Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 903/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęte zostały następujące ustalenia faktyczne.
Wójt Gminy K. ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 3, 4 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym i § 51 uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] maja 1999r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi K. (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 1999r., Nr 37, poz. 732), ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości dwóch działek położonych w K.:
- 1. od działki nr [...], która na mocy decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 1999 r. przeszła na własność Gminy K.- [...] zł oraz
- 2. od działki nr [...], którą J. i A. K. sprzedali w dniu [...] grudnia 1999 r. - [...] zł.
W uzasadnieniu tej decyzji odwołano się do wyceny rzeczoznawcy majątkowego, wedle której rolnicza działka [...] o powierzchni [...] m2 przed uchwaleniem planu miała wartość [...] zł, zaś po uchwaleniu planu - [...] zł, co oznacza wzrost wartości wynoszący [...] zł. Z kolei działka nr [...] o powierzchni [...] m2 przed zmianą planu była warta [...] zł, zaś po uchwaleniu planu - [...] zł ([...] m2 pod działalność gospodarczą = [...] zł + [...] m2 pod poszerzenie drogi i pod drogę = [...] zł), co oznacza wzrost wartości wynoszący [...] zł. W uchwalonym planie przewidziano opłatę planistyczną odpowiadającą 30% od wzrostu wartości terenu.
Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, na wniosek J. i A. K., stwierdziło nieważność wspomnianej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1999 r. w części naliczającej opłatę planistyczną dla działki nr [...]. Zdaniem Kolegium przejście tej działki z mocy prawa na rzecz gminy nie jest tożsame z pojęciem "zbycie" i nie dawało podstawy do ustalenia tej opłaty.
Następnie J. i A. K. dnia [...] lipca 2002 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1999 r. w części ustalającej opłatę planistyczną w kwocie [...] zł dla działki nr [...]. Zdaniem wnioskodawców opinia rzeczoznawcy majątkowego, na podstawie której ustalono opłatę planistyczną, zawiera uchybienia i błędy. Organ orzekający przyjął, iż wzrost wartości działki [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniósł [...] zł, a 30% od tej wartości to [...] zł. Tymczasem opłata ustalona w tej wysokości jest wyższa niż 30% wzrostu wartości działki nr [...], bowiem jej wartość przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła więcej niż [...] zł. Powołany przez J. i A. K. inny rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2002 r. wyliczył bowiem, że przed uchwaleniem planu działka [...] miała wartość [...] zł, a po uchwaleniu planu jej wartość wzrosła tylko o [...] zł, z czego 30% wyraża się kwotą [...] zł, a nie - jak orzeczono w decyzji - [...] zł. Oznacza to ustalenie renty planistycznej w kwocie znacznie wyższej niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Dodatkowo operat szacunkowy, który został wykorzystany przez organ orzekający przy ustalaniu renty planistycznej dotyczącej działki [...], został opracowany na dzień [...] września 1999 r. i dotyczył działki nr [...], z której następnie wydzielono działkę [...].
Po przeprowadzeniu postępowania w trybie nadzwyczajnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1999 r. W uzasadnieniu wskazano, że operat szacunkowy z dnia [...] września 1999 r. dotyczył działki nr [...], zaś opłatę planistyczną ustalono w związku ze sprzedażą działki nr [...].
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Gmina K., jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] maja 2003 r. stwierdziło niedopuszczalność wniosku. Na skutek skargi wniesionej przez Gminę K.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 listopada 2004 r. sygn. akt. II SA/Po 1322/03 uchylił to postanowienie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu wniosku Gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia [...] marca 2005 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2003 r. Według SKO, wszystkie działania organu ustalającego opłatę planistyczną winny dotyczyć nieruchomości określonej w akcie notarialnym. Prawo obowiązujące w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej przewidywało, że opłata ta mogła być naliczona przed zbyciem wyłącznie wtedy, gdy właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła, sam wystąpi o ustalenie stosownej opłaty (art. 36 ust. 10 ustawy).
Skoro zatem nieruchomość ta nie była jeszcze zbyta to naliczanie tej opłaty z urzędu było przedwczesne. Kolegium opowiedziało się też przeciwko możliwości "hipotetycznego określenia wzrostu wartości jednego metra kwadratowego nieruchomości, której w dacie wydania decyzji już nie było, gdyż decyzją podziałową z dnia [...] września 1999 r. wydzielono z działki nr [...] działkę nr [...].
Na skutek skargi Gminy K. od tej decyzji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt. II SA/Po 565/05 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] marca 2003 r.
Sąd stwierdził, że przyjmując, iż operat nie dotyczył nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży, SKO przeoczyło, że operat ten obejmował całą nieruchomość nr [...] przed jej podziałem, w tym także działki [...] i [...]. Nie można zatem twierdzić, że operat dotyczy innej nieruchomości, tym bardziej że w treści decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. podano wielkość przedmiotowej działki [...] i wielkość ta była możliwa do sprawdzenia w oparciu o dokumenty złożone w aktach administracyjnych. Brak też podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. ustalającej opłatę planistyczną od sprzedanej w tym dniu działki nr [...]. Wbrew stanowisku wnioskujących o stwierdzenie nieważności tej decyzji J. i A. K., sprzedaż tej działki musiała poprzedzać wydanie decyzji o ustaleniu opłaty, gdyż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. odwołano się do aktu sprzedaży.
W ocenie Sądu, wysokość opłaty planistycznej nie została ustalona hipotetycznie, lecz stanowczo na podstawie operatu szacunkowego. Operat dotyczył działki [...], w skład której niewątpliwie wchodziła działka [...], bowiem działka nr [...] została podzielona na działki o numerach [...],[...],[...]. W uzasadnieniu decyzji Wójt podał sposób obliczenia opłaty, odnosząc ją do powierzchni przedmiotowej działki. Przedmiotem postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji jest wskazana we wniosku decyzja, a zatem ustalenia organu administracyjnego winny uwzględniać wyłącznie ten sam stan faktyczny i prawny, który istniał w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. Zatem w ocenie Sądu, Kolegium nie mogło brać pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy późniejszego operatu szacunkowego i dokument ten nie mógł stanowić dowodu mającego wykazać, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1999 r. Uznało, że opłata planistyczna odnośnie działki nr [...] nie została przez Wójta naliczona przedwcześnie, bowiem w chwili wydawania kwestionowanej decyzji dysponował on umową sprzedaży spornej nieruchomości gruntowej. W materiale dowodowym nie znajduje też potwierdzenia zarzut, iż operat szacunkowy dotyczył zupełnie innej nieruchomości gruntowej niż ta, której sprzedaż stanowiła przesłankę naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości. Działka [...] stanowi część nieruchomości nr [...], a tym samym operat szacunkowy wykonany przez biegłą został wykonany prawidłowo.
J. i A.K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucili organowi pozbawienie zaskarżonej decyzji uzasadnienia. Zdaniem skarżących, Kolegium nie miało podstaw do uznania, że wyrok WSA w Poznaniu i jego uzasadnienie zawiera merytoryczną ocenę zasadności wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, gdyż istotna argumentacja Sądu polegała na wytknięciu błędów popełnionych przy uzasadnieniu uchylanych wcześniej decyzji Kolegium. Wyrok nie zawiera oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K., lecz krytykę sposobu, w jaki przez Kolegium zostały uzasadnione uchylone decyzje. W ocenie skarżących aktualna jest nadal argumentacja zawarta w ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., [...] utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia 11 września 2006 r., podkreślając, że będąc związane wyrokiem WSA uznaje, iż brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeszcze raz wskazano, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej wydana została w dniu sprzedaży działki nr [...], ale już po zbyciu, a potwierdzenie tego ustalenia znajduje się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., w którego treści odwołano się do umowy sprzedaży. Organ orzekający mógł przy wyliczeniu renty planistycznej dotyczącej sprzedanej działki nr [...] posłużyć się wyceną dokonaną przez rzeczoznawcę organu (E. B.) na użytek działki nr [...], bowiem działka nr [...] stanowiła część nieruchomości oznaczonej nr [...].
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2007 r. J. i A. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze wnosili o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i stwierdzenie w całości nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1999 r., ewentualnie o samo uchylenie decyzji Kolegium. Skarżący powtórzyli wszystkie dotychczasowe zarzuty kierowane przeciwko ustaleniu opłaty planistycznej odnośnie sprzedanej dnia [...] grudnia 1999 r. działki nr [...] na podstawie operatu szacunkowego E. B. sporządzonego dnia [...] września 1999 r. dla działki nr [...], jeszcze wówczas niepodzielonej. Wskazali, że decyzja rażąco narusza art. 7,8,77 § 1 i 4 k.p.a. i art. 36 ust 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podnosili przy tym, że jej wydanie nie zostało poprzedzone żadnym postępowaniem, gdyż doręczono ją zaraz po sporządzeniu aktu notarialnego sprzedaży, a operat był sporządzony na użytek innego postępowania.
Wyrokiem z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 164/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2007 r., z uwagi na brak wcześniejszego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] przywróciło J. i A. K. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności. Kolegium, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2006 r. stwierdzając, iż nie można uznać, by będąca przedmiotem postępowania decyzja w sprawie ustalenia opłaty planistycznej została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 903/08, oddalił skargę J. i A. K.. Sąd wskazał, że decyzje wydane w identycznym stanie faktycznym i prawnym były już przedmiotem kontroli zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wyroki z dnia 20 lipca 2007 r., II SA/Po 166/07 oraz z 8 sierpnia 2007 r., II SA/Po 165/07), jak i następnie - w wyniku skarg kasacyjnych - Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r. II OSK 1634/07 w sprawie II SA/Po 165/07 oraz wyrok z 14 stycznia 2009 r. II OSK 1833/07 w sprawie II SA/Po 166/07). W obu sprawach sądy administracyjne nie uwzględniły zarówno skarg, jak i wniesionych - w konsekwencji ich oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - skarg kasacyjnych. Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko prawne wyrażone we wcześniej wydanych orzeczeniach.
Sąd I instancji wskazał, że akty administracyjne wydawane w toku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1999 r. dwukrotnie podlegały kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Stosownie do przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Sąd I instancji wymienił kolejne kwestie prawne, które zostały już rozstrzygnięte w toku wcześniejszych postępowań sądowoadministracyjnych. Dodał jednocześnie, że wobec związania organu orzekającego oceną prawną zawartą we wcześniejszym wyroku odpada zarzut skarżącego, jakoby lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz pierwszej decyzji z dnia [...] września 2006 r. miała cechy takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż skarżący nie dostrzega znaczenia, jaki dla oceny ważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. ma funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] września 1999 r., wydana na wniosek A. K. w trybie art. 36 ust. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
A.K. wnosił o ustalenie wysokości opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości części jego nieruchomości (K. nr ewid. grunt. [...]) spowodowanej uchwaleniem planu podając, że wycena powinna obejmować teren położony między istniejącą drogą, a drogą projektowaną, oznaczoną symbolem [...].
Sąd I instancji wskazał, iż bezspornym jest, że w dacie złożenia omawianego wniosku ([...].08.1999 r.) obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi G. w obszarze terenów zainwestowanych i części wsi K.- uchwalony przez Radę Gminy K. dnia [...] maja 1999 r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 1999 r., Nr [...], poz. [...]. Z uwagi zaś na brak dokładnego określenia powierzchni nieruchomości skarżących oraz innych osób, które w trybie art. 36 ust. 10 ustawy ubiegały się o ustalenie wysokości renty planistycznej odnośnie działek położonych w obszarze objętym planem - biegła E. B. dokonała obliczeń w przeliczeniu na 1 m2, a organ orzekający przyjął ten sposób wyliczenia, ustalając w decyzji nr [...] z dnia [...] września 1999 r. wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K., stanowiącej działkę nr [...], w związku z uchwaleniem planu na kwotę: [...] zł / m2 dla gruntów przeznaczonych pod działalność gospodarczą i [...] zł/m2 dla gruntów przeznaczonych pod poszerzenie drogi.
W zaskarżonym wyroku Sąd podał, że z przepisu art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (podobnie jak art. 37 ust. 7 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wynika, że ustalenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości może nastąpić również przed jej zbyciem, jednakże tylko w przypadku zgłoszenia takiego wniosku przez właściciela. Wartość nieruchomości w takiej sytuacji musi być ustalona na dzień wydania decyzji, gdyż zbycie nieruchomości będzie w tych warunkach zdarzeniem przyszłym. Zwrócenie się zaś przez skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej oraz dalsze jego działania (wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości nr [...] - k. 6 akt adm. I instancji) ewidentnie wypływały z chęci zbycia działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], w tym działki nr [...], położonej właśnie między projektowaną oraz istniejącą drogą (mapa k. 12 i 22 akt adm. I instancji). Wbrew wywodom skarżących działka nr [...] jest częścią dawnej działki nr [...], a zatem odnoszą się do niej stawki ustalone w decyzji z dnia [...] września 1999 r.
Jednocześnie Sąd dodał, że określenie ostateczną decyzją z dnia [...] września 1999 r. jedynie stawek obowiązujących przy ustaleniu wysokości opłaty planistycznej, w połączeniu z faktem, że wymieniona w decyzji działka nr [...] uległa później podziałowi na trzy działki, wymagało dodatkowego wyliczenia konkretnej sumy opłaty planistycznej po sprzedaży działki nr [...], wydzielonej z działki [...]. Nadto - jak wynikało z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] - działka nr [...] o powierzchni [...] m2 nie była jednorodna, jeśli chodzi o przeznaczenie gruntów, bowiem [...] m2 leżało na terenie przeznaczonym w planie pod działalność gospodarczą, a reszta - [...] m2 - na terenie przeznaczonym na poszerzenie drogi i pod drogę.
Stąd też - w ocenie Sądu I instancji - brak jest podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r., w części ustalającej opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] na skutek uchwalenia planu, rażąco narusza prawo.
Sąd wyjaśnił, że zarzut rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej jest chybiony, skoro przy wyliczaniu opłaty planistycznej organ orzekający był związany stawkami ustalonymi - na wniosek skarżącego - w decyzji ostatecznej z dnia [...] września 1999 r. W takiej sytuacji wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie mogła być ustalana według zasad ustalonych w art. 36 ust. 4 obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., lecz na podstawie art. 36 ust. 10 tego aktu prawnego.
Sąd wskazał dodatkowo, że o nieprzydatności w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji operatu szacunkowego J.Z., sporządzonego na zlecenie skarżących po kilku latach od wydania decyzji także wypowiedział się już Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2006 r. sygn. II SA/Po 565/05. A właśnie ta decyzja posłużyła skarżącym do skonstruowania zarzutu co do wadliwości wyliczenia opłaty planistycznej należnej od działki [...].
W konkluzji Sąd dodał, że powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w tym ostatnim wyroku orzecznictwo sądów administracyjnych, wykładające pojęcie rażącego naruszenia prawa powodujące stwierdzenie nieważności decyzji wskazuje, że przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić. W konkretnej sprawie trudno przyjąć za dolegliwość o takim charakterze ustalenie w kwestionowanej decyzji opłaty planistycznej od sprzedanej przez skarżącego działki nr [...], według stawek ustalonych na jego wniosek decyzją ostateczną dla działki nr [...], z której to działki została wydzielona działka nr [...].
Skargą kasacyjną z dnia [...] czerwca 2009 r. pełnomocnik J. i A.K. – radca prawny J.M. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 903/08) naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 36 ust. 4, 9 i 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez ich błędną wykładnię,
- 2. oraz przepisów prawa procesowego (mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy), tj.:
- a. art. 145 §1 lit. "c." ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi wniesionej na decyzję, mimo:
- - rażącego naruszenia przez Wójta Gminy K., w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i § 4 k.p.a.,
- - rażącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu art. 8, 9, 11, 107 § 1 i § 3 k.p.a., a tym samym również naruszenie ww. przepisów k.p.a. przez Sąd I instancji, b.) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 lit. "a" p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wniesionej na decyzję, mimo rażącego naruszenia przez organy, w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Jednocześnie autor skargi kasacyjnej, zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2009 r. i wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...] w tym [...] zł tytułem zwrotu kosztów sądowych za obie instancje (wpis od skargi, opłata kancelaryjna od wniosku o doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, wpis od skargi kasacyjnej) oraz [...] zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie naruszenia prawa materialnego, po przytoczeniu treści naruszonych - zdaniem autora skargi kasacyjnej - przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że Sąd I instancji z przepisów tych wywiódł wniosek, iż organ administracji po ustaleniu wysokości opłaty planistycznej decyzją ostateczną jest nią związany, w związku z czym później tj. prowadząc postępowanie poprzedzające wydanie decyzji na podstawie art. 36 ust. 9 ustawy, nie może stosować art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego twierdzenia Sąd wywnioskował więc, iż wobec związania stawkami wynikającymi z decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 10 tej ustawy, organ nie musi respektować - wynikającego z przepisów k.p.a. obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy - przed wydaniem decyzji na podstawie art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu. Dodano, że wykładnia art. 36 ust. 4, 9 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jest błędna.
Wniosek sądu, jakoby organ administracji wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 9 miałby być zwolniony z obowiązku zastosowania art. 36 ust. 4 tej ustawy, ponieważ miałyby go wiązać wcześniejsze ustalenia dokonane w trakcie wydawania decyzji w oparciu o art. 36 ust. 10, nie znajduje uzasadnienia w treści powyższych trzech przepisów. Ponadto jest ona sprzeczna z określonymi w k.p.a. zasadami prowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji publicznej. Wykładnia zaproponowana w zaskarżonym wyroku świadczy o niedostrzeganiu przez Sąd I instancji podstawowych różnic pomiędzy treścią art. 36 ust. 9 a treścią art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 36 ust. 9 tej ustawy wyrażona jest norma zobowiązująca wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) do ustalenia opłaty planistycznej obciążającej właściciela, który zbył nieruchomość. Użycie przez ustawodawcę w tym przepisie słów "ustala opłatę", świadczy - zdaniem autora skargi kasacyjnej - po pierwsze o obowiązku organu administracji I instancji do dokonania takiej czynności, a po drugie o tym, iż taką decyzją nakłada się na zbywcę obowiązek zapłaty.
Natomiast normą wyrażoną w art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca upoważnił wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) do tego, aby działając na wniosek właściciela nieruchomości chcącego ją zbyć, ustalił wysokość opłaty planistycznej.
Zdaniem pełnomocnika J. i A. K., w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu winno więc być ustalenie o ile zwiększyła się wartość przedmiotowej nieruchomości na skutek zmian lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bo to będzie podstawa do ustalenia opłaty. Oznacza to, iż tym, co przede wszystkim różni decyzję wydaną na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, od decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 9 jest cel, dla jakiego się ją wydaje, a nie to, iż jest wydawana na wniosek i przed zbyciem nieruchomości.
Na podstawie art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ wydaje decyzję nakładającą na właściciela nieruchomości, który ją zbył, obowiązek zapłaty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego zmianą lub uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast celem wydania decyzji przewidzianej w art. 36 ust. 10 tej ustawy jest poinformowanie właściciela noszącego się z zamiarem zbycia nieruchomości o tym, jak wysoka opłata planistyczna może zostać na niego nałożona. Decyzja taka nie nakłada, ani na organ, ani na stronę żadnego obowiązku. Bezpodstawne jest więc twierdzenie, iż wiąże ona organ, i to na tyle, aby zwolnić go z zasad prowadzenia postępowania dowodowego określonych w k.p.a., czy też z obowiązku stosowania art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, twierdzenie o związaniu organu wydającego decyzję na podstawie art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustaleniami dokonanymi w toku postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 36 ust. 10 tej ustawy nie znajduje oparcia w brzmieniu tych przepisów. Dopuszczalne jest, aby organ prowadzący postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 9 ustawy, w trakcie postępowania dowodowego odwołał się do ustaleń poczynionych w decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy. Nie będzie to jednak, tak jak to przedstawia Sąd I instancji, związanie tymi ustaleniami, lecz powołanie się na fakt znany organowi z urzędu. Dodano, iż takie powołanie się na fakt znany organowi z urzędu będzie skuteczne, jeżeli zostanie zakomunikowane stronie przed wydaniem rozstrzygnięcia (art. 77 § 4 k.p.a.). Podkreślono, iż organy administracji mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie (art. 7 k.p.a.).
Art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalania właściwego organu z określonego w art. 7 k.p.a. obowiązku odkrycia prawdy obiektywnej. Oznacza to, iż organ dysponując ostateczną i prawomocną decyzją wydaną na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym po uzyskaniu opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 36 ust. 9 tej ustawy winien sprawdzić, czy ustalenia poczynione w toku postępowania poprzedzającego wydanie pierwszej z tych decyzji są aktualne. Na tle analizowanego art. 36 ust. 9 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oznacza to, iż właściwy organ po wydaniu decyzji na podstawie art. 36 ust. 10 ww. ustawy, a przed wydaniem decyzji na podstawie art. 36 ust. 9 ww. ustawy ma obowiązek sprawdzić czy po wydaniu pierwszej z tych decyzji nie zmienił się stan prawny lub faktyczny, w szczególności wtedy, gdy od wydania jednej do wydania drugiej upłynął znaczny okres czasu. Gdyby okazało się, iż w tym czasie stan nieruchomości się zmienił, organ winien ustalić, czy będzie to miało wpływ na jej wartość będącą podstawą do ustalenia opłaty planistycznej.
Pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną wskazał, że bez znaczenia jest tu stwierdzenie biegłej E. B., w myśl którego ważność operatu ustalono na 12 miesięcy. Zastrzeżenie takie było niezgodne z prawem, a mianowicie z art. 175 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. roku 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w związku ze standardem VII.1.14.3 Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Zgodnie art. 175 ww. ustawy rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania wycen nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi.
Natomiast w myśl ww. standardu rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym nie może udzielać gwarancji, co do aktualności sporządzonej wyceny po dacie jej wykonania. Dodał on jednocześnie, iż art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopiero po nowelizacji wprowadzonej art. 1 pkt 104 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm.) określa czas przez jaki operat uznaje się za ważny. Do tej nowelizacji brak było w tym względzie reguły wyznaczonej przepisem prawa, a tym samym organ nie powinien z góry zakładać, iż upływ czasu ([...] miesięcy) nie zdezaktualizował opinii biegłego E. B..
W konkluzji obszernego uzasadnienia naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, iż Wójt Gminy K. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].12.1999 r., nie powoływał się na swą decyzję z dnia [...].09.1999 r., lecz bezpośrednio na operat szacunkowy E.B.. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wynika z tego, iż sam Wójt Gminy K. nie czuł się związany decyzją wydaną na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz starał się przeprowadzić postępowanie dowodowe korzystając z opinii biegłego -rzeczoznawcy majątkowego E. B..
Dodano przy tym, iż wydanie decyzji na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalnia właściwego organu z obowiązku przeprowadzenia, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 36 ust. 9 tej ustawy, postępowania dowodowego rzetelnie i zgodnie z przepisami k.p.a.
W drugiej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przedstawiono bardzo obszernie naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie pełnomocnika J. i A. K. mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Powołując przepisy ustawy p.p.s.a. wyznaczające zakres kontroli administracji dokonywanej przez Sąd I instancji oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące zakresu sądowej kontroli administracji wskazano, że powinnością Sądu I instancji było przeanalizowanie decyzji Wójta Gminy K. pod kątem zarzutu rażącego naruszenia prawa. Dodano, że obowiązkiem Sądu I instancji rozpatrującego skargę od decyzji Kolegium w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Wójta było nie tylko zbadanie poprawności decyzji Kolegium, lecz również ustalenie czy spełniane są przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, której zarzucono, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W dalszej części wywodu za nietrafną uznano argumentację Sądu I instancji mającą wykazać niezasadność zarzutu naruszenia przez Kolegium przepisów k.p.a. Wskazano, że stanowisko takie Sąd uzasadnił wynikającą z art. 153 p.p.s.a. zasadą związania organu administracji oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24.04.2006 r. sygn. akt II SA/Po 566/06. Nie kwestionując powyższej zasady skarżący nadal twierdzi, iż wyrok z dnia 24.04.2006 r. zawiera przede wszystkim krytyczną ocenę uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia [...].03.2003 r.
Dodano, że Sąd I instancji uzasadniając swoje stanowisko pominął fakt, iż Kolegium we wszystkich swoich orzeczeniach odniosło się tylko do niektórych zarzutów rażącego naruszenia prawa podniesionych przez Skarżących względem decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...].12.1999 r. Część zarzutów, jak chociażby zarzut naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na który zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 24.04.2006 r. do dnia dzisiejszego nie została oceniona. Powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych wskazano, że działanie takie, polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę, lub też ustosunkowaniu się do nich w sposób ogólnikowy było wielokrotnie krytykowane, jako wada decyzji administracyjnej uzasadniająca jej uchylenie.
W ocenie pełnomocnika, wspomniane naruszenie przepisu art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uznanie przez Sąd argumentacji Skarżących powinno doprowadzić przynajmniej do uchylenia decyzji Kolegium, gdyż nie może ostać się w obrocie prawnym decyzja organu administracji publicznej, która nie zawiera prawidłowego uzasadnienia.
Sąd I instancji odparł powyższy argument twierdząc, iż Wójt wydając decyzję z dnia [...].12.1999 r. nie naruszył rażąco procedury administracyjnej przez nieprzeprowadzenie przed wydaniem tej decyzji postępowania zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, ponieważ organ ten był związany ustaleniami swej decyzji z dnia [...].09.1999 r. Jak wyżej wykazano nieuzasadniony jest pogląd o związaniu organu ustaleniami dokonanymi w toku postępowania zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją wydaną na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Za bezsporne winno być więc uznane to, iż przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę planistyczną właściwy organ nie może automatycznie, niejako z urzędu, przyjąć ustaleń dokonanych w decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wójt powinien więc ustalić, korzystając z opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego, jaka była wartość przedmiotowej nieruchomości bezpośrednio przed zmianą planu miejscowego, a jaka w dniu jej zbycia. Różnica między tymi wartościami stanowiłaby podstawę do ustalenia opłaty planistycznej, wynoszącej 30 % tej różnicy. W sytuacji gdy organ wcześniej, na wniosek właściciela nieruchomości wydał już decyzję określającą wysokość opłaty planistycznej, powinien zbadać, czy wysokość nie zdezaktualizowała się na skutek upływu czasu czy też np. podziału nieruchomości. Tylko takie działania będą uznane za tryb postępowania zgodny z wynikającym z art. 7 k.p.a. obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z którym koresponduje również treść art. 77 k.p.a., nakazującego organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazano przy tym, że Wójt Gminy K. uznał się zwolniony z tego obowiązku, a z poglądem tym zgodziło się Kolegium i następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
Ten lekceważący stosunek Wójta Gminy K. do przepisów k.p.a. skutkował tym, iż czując się związany wcześniejszą decyzją, wydaną na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zrezygnował on ze stosowania innych przepisów proceduralnych, decydujących o prawidłowym przebiegu postępowania, takich jak np. art. 61 k.p.a. nakazujący zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania z urzędu.
Zdaniem pełnomocnika J. i A. K., takie działanie Wójta Gminy K. w oczywisty sposób urągało również zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. W jego ocenie, trwające najwyżej kilka do kilkunastu minut "postępowanie" w sprawie nałożenia na obywatela obowiązku uiszczenia opłaty wynoszącej [...] zł, która jest dochodem Gminy K., w toku którego wszystkie czynności organu sprowadzono do wydania decyzji, rodzi podejrzenia czy pośpiech Wójta nie był spowodowany tylko i wyłącznie chęcią przysporzenia Gminie dodatkowego dochodu.
Dodatkowo wskazano, iż Wójt Gminy K. orzekł na podstawie opinii, która została sporządzona w sposób niezgodny z prawem. Operat ten narusza - zdaniem kasatora - przede wszystkim art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania wycen nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi. Jednocześnie - w ocenie pełnomocnika - opinia narusza większość Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych. W dalszej części tego fragmentu uzasadnienia wymieniono szereg zarzutów dotyczących przedmiotowej opinii.
Kontynuując wywód uzasadniający zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów prawa procesowego wskazano, że Sąd ten naruszył również art. 134 § 1 i 145 § 1 lit. "a" p.p.s.a., poprzez pominięcie podniesionego we wniosku z dnia [...].07.2002 r. o stwierdzenie nieważności zarzutu rażącego naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nieuwzględnienie tego naruszenia w trakcie rozstrzygania sprawy.
Podano, że zgodnie z art. 36 ust. 3 tej ustawy, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość nałożonej opłaty była jednak wyższa niż 30%, a zarzut ten został szeroko uzasadniony we wniosku z dnia [...].07.2002 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. O zasadności tego zarzutu świadczy zdaniem skarżącego poparte doświadczeniem życiowym twierdzenie, iż wartości nieruchomości rolnych położonych w bezpośrednim pobliżu Poznania (dużego miasta), względem których prowadzi się postępowanie o zmianę ich przeznaczenia w planie miejscowym są zbliżone do wartości gruntów inwestycyjnych.
Państwo J. i A. K. od dawna prowadzą gospodarstwo rolne na terenie gminy K. i wiedzą, że aby kupić nieruchomość rolną położoną w okolicach Poznania, trzeba zapłacić za nią cenę nie dużo niższą niż za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję. Natomiast w opinii wykonanej na zlecenie Wójta Gminy K., do porównania przyjęto 3 transakcje, które zawarte były w lutym 1999 r., kwietniu 1998 r. i styczniu 1997 r. Ponadto podkreślono, iż nieruchomości będące przedmiotem tych transakcji miały niższą klasę bonitacyjną ([...]) niż działka Skarżącego ([...] i [...]) a ta, której dotyczyła transakcja z lutego 1999 r. była przeznaczona częściowo pod zalesienie, a częściowo znajdowały się na niej łąki i pastwiska.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, fakty te uzasadniają twierdzenie, iż wysokość opłaty planistycznej nałożonej na skarżących była znacznie większa niż wysokość dopuszczalna w myśl art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wartość działki nr [...] przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzn. jako gruntu rolnego, była znacznie wyższa niż to ustalił Wójt Gminy K.. Tym samym wzrost wartości nieruchomości był znacznie mniejszy niż to ustalił ten organ w toku postępowania. Dodano, że opinia autorstwa J.Z., załączona do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, miała tylko charakter pomocniczy, uprawdopodobniający ten zarzut. Nie była dowodem mającym wykazać prawidłowość tego zarzutu, bowiem to Kolegium, jako organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, powinno w sposób dopuszczalny przepisami k.p.a. zbadać zasadność tego zarzutu.
Zwrócono przy tym uwagę, że podnosząc zarzut naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie opłaty planistycznej w wysokości wyższej niż to przewiduje ten przepis, nieprzedstawienie własnej opinii biegłego mogłoby skutkować tym, iż orzekający organ uznałby ten zarzut z góry za bezzasadny. Wynika to z tego, iż maksymalna wysokość opłaty planistycznej, która można nałożyć w świetle art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest określona jako 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Biorąc również pod uwagę okoliczność, iż w postępowaniu wykorzystany został jeden operat szacunkowy, trudno jest wykazać, iż opłata jest większa niż dopuszczalne 30 % wzrostu wartości nieruchomości ustalone przez organ, w sposób inny niż przez przedłożenie opinii rzeczoznawcy majątkowego wykonanej na własne zlecenie skarżących. Przedłożenie takiej opinii nie oznacza jednak, iż organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności, winien swe rozstrzygnięcie oprzeć o opinię złożoną przez skarżących.
W konkluzji stwierdzono, że ustalenie opłaty planistycznej w wysokości wyższej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego, jest rażącym naruszeniem art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodano, że Sąd I instancji pominął kwestię zgodności wydanych w sprawie decyzji z art. 36 ust. 3 tej ustawy. Jednak wobec treści art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez znaczenia jest tu okoliczność, iż zarzut ten nie był ponowiony w skardze z dnia 08.03.2007 r., ponieważ był wyartykułowany we wniosku o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...].12.1999 r.
Dodano, że błędnym jest twierdzenie Sądu I instancji, iż "ustalenie w kwestionowanej decyzji opłaty planistycznej od sprzedanej przez skarżącego działki nr [...], według stawek ustalonych na jego wniosek decyzją ostateczną dla działki nr [...], z której to działki działka nr [...] została wydzielona" nie rodzi dla skarżących skutków, których dolegliwości niczym nie można usprawiedliwić. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób urągający wszelkim normom regulującym procedurę administracyjną. Natomiast skutkiem tego było nałożenie na skarżącego opłaty w wysokości większej niż pozwala na to przepis prawa. Trudno więc zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, jakoby decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...].12.1999 r. nie rodziła dla skarżącego daleko idących, dotkliwych i trudnych do zaakceptowania skutków.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wspomnianym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za usprawiedliwione.
Na wstępie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie przyjął, iż skarżący błędnie nie dostrzegają znaczenia, jakie dla oceny ważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. ma funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] września 1999 r., wydana na wniosek A. K. w trybie art. 36 ust. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Twierdzenie, jakoby ostateczna decyzja, ustalająca wzrost wartości nieruchomości na podstawie tego przepisu, miała znaczenie wyłącznie informacyjne, nie zaś prawnie wiążące stronę, organy administracyjne i sąd administracyjny – nie znajduje podstawy w obowiązującym porządku prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że termin "decyzja" użyty przez ustawodawcę w art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym musi być rozumiany w ten sam sposób, jak w pozostałych przepisach tej ustawy, w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także w całym systemie prawnym.
Nie może być zatem przesłanką oceny zaskarżonego wyroku stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że organ nie jest związany ustaleniami ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz może się na taką decyzję powołać zaledwie jako na fakt znany organowi z urzędu.
Należy zatem pokreślić, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował znaczenie decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po to bowiem ustawodawca przewidział możliwość ustalenia opłaty planistycznej przed zbyciem nieruchomości, aby jej właściciel miał wcześniej świadomość, jakim obowiązkiem zostanie obarczony, jeżeli zdecyduje się na zbycie tej nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oparcie się w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na ustaleniach poczynionych w postępowaniu prowadzonym na wniosek skarżących było racjonalne i zgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zaś z art. 7, 8, 77 § 1 i § 4. Zaznaczyć wypada, że ustalenia te znane były skarżącym i nie było najmniejszej potrzeby komunikowania ich im ponownie.
Sąd kasacyjny podziela również stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w konkluzji uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym przy kwalifikowaniu danego naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego, zawsze chodzi nie o sam fakt niezgodnego z normą prawną zachowania się organu, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić.
W rozpatrywanej sprawie nie można uznać za dolegliwość o takim charakterze ustalenia w kwestionowanej decyzji opłaty planistycznej od sprzedanej przez skarżących działki nr [...], według stawek ustalonych na ich wniosek decyzją ostateczną dla działki nr [...], z której to działki działka nr [...] została wydzielona, tym bardziej, że przebieg postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie wartości nieruchomości przed jej zbyciem, jak i jego wyniki (art. 36 ust. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), nie były kwestionowane przez skarżących, chociażby w toku postępowania instancyjnego.
Mieć na uwadze również należy, że naruszenia prawa mają charakter rażący tylko wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Innymi słowy, chodzi o sytuację, w której czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika J. i A. K., taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Odnośnie do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, sporządzonego przez E. B. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne są związane w tym zakresie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2006 r. (sygn. akt. II SA/Po 565/05). Zasada ta wynika z art. 153 p.p.s.a.
Tym samym należało uznać, że zarówno zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., jak i zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi wniesionej na decyzję, mimo rażącego naruszenia przez organy, w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - pozbawiony jest usprawiedliwionej podstawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.