnego, gdyż posiada z nim wspólną ścianę. Powołanie się zaś na "przeznaczenie" powierzchni 35,06 m2 na tego typu obiekt w projekcie budowlanym zatwierdzonym w latach 70 – tych, nie może być traktowane jako prawo do jego budowy w latach 2006 – 2008 i to w dowolnym wykonaniu oraz bez nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Posadowienie przedmiotowego obiektu na dole kompostownika wyklucza wreszcie wersję odwołujących się, że obiekt ten został zrealizowany razem z budynkiem mieszkalnym.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. i S. B. zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy budowa wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymagała pozwolenia na budowę. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący zauważyli, że skoro przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dopuszczał realizację obiektu o powierzchni zabudowy 4,13 m2, wysokości w szczycie 1,55 m oraz kubaturze 6,41 m3, bez pozwolenia na budowę to w sprawie nie można było zastosować art. 48 ust. 1 tej ustawy. Podali, że wizja przeprowadzona na nieruchomości w dniu 7 maja 2008 r. była pośpieszna i niechlujna. W szczególności błędne były zamieszczone w protokole tej wizji ustalenia dotyczące istnienia wspólnej ściany pomieszczenia na narzędzia z domem mieszkalnym.
Zdaniem skarżących między ścianą budynku mieszkalnego, a płytą stanowiącą ściankę pomieszczenia znajduje się przestrzeń dylatacyjna o szerokości kilku centymetrów. W tym stanie rzeczy skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowego pomieszczenia przez biegłego sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że stanowiący przedmiot postępowania obiekt nie mógł być objęty hipotezą art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem poza ograniczeniem co do powierzchni zabudowy dotyczy on jedynie obiektów wolnostojących. Tymczasem zdaniem Sądu sporny obiekt został dobudowany do budynku mieszkalnego. Istnienie niewielkiej przestrzeni dylatacyjnej także nie przesądza w ocenie Sądu o traktowaniu budynku jako wolnostojący. Sąd podzielił także stanowisko organów co do oceny, że wybudowany obiekt jest trwale związany z gruntem. Za takowe bowiem należy uznać zamontowanie konstrukcji wsporczej na śrubach, zakotwionych w fundamencie betonowym zagłębionym na ok. 90 cm w gruncie.
Sąd uznał również, że w sprawie nie znalazły zastosowania przepisy art. 29, art. 30 i art. 31 Prawa budowlanego, a tym samym inwestorzy winni legitymować się pozwoleniem na budowę. Brak takiego pozwolenia uzasadniał zastosowanie art. 48 tej ustawy. Za prawidłową Sąd uznał ocenę organów administracji o braku możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu z uwagi na naruszenie przepisów techniczno – budowlanych tj. niezachowanie odległości budynku od granicy sąsiedniej działki, a także wykonania ściany stanowiącej element oddzielenia przeciwpożarowego z materiałów łatwopalnych.
Odnosząc się do twierdzeń skarżących, iż obiekt został zrealizowany w latach 70 – tych ubiegłego wieku w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zatem nawet korzystne dla skarżących przyjęcie, że pozwolenie na budowę obejmowało także budowę spornego obiektu, to z uwagi na czas rozpoczęcia realizacji budowy (2006 lub 2007 r.) pozwolenie to dawno utraciłoby ważność.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku małżonkowie S. i S. B. zarzucili:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej, jako Kpa) poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji poczynionych ustaleń faktycznych w przedmiocie trwałości połączenia obiektu z gruntem, rodzaju jego konstrukcji i usytuowania podczas gdy w myśl art. 84 § 1 Kpa okoliczności te jako wiadomości specjalne mogliby stwierdzić jedynie biegli, których w sprawie nie powołano,
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę uznania, że sporny obiekt nie jest obiektem tzw. małej architektury, podczas gdy prawidłowa analiza takich jego cech jak: gabaryty, rodzaj zastosowanych materiałów, lekkość konstrukcji, brak trwałego związania z gruntem oraz przeznaczenie – "szopka na narzędzia" wskazują, że zgodnie z art. 3 ust. 4 c ustawy Prawo budowlane jest to obiekt małej architektury, którego wzniesienie nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Z uwagi na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej sprecyzowany został zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że nawet powierzchowna analiza sprawy wskazuje, iż sporny obiekt z racji swej wielkości 4,13 m², wysokości w szczycie 1,55 m, rodzaju konstrukcji (stalowe ceowniki z przykręconymi do nich płatami OSB), braku związania z gruntem oraz przeznaczenia jest obiektem małej architektury. Sporna szopka na narzędzia usytuowana jest w miejscu gdzie od ponad 30 lat znajdował się najpierw dół kompostownika, a następnie śmietnik w postaci zadaszonej wiaty wspartej na wbitych w ziemię metalowych kątownikach. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną obiekt ten nigdy nie posiadał betonowego fundamentu o rzekomo 90 cm grubości, a jedynie 10 cm betonową opaskę. Wadliwość rozstrzygnięcia Sądu I instancji polegała również na tym, że nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego skoro istniały wątpliwości, czy obiekt istniał od lat 70 – tych ubiegłego stulecia czy też został wybudowany w latach 2007 – 2008. S. B. nigdy bowiem wbrew twierdzeniom Sądu nie złożył oświadczenia, że "budowę obiektu rozpoczął w 2008 r." oświadczył jedynie, że "pomieszczenie wybudowane zostało na istniejącym fundamencie kompostownika".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a, której nie stwierdzono w niniejszej sprawie.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku.
Podzielić należy twierdzenia skargi kasacyjnej, że istotne ustalenia poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Otóż z akt sprawy wynika, że jedynym dokumentem, na podstawie którego organy administracji przyjęły istotne ich zdaniem ustalenia w sprawie, prowadzące w rezultacie do orzeczenia nakazu rozbiórki, jest protokół z wizji w terenie z dnia 5 marca 2008 r. W protokole tym zapisano, że budynek ma konstrukcję metalową przykrytą płytami onduline. Pod tym zadaszeniem, wykonanym na przełomie 2007 i 2008 r. znajduje się wykonany ponad 20 lat temu kompostownik o głębokości 90 cm, którego ściany wzmocnione są płytami betonowymi ażurowymi oraz, że aktualnie pełni on rolę miejsca na narzędzia gospodarcze i ogrodnicze. Tymczasem organ odwoławczy przyjmując, że budynek ten jest trwale związany z gruntem stwierdził, że konstrukcja wsporcza została zamontowana na śrubach zakotwionych w fundamencie betonowym zagłębionym na ok. 0,9 m w gruncie.
Ustalenie dotyczące sposobu zamontowania konstrukcji wsporczej nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Nie wynika ono także z protokołu wizji przeprowadzonej w dniu 7 maja 2008 r., na którą powołuje się organ odwoławczy.
Także przyjęte przez Sąd I instancji za organami administracji ustalenia dotyczące czasookresu wybudowania spornego obiektu budzą wątpliwości. W aktach sprawy brak jest w zasadzie wyjaśnień inwestora oraz świadków na tę okoliczność. W szczególności nie przesłuchano F. Z. bezpośredniego sąsiada inwestora, którego pismo z dnia 4 grudnia 206 r. zainicjowało postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Nieuznanie F. Z. za stronę postępowania nie przeszkadzało w przesłuchaniu go w charakterze świadka, co do daty wybudowania spornego obiektu. Słusznie wskazuje skarga kasacyjna, że z akt sprawy nie wynika, jak przyjął to Sąd I instancji, aby S. B. składał oświadczenie jakoby budowę przedmiotowego obiektu rozpoczął w 2008 r. Ustalenie to ma istotne znaczenie w sprawie ze względu na zastosowanie właściwych przepisów Prawa budowlanego.
Słusznie zatem skarga kasacyjna wskazuje, że postępowanie przed organami administracji było prowadzone z naruszeniem art. 77 § 1 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji podtrzymując decyzję o nakazie rozbiórki spornego obiektu odwołał się zatem do kwestionowanych przez stronę ustaleń faktycznych dotyczących nie tylko daty budowy, czy też jak wskazuje wnoszący skargę kasacyjną jedynie modernizacji dotychczasowego śmietnika, ale także jego konstrukcji, grubości fundamentów oraz sposobu połączenia z gruntem. Wszystkie te okoliczności jako mające istotne znaczenie w sprawie wymagały rzetelnego wyjaśnienia, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło.
Przedwcześnie tym samym Sąd I instancji zakwalifikował sporny obiekt jako budynek gospodarczy, dobudowany do budynku mieszkalnego i trwale związany z gruntem, którego realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Skarżący bowiem konsekwentnie w toku całego postępowania podnosili, że nie tylko jest to obiekt niewielkich rozmiarów, ale ponadto pełni funkcję użytkową służąc utrzymaniu porządku. Wskazali bowiem, że w pomieszczeniu tym przechowywane są narzędzia ogrodnicze typu szczotka, szpadel, łopata czy kosiarka. Potwierdza to także notatka służbowa sporządzona w dniu 13 marca 2008 r. (- K.15 akt administracyjnych). Zdaniem skarżącego z racji swej wielkości, wysokości w szczycie, rodzaju konstrukcji, braku związania z gruntem oraz przeznaczenia winien on być zakwalifikowany jako obiekt małej architektury.
Wobec tego budowa takiego obiektu (szopy na narzędzia) nie wymagała pozwolenia na budowę, ani nawet zgłoszenia o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie został on usytuowany w miejscu publicznym. Tymczasem z akt sprawy wynika, że okoliczności te pozostały poza sferą rozważań organów administracji. Ustalenia poczynione przez organy administracji zaakceptowane przez Sąd I instancji ograniczały się w zasadzie do stwierdzenia, że obiekt został dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego, przy zachowaniu niewielkiej przestrzeni dylatacyjnej i, że jest trwale związany z gruntem. Przyjęcie takiego stanowiska bez rzetelnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego doprowadziło do przedwczesnego ustalenia, że skarżący wybudowali obiekt bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz że nie spełnia on warunków technicznych, a wobec tego nie nadaje się do legalizacji i podlega rozbiórce.
Zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej podważają trafność stanowiska Sądu I instancji. Mimo podnoszonych w postępowaniu przed organami administracji, jak i w skardze do Sądu kwestii dotyczących niewielkich rozmiarów obiektu, nie poczyniono w tym zakresie żadnych ustaleń, stosując najbardziej dolegliwą sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Nie rozważono przede wszystkim, czy nie jest to ewentualnie obiekt tzw. małej architektury (art. 3 pkt 4 lit. c ustawy Prawo budowlane). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy klasyfikacji obiektów niewymienionych w tym przepisie (nie ma on charakteru zamkniętego i stanowi wskazówkę interpretacyjną) należy kierować się takimi kryteriami jak: wielkość obiektu, podobieństwo do obiektu wymienionego w przepisie, standard techniczny oraz jego przeznaczenie. Ustalenie w sprawie, że przedmiotowy obiekt mógłby zostać zaliczony do tzw. małej architektury, jak słusznie podnosi skarga kasacyjna miałoby istotne znaczenie z punktu widzenia treści art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy Prawo budowlane, gdyż stanowi on, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów małej architektury z wyłączeniem takich obiektów usytuowanych w miejscach publicznych, na których budowę wymagane jest zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).
Z wymienionych wyżej względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.