Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1265/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt: VII SA/Wa 257/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ II instancji" albo "organ odwoławczy") z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: "PINB" albo "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Na wniosek M. i W. Ś. PINB wszczął postępowanie administracyjne w związku z wpływem inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego S. na terenie działek nr ew. [...], [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. (dalej: "S.") na budynki położone przy A.J. w W., stanowiących własność wnioskodawców.

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] maja 2016 r. stwierdzono, że inwestor E. sp. z o.o. S. sp. k. (dalej: "Inwestor") prowadził budowę budynków wielorodzinnych, garażu podziemnego, portierni i układu komunikacji osiedlowej na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W.. Powyższe roboty prowadzone były na podstawie decyzji - pozwolenia na budowę wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. na rzecz P.l.B E. sp. z o.o. SKA z siedzibą w W. przy ul. R., która została przeniesiona na rzecz E. sp. z o.o. S. sp. k. na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r.

W dniu kontroli stwierdzono wykonanie robót ziemnych w południowej części działki [...] z obrębu [...], która sąsiaduje z nieruchomością przy A.J. w W. (dalej: "nieruchomość sąsiadująca"). Po wykonaniu wykopu, na wysokości budynku garażowo-gospodarczego na nieruchomości sąsiadującej, pozostawiono skarpę z półką w miejsce skarpy jednospadowej. Skarpa zaczynała się w odległości około 1,3 m od ustawionego przez inwestora ogrodzenia terenu budowy, oddalonego o około 20/25 cm od stałego ogrodzenia nieruchomości przy A.J. Ponadto stwierdzono, że Inwestor zrezygnował z wykonania przesłony bentonitowej przy skarpie południowej wykopu w sąsiedztwie nieruchomości sąsiadującej, z uwagi na dogodne badania poziomu wód gruntowych. Czynności kontrolne nie stwierdziły zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego do organu II instancji wpłynął wniosek o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową osiedla mieszkaniowego S., w związku z niewykonaniem przez inwestora ścianek zabezpieczających od strony nieruchomości sąsiadującej. Równocześnie w toku postępowania przedłożono m. in.:

1. - ocenę techniczną wykonanych robót przy budowie osiedla mieszkaniowego S., sporządzoną [...] maja 2016 r. przez inż. bud. W. R., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi do projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej,
2. - ekspertyzę techniczną oddziaływania wykopu szeroko przestrzennego na terenie części działki nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...], [...]) z obrębu [...] przy ul. P. w W. na obiekty budowlane posadowione w sąsiedztwie budowy, sporządzoną w maju 2016 r. przez mgr inż. T. O. legitymującego się uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno – budowalnej oraz wpisanego do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych pod pozycją [...]

W dniu [...] czerwca 2016 r. przeprowadzone zostały ponowne oględziny prowadzonych robót budowlanych związanych z budową osiedla mieszkaniowego S.. Powyższe czynności kontrolne przeprowadzone zostały przez PINB przy udziale MWINB. W ich trakcie stwierdzono m.in. że inwestor zrezygnował z wykonania bentonitowej przesłony przeciwfiltracyjnej przy nieruchomości sąsiadującej, ze względu na pozwalające na to wyniki badań geologicznych i poziomu wód gruntowych. Stwierdzono, że rezygnacja z powyższej przesłony stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Podczas przeprowadzonych tego samego dnia oględzin zabudowań na terenie nieruchomości przy A.J. w W. stwierdzono spękania poprzeczne cegieł silikatowych wbudowanych w elewacje budynku parterowego garażowo-gospodarczego. Na innych budynkach znajdujących się na nieruchomości, tj. kotłowni oraz szklarniach, stwierdzono ślady wcześniejszych napraw i uzupełnień. Ponadto w obiektach tych występowały także rysy i spękania naścienne oraz podłogowe, a dodatkowo założone zostały tam repery wysokościowe. Właściciele nieruchomości nie przedstawili w trakcie oględzin ani książki obiektów, ani aktualnych protokołów z okresowej kontroli stanu technicznego obiektów budowlanych.

W trakcie prowadzonego przez PINB postępowania do akt sprawy przedłożono również cztery raporty z pomiaru pomieszczeń pionowych w budynkach położonych na nieruchomości sąsiadującej, wykonane w dniach [...],[...],[...] i [...] czerwca 2016 r.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2016 r. stwierdzono, że Inwestor wykonał ściany oraz płytę stropową kondygnacji, a także zasypał całkowicie wykop od strony południowej w pobliżu nieruchomości sąsiadującej oraz częściowo od strony wschodniej i zachodniej.

Mając na względzie powyższe ustalenia PINB decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową osiedla mieszkaniowego S..

Rozpoznając wniesione przez M. i W. Ś. odwołanie od powyższej decyzji MWINB, działając na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. zlecił PINB przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego, w celu ustalenia aktualnego stanu skarpy od strony północnej, znajdującej się na zapleczu posesji przy A.J. przy granicy z posesją przy ul. R., w szczególności czy obecny stan skarpy powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Z uwagi na powyższe postanowienie, PINB przeprowadził w dniu [...] października 2016 r., czynności kontrolne na terenie nieruchomości sąsiadującej. W trakcie kontroli nie stwierdzono odkształceń w elementach ogrodzenia posesji i nawierzchni kostki brukowej, co świadczy o braku ruchów ziemnych, a tym samym zmian w skarpie między posesjami, szczególnie po ostatnim okresie intensywnych opadów atmosferycznych. Wskazane ustalenia skutkowały stwierdzeniem przez PINB w protokole czynności, że stan skarpy nie powoduje ruchów lub osuwania gruntu oraz brak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Mając powyższe na względzie organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] lipca 2016 r. uznając, że stan zabudowań na nieruchomości sąsiadującej, będącej własnością skarżących, był na bieżąco monitorowany pod kątem wpływu robót budowlanych prowadzonych przy budowie osiedla mieszkaniowego S.. Po analizie materiału dowodowego MWINB stwierdził, że pomimo zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym warunków wykonania bentonitowej przesłony przeciw-filtracyjnej, rezygnacja z jej wykonania nie ma negatywnego wpływu na zabudowania znajdującej się na nieruchomościach sąsiednich. Powyższe ustalenia potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy raporty z pomiarów przemieszczeń pionowych oraz odczytów sczelinomierzy budynku garażowego-mieszkalnego-technicznego i szklarni znajdujących się na terenie nieruchomości sąsiedniej.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inwestor w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. poinformował, że w dniu [...] czerwca 2016 r. wykonane zostały pomiary rys i przemieszczeń pionowych budynków i szklarni na terenie nieruchomości skarżących, na potwierdzenie czego załączone zostały stosowane raporty z odczytów. Inwestor wskazał, że wykonane pomiary pokazują, że na prawie całym obszarze objętym badaniami na nieruchomości przy A.J. w W., przemieszczenia pionowe budynków mają charakter wypiętrzeń osiągających maksymalną wartość 1,7 mm, w stosunku do pomiaru bazowego, ulegając przy tym stabilizacji w okresie badań. Nie zostało stwierdzone osiadanie mogące świadczyć o osuwisku lub sztucznym obniżeniu wód gruntowych w związku z wykonanym wykopem. Z analizy raportu nr 4 z pomiarów przemieszczeń pionowych garażu budynku mieszkalnego technicznego i szklarni wykonanego w dniu [...] czerwca 2016 r. wynika, że wszystkie wskazane wartości przemieszczeń w odniesieniu do pomiaru bazowego są mniejsze od tych wskazanych w instrukcji Instytutu Techniki Budowlanej w Warszawie nr [...]– "Ochrona zabudowy w sąsiedztwie głębokich wykopów".

MWINB mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, stwierdził brak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia zarówno w związku z wykonywanym wykopem, jaki i stanem technicznym budynków na nieruchomości sąsiadującej. Organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący M. i W. Ś. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji, podnosząc przy tym liczne zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, w szczególności dotyczące nieprawidłowości postępowania dowodowego i ustalenia okoliczności czy prace budowlane prowadzone były w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Ponadto skarżący zarzucali nieprawidłowe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane"), podnosząc, iż organy bezpodstawnie przyjęły zgodność wykonywanych przez inwestora prac z pozwoleniem na budowę oraz błędnie uznały jako nieistotne odstępstwo od pozwolenia na budowę - stworzenie zbiornika retencyjnego oraz rezygnację z budowy przesłon przeciwfiltracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Sąd wskazał, że przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, przy czym MWINB uzupełnił je na podstawie art. 136 K.p.a. Organy nadzoru budowlanego dysponowały oceną techniczną wykonanych robót, raportami przemieszczeń pionowych, a także ekspertyzą techniczną dot. oddziaływania wykopu szerokoprzesztrzennego na obiekty budowlane posadowione w sąsiedztwie wykopu. Organy dostrzegły, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym zostały zawarte odpowiednie obliczenia przemieszczeń gruntu w przypadku wykonania wykopu oraz, że zaprojektowano przesłony przeciwfiltracyjne ze względu na bliskość zabudowy kompleksu szklarni na nieruchomości sąsiedniej.

Dokonane, na podstawie zebranej dokumentacji, raportów przedłożonych przez inwestora oraz czynności kontrolnych, ustalenia prowadzą do wniosków, że skoro roboty budowlane prowadzone były bez istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę - a takim odstępstwem nie była rezygnacja z bentonitowych przesłon przeciwfiltracyjnych - oraz mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa życia, mienia lub środowiska, w ocenie Sądu I instancji organy nadzoru budowlanego miały wszelkie podstawy do przyjęcia bezprzedmiotowości orzekania merytorycznego w sprawie i umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a.

Na powyższy wyrok M. i W. Ś. (dalej jako: "Skarżący" albo "Skarżący kasacyjnie") wnieśli skargę kasacyjną żądając uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skarżący podnieśli następujące zarzuty naruszenia prawa procesowego, mające, w ocenie skarżących, istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. 1. naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "P.p.s.a."), poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów i brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji tj. zarzutów zawartych w skardze Skarżących z dnia [...] grudnia 2016 r. i podniesionych w toku postępowania przed Sądem;
2. 2. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw, z art. 136, art. 140 w zw. z art. 7, art. 15, art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżących oraz utrzymanie w mocy decyzji MWINB oraz poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego przy udziale pracownika wyłączonego z mocy ustawy, tj. pana M. P., która to osoba brała udział w postępowaniu przed PINB i w wydaniu decyzji organu I instancji;
3. 3. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 136, art. 140 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, § 2 oraz art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżących oraz utrzymanie w mocy decyzji MWINB poprzez przeprowadzenie przez MWINB postępowania uzupełniającego dowodowego w niezasadnie ograniczonym zakresie, tj. wydanie postanowienia z dnia [...] września 2016 roku zlecającego PINB czynności kontrolne ograniczające się wyłączenie do części skarpy, tj. położonej po stronie Skarżących, bez kontroli na terenie inwestycji Inwestora;
4. 4. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 136, art. 140 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, § 2 oraz art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżących oraz utrzymanie w mocy decyzji MWINB w której organ nie ustosunkował się do wniosków dowodowych pełnomocnika Skarżących, jak również me odniósł się do okoliczności zawartych w jego piśmie z dnia [...] listopada 2016 r.;
5. 5. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z. art. 140 w związku z art. 107 § 1, § 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, § 2 oraz art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżących oraz utrzymanie w mocy decyzji MWINB, w której organ nie ustosunkował się do wszystkich, zarzutów odwołania, w szczególności: do zarzutów dotyczących naruszenia prawa Skarżących do czynnego udziału w postępowaniu, naruszeń zasad procedury administracyjnej podczas sporządzenia protokołów w toku postępowania, błędnego ustalenia strefy kontrolnej dla gazociągu znajdującego się na granicy nieruchomości Inwestora a nieruchomości Skarżących, konieczności weryfikacji zgodności realizowanych prac Inwestora z BIOZ;
6. 6. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a w zw. z art. 140 w zw. z art. 10 § 1, art. 79 § 1, § 2, art. 81 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 4 oraz art. 81a § 1 oraz § 2 i § 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżących oraz utrzymanie w mocy decyzji w której MWINB bezpodstawne przyjął, że organ I instancji był uprawniony do przeprowadzania kontroli z pominięciem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i bez zawiadamiania Skarżących oraz innych stron postępowania o podejmowanych czynnościach;
7. 7. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 50 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżących oraz utrzymanie w mocy decyzji MWINB, w której uznano bezzasadnie, że w danej sprawie są przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 50 Prawa budowlanego, podczas gdy postępowanie toczyło się na wniosek Skarżących, nie zaś z urzędu;
8. 8. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 punkt 1) oraz punkt 2) i § 2 tego przepisu w związku z art. 105 § 1 w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżący oraz utrzymanie w mocy decyzji MWINB, w której uznano bezzasadnie, że w danej sprawie są przesłanki do umorzenia postępowania podczas gdy w sprawie pozostają niewyjaśnione okoliczności mające istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia (m.in. jaka jest przyczyna spękań i rys budynków na nieruchomości Skarżących);
9. 9. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 punkt 1) oraz punkt 2) i § 2 tego przepisu w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, § 2 oraz art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżących oraz utrzymanie w mocy decyzji MWINB, która utrzymała decyzję organu I instancji, tj. PINB gdzie organ I instancji nie ustosunkował się do wniosków dowodowych Skarżących, jak również nie odniósł się do okoliczności zawartych w pismach Skarżących m.in. w pismach: z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym Skarżący wnosili o ponowienie czynności oględzin z ich udziałem, z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym Skarżący powołali się na konieczność weryfikacji zgodności realizowanych prac Inwestora z BIOZ (Informacja o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia z grudnia 2009 r.; załączona do pisma Skarżących), z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym Skarżący wskazali na okoliczność odmowy dostępu do akt sprawy, z dnia [...] lipca 2016 r., w którym Skarżący wnieśli m.in. o udzielenie im terminu na sporządzenie własnego raportu technicznego infrastruktury budynków znajdujących się na nieruchomości Skarżących, z dnia [...] lipca 2016 r., w którym Skarżący wskazywali na szereg naruszeń proceduralnych, których dopuścił się PINB i z dnia [...] lipca 2016 r., w którym Skarżący wnosili o zobowiązanie Inwestora do przedłożenia pełnego dziennika budowy, jak również wskazywali na okoliczność wykonania zbiornika retencyjnego, który nie jest objęty pozwoleniem na budowę;
10. 10. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 3 punkt 1) oraz punkt 2) i § 2 tego przepisu w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 79 § 1, § 2, art. 81 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżących oraz utrzymanie w mocy decyzji MWINB, która utrzymała w mocy niezgodną z prawem decyzję PINB, która została wydana w postępowaniu, gdzie brak było zapewnienia Skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji zachodził brak zapewnienia Skarżącym możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
11. 11. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w zw. z art, art. 138 § 1 punkt 1) oraz punkt 2) i § 2 tego przepisu w związku z art 10 § 1 w zw. z art. 67 § 1, § 2, art. 68 § 1, § 2 oraz art. 79 § 1, § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżących oraz utrzymanie w mocy decyzji MWINB, która utrzymała w mocy niezgodną z prawem decyzję PINB, która została wydana w postępowaniu gdzie nastąpiło szereg naruszeń zasad procedury administracyjnej tj. nastąpiło sporządzenie protokołów oględzin z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz [...] lipca 2016 r. bez udziału Skarżących, tj. po fakcie dokonania czynności w siedzibie organu, nastąpiło przeprowadzenie oględzin bez zawiadomienia Skarżących z odpowiednim wyprzedzeniem oraz bez umożliwienia zgłoszenia uwag lub zastrzeżeń Skarżących do protokołu. Podczas przeprowadzania oględzin, nastąpiło przeprowadzenie części oględzin w dniach [...] czerwca 2016 r. oraz [...] lipca 2016 r. bez udziału Skarżących;
12. 12. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 punkt 1) oraz punkt 2) i § 2 tego przepisu w związku z art. 105 § 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżących oraz utrzymanie w mocy decyzji MWINB, w której uznano bezpodstawnie, że postępowanie w sprawie stało, się bezprzedmiotowe w całości, podczas gdy w sprawie pozostają niewyjaśnione okoliczności mające istotne znaczenia dla jej rozstrzygnięcia (tj. ustalenie, czy możliwa była rezygnacja przez Inwestora z osłon przeciwfiitracyjnych w obszarze strefy kontrolnej gazociągu znajdującego się na granicy nieruchomości Skarżących i inwestycji oraz ustalenie jaki wpływ – na bezpieczeństwo Inwestycji miała rezygnacja z wykonania osłon przeciwfiitracyjnych - w obszarze strefy kontrolnej gazociągu znajdującego się na granicy nieruchomości Skarżących i inwestycji);
13. 13. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 1-7 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżących oraz utrzymanie w mocy decyzji MWINB, w której uznano bezpodstawnie, że w danej sprawie w/w przepisy prawa budowlanego nie mają zastosowania, gdyż rezygnacja przez Inwestora z wykonania bentonitowej przesłony przeciwfiltracyjnej w sąsiedztwie nieruchomości Skarżących stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że Inwestor poprzez rezygnację z przesłon dokonał istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę oraz projektu, a prace Inwestora powinny być wstrzymane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego;
14. 14. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżących oraz utrzymanie w mocy decyzji MWINB, w której bezpodstawnie przyjęto, że w danej sprawie ww. przepis prawa budowlanego nie ma zastosowania, gdyż Inwestor wykonuje prace zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do wniosku, ze Inwestor realizuje prace z naruszeniem warunków BIOZ (Informacji o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia z grudnia 2009 r.), które to warunki wymagały realizacji przesłon przeciwfiitracyjnych, a prace Inwestora powinny być wstrzymane na podstawie art. 50 ust. 1 punkt 4 prawa budowlanego;
15. 15. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw, z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżących oraz utrzymanie w mocy decyzji MWINB, w której bezpodstawnie przyjęto, że w danej sprawie ww. przepis prawa budowlanego nie ma zastosowania, gdyż Inwestor wykonuje prace zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do wniosku, że Inwestor dokonał istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę oraz projektu, tj. zrealizował zbiornik retencyjny, który nie jest objęty pozwoleniem na budowę zaburzając tym samym stosunki wodne na terenie Inwestycji i nieruchomości Skarżących, a prace Inwestora powinny być wstrzymane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego;
16. 16. naruszenie art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia jak również poprzez brak zawarcia wyjaśniania w jakim zakresie elementy stanu faktycznego ustalone przez organ administracji zostały przyjęte przez Sąd i z jakich przyczyn.

Zdaniem Skarżących kasacyjnie powyższe naruszenia miały wpływ na treść decyzji MWINB i skutkowały przedwczesnym umorzeniem postępowania administracyjnego. Ponadto Skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 50 ust. 1 punkt 4 w związku z art. 36 i art. 36 ust. 5 ustawy skutkujące bezpodstawnym uznaniem przez Sąd, że w danej sprawie ww. przepisy Prawa budowlanego nie mają zastosowania, gdyż Inwestor wykonuje prace zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do wniosku, ze Inwestor dokonał istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę oraz projektu tj.: zrealizował zbiornik retencyjny, który nie jest objęty pozwoleniem na budowę zaburzając tym samym stosunki wodne na terenie inwestycji i nieruchomości Skarżących.

Ponadto zarzucono, że Inwestor realizuje prace z naruszeniem warunków BIOZ, które wymagały realizacji przesłon przeciwfiltracyjnych oraz, że rezygnacja przez Inwestora z ich wykonania w sąsiedztwie nieruchomości. Skarżących stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w skardze, poprzestając wyłącznie na przytoczeniu stanowisk prezentowanych przez organy administracji. Budziło wątpliwości skarżących kasacyjnie czy Sąd I instancji dokonał jakichkolwiek autonomicznych ustaleń faktycznych i prawnych. Nie odniósł się bowiem do okoliczności wskazywanych przez skarżących w zakresie błędnego postępowania dowodowego, naruszenia przepisów K.p.a. oraz prawa budowlanego.

W ocenie Skarżących kasacyjnie ani organy, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniosły się do podnoszonej kilkukrotnie kwestii BIOZ i nie spełnienia określonych tam wymogów. Nieprawidłowym było także umorzenie postępowania, gdyż w niniejszym stanie faktycznym, w ocenie skarżących kasacyjnie właściwym rozstrzygnięciem było merytoryczne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na wnioskowy tryb jej wszczęcia.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

1. - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwoliły na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w pierwszej kolejności uwagę, że w niezwykle rozbudowanej skardze kasacyjnej – liczącej aż 16 zarzutów, Skarżący starali się przede wszystkim zakwestionować ustalenia Sądu I instancji przyjmując, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zarzut powyższy uznać należało za nietrafny. W szczególności zauważyć należy, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera ustalenia, co do stanu faktycznego, które to ustalenia wynikają wprost z akt administracyjnych załączonych do sprawy. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej wyroku, przedstawione w nim ustalenia organów nadzoru budowlanego nie budziły zastrzeżeń, ani wątpliwości Sądu. Sytuacja, która ma miejsce w niniejszej sprawie, a więc odmienna ocena ustaleń podjętych przez organy nadzoru budowlanego, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, dokonana przez Skarżących kasacyjnie, nie stanowi jednak o prawidłowości zarzutu braku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podniesione w skardze zarzuty zostały przez Sąd I instancji rozpoznane zasadniczo w pełni, za wyjątkiem kwestii związanych z wybudowaniem zbiornika retencyjnego, nieobjętego pozwoleniem na budowę. Okoliczność ta została wzmiankowana w stanie faktycznym sprawy, była bowiem podnoszona przez skarżących w toku postępowania. W tym zakresie Sąd I instancji rzeczywiście nie odniósł się w pełni bezpośrednio do tych części zarzutów Skarżących kasacyjnej wskazanych we wniesionej skargi. Podkreślenia jednak wymaga, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy.

Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja powyższa nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafne zarzuty opisane w pkt 1 i 16 (zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.) wniesionej skargi kasacyjnej.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji dokonując oceny prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania, nie stwierdził – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – aby Skarżący byli w jego toku ignorowani lub też, aby uniemożliwiono mu w nim czynny udział. W szczególności zauważyć należy, że byli oni informowani o podejmowanych czynnościach, a analiza akt sprawy wskazuje na ich czynny udział w podejmowanych czynnościach. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że brak zapewnienia udziału w postępowaniu nie może być utożsamiany z sytuacją, gdy organ nie uwzględnia wniosków składanych przez stronę lub nie odnosi się do wszystkich podnoszonych przez nią twierdzeń. W przedmiotowej sprawie kwestionowanie przez Skarżących działań organów nadzoru budowlanego polegające na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów czy też braku przeprowadzenia zgłaszanych wniosków dowodowych (a więc pism z dnia [...]czerwca 2016 r., w którym Skarżący wnosili o ponowienie czynności oględzin z ich udziałem, z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym Skarżący powołali się na konieczność weryfikacji zgodności realizowanych prac Inwestora z BIOZ, z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym Skarżący wskazali na okoliczność odmowy dostępu do akt sprawy, z dnia [...] lipca 2016 r., w którym Skarżący wnieśli m.in. o udzielenie im terminu na sporządzenie własnego raportu technicznego infrastruktury budynków znajdujących się na nieruchomości Skarżących, z dnia [...] lipca 2016 r., w którym Skarżący wskazywali na szereg naruszeń proceduralnych, których dopuścił się PINB, z dnia [...] lipca 2016 r., w którym Skarżący wnosili o zobowiązanie Inwestora do przedłożenia pełnego dziennika budowy oraz pismo z dnia [...] listopada 2016 r.), można uznać za prawidłowe, w sytuacji, w której istniałby wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy.

I tak, Naczelny Sąd Administracyjny, zauważa, że organ II instancji na stronach 6 i 7 uzasadnienia decyzji odniósł się do żądań i wniosków skarżących zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. Sąd I instancji odniósł się do powyższego przyjmując ustalenia organu w tym zakresie za prawidłowe.

W przypadku nieprawidłowości sporządzenia protokołów z czynności kontrolnych oraz braku zapewnienia czynnego udziału stron w oględzinach dokonanych w dniach [...] czerwca 2016 r. oraz [...] lipca 2016 r. wskazać należy, że w dniu [...] maja 2016 r. do PINB wpłynęło drogą elektroniczną pismo skarżących informujące organ o możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej. Powyższe pismo zawierało też prośbę o natychmiastowe przysłanie pracownika nadzoru budowlanego w związku z pękającymi ścianami budynków znajdujących się na nieruchomości przy A.J. w W. oraz zagrożeniem osunięcia skarpy, spowodowanymi budową budynków wielorodzinnych na sąsiedniej nieruchomości. W związku z informacją o możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej PINB był uprawniony do przeprowadzenia kontroli z pominięciem przepisu art. 79 K.p.a. Wskazać też należy, że zgodnie z przepisem art. 81 ust 4 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych.

Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach. Przepis art. 81 ust. 4 prawa budowlanego daje samoistną podstawę do przeprowadzenia przez organy kontroli, której ustalenia stanowić mogą podstawę do wydania decyzji. Bez znaczenia jest przy tym, czy organ wszczął już postępowanie administracyjne. Nie ma również znaczenia, czy o przeprowadzonej kontroli organ zawiadomił zainteresowane osoby. Jakkolwiek w odniesieniu do czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] czerwca 2016 r. i [...] lipca 2016 r. można zgodzić się z zarzutami skargi, że zostały one przeprowadzone z pominięciem przepisu art. 79 K.p.a. poprzez niezawiadomienie stron postępowania o miejscu i terminie ich przeprowadzenia, to jednakże ustalenia wymagało, czy naruszenie powyższe miało wpływ na rozstrzygnięcie jakie zapadło w przedmiotowej sprawie.

W powyższym zakresie należało uwzględnić fakt, że czynności kontrolne w dniu [...] czerwca 2016 r. na terenie nieruchomości przy A.J. w W. pomimo braku zawiadomienia stron zostały przeprowadzone w obecności współwłaściciela nieruchomości W. Ś. Za nietrafne uznać należało również zarzuty naruszenia przez organy nadzoru budowlanego zasady zapewnienia stronom czynny udziału w każdym stadium postępowania. W materiale dowodowym znajduje się zawiadomienie z dnia [...] maja 2016 r., którym w zostało wszczęte postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie oraz w którym w zw. z art. 10 K.p.a. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożeniu oświadczeń w PINB w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadamiania. Przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczone Skarżącym w dniu [...] maja 2016 r. Następnie zawiadomieniem z dnia[...] czerwca 2016 r. PINB poinformował strony o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się aktami sprawy i złożeniu oświadczeń w PINB w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

Zawiadomienie powyższe doręczone zostało Skarżącym w dniu [...] czerwca 2016 r. a więc na piętnaście dni przed wydaniem decyzji organu I instancji. Ponadto, zawiadomieniem z dnia [...] października 2016 r. MWINB poinformował strony o możliwości zapoznania się aktami sprawy i złożeniu wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienie powyższe doręczone zostało Skarżącym w dniu [...] listopada 2016 r. a więc na dwadzieścia dwa dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji organu II instancji. Również treść składanych przez skarżących pism, a także możliwość zapoznania się z aktami postępowania, wskazują, że posiadali oni wiedzę o dokonywanych czynnościach, ich treści i wynikach. Tym samym nie sposób stwierdzić, jakoby zaistniałe uchybienia miały wpływ na rozstrzygnięcie zapadłe w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na względzie oraz przyjmując, że jak powyżej wskazano Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ustalenia organów nadzoru budowlanego nie budziły zastrzeżeń, za nietrafne uznać należało zarzuty opisane w pkt 4 – 6 oraz 9 i 10 wniesionej skargi kasacyjnej. Podkreślić bowiem należy raz jeszcze, że powyższe zarzuty skargi kasacyjnej zmierzały do wykazania, że Sąd I instancji wadliwie zaakceptował sytuację, w której organy nadzoru budowlanego wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, co jak wyżej wskazano, nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Podobnie za nietrafne uznać należało zarzuty naruszenia art. 50 Prawa budowlanego opisane w pkt 7 – 8 skargi kasacyjnej. Opierały się one bowiem na przyjęciu, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania było przedwczesne, gdyż nie ustalono całokształtu stanu faktycznego sprawy, a więc przesłanek zastosowania powołanego powyżej przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak stanowisko Sądu I instancji, że stan faktyczny sprawy został w wystarczającym stopniu ustalony, a stwierdzenie, że brak jest przesłanek do dalszego prowadzania postępowania musiał skutkować umorzeniem prowadzonego postępowania.

W szczególności w przedmiotowej sprawie uwzględnić należało fakt zakończenia prowadzonych prac, co potwierdza protokół kontroli z dnia [...] lipca 2016 r. Sąd I instancji przyjął, co nie zostało skutecznie zakwestionowane przez Skarżących, że nie jest możliwe ustalenie pochodzenia rys w obiektach położonych na ich nieruchomości, nie wykazano momentu ich powstania, a brak jest podstaw do uznania, że powstały one wskutek wykopu dokonanego przez Inwestora oraz braku zastosowania bentonitowych przesłon przeciwfiitracyjnych. Zwrócić bowiem należy uwagę, że podczas oględzin zabudowań na nieruchomości przy A.J. w W. stwierdzono bowiem występowanie zarysowań i pięknieć na ścianach w budynku garażowo-gospodarczym oznaczonym literą D. Z oceny technicznej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2016 r. wynika, że nie ma możliwości jednoznacznego obarczenia odpowiedzialnością za uszkodzenia ścian budynku D przez realizację wykopu, z uwagi iż pomimo znajdowania się budynku w strefie oddziaływania wykopu, nie stwierdzono widocznych uszkodzeń fundamentów co pozwala na lokalizację przyczyn powstałych uszkodzeń w obszarze błędów projektowych i wykonawczych budynku D. Z opinii wynika jednoznacznie, że nie można było przesądzić o dacie i pochodzeniu uszkodzeń.

Ponadto, w wyniku oględzin nie stwierdzono zarysowań poziomych na ścianach, mogących świadczyć o pogorszeniu się warunków posadowienia, nie stwierdzono zarysowań na widocznych powierzchniach fundamentów budynku garażowo-gospodarczego oznaczonego litera D. Podczas oględzin nie stwierdzono także wystąpienia świeżych pęknięć.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wobec zakończenia prac i niemożności powiązania rys i pęknięć powstałych w obiektach na nieruchomości Skarżących kasacyjnie z działaniami podjętymi przez Inwestora, a w szczególności po zasypaniu wykopu, wstrzymanie prac stało się bezprzedmiotowe, wobec ich zakończenia.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do wadliwości czynności dowodowych przeprowadzonych przez organ odwoławczy (zarzuty nr 3 i 13), wskazać należy, że przepis art. 136 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, umożliwiał organowi odwoławczemu przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Czynności kontrolne dokonane w dniu[...] października 2016 r., przeprowadzone przez PINB na zlecenie MWINB dokonane zostały właśnie w ramach czynności uzupełniających postępowanie (k. 376), jako niezbędne w ocenie organu II instancji dla wydania rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie.

Mając na uwadze treść protokołów czynności kontrolnych dokonanych w toku postępowania przez organ I i II instancji, Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł, że czynności zostały dokonane odpowiednio na obszarze nieruchomości Skarżących, jak i Inwestora. Uzupełniające postępowanie prowadzone przez MWINB miał jedynie na celu weryfikację tez opinii przedłożonej przez Skarżących kasacyjnie i stwierdzenie czy obecny stan powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Stąd zarzuty opisane w pkt 3 skargi kasacyjnej również uznawać należało za nietrafne.

Również okoliczności wskazane przez Skarżących kasacyjnie nie stanowią przesłanki wyłączenia pracownika z art. 24 K.p.a., co prawidłowo ustalił Sąd Instancji (zarzut opisany w pkt 2 skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących prawidłowość przyjęcia przez organy administracji publicznej, a wraz za nimi Sąd I instancji, że rezygnacja z wykonania bentonitowej przesłony przeciwfiltracyjnej w sąsiedztwie nieruchomości Skarżących stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, wskazać należy, że zarzuty powyższe były nietrafne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że powyższe działanie Inwestora stanowiło, w myśl art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu. Zgodnie z powyższym przepisem nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; - zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części; - ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym oświadczenie inż. bud. W. R. oraz wykonana przez niego, datowana na dzień [...] maja 2016 r. ocena techniczna wykonanych robót, wskazuje, że przesłona przeciwfiltracyjna nie jest elementem konstrukcyjnym ani budową wykopu mającą zdolność do przenoszenia obciążeń w postaci parcia gruntu. Zmiana powyższa nie dotyczyła zatem żadnego elementu, o którym mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał prawidłowość dokonanych przez organy administracji ustaleń dotyczących rezygnacji z budowy przesłon przeciwfiltracyjnych i budowy zbiornika retencyjnego stąd nie sposób mówić o naruszeniu pozwolenia na budowę przez inwestora, w sytuacji gdy dokonane odstępstwa, jako nieistotne, umożliwiają dalsze prowadzenie robót budowlanych, zgodnie z prawem. Należy nadmienić, że kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne będzie wymagało wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych. W niniejszej sprawie sąd I instancji nie uznał argumentacji skarżących, przyjmując za prawidłowe i wszechstronne ustalenia organów nadzoru budowlanego.

W odniesieniu do zarzutu realizowania prac budowlanych z naruszeniem warunków BIOZ należy wskazać, że sporządzenie lub zapewnienie sporządzenia przed rozpoczęciem budowy planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia a następnie koordynowanie jego realizacji należy do obowiązków kierownika budowy. Wszelako naruszenie tych obowiązków nie może zostać uznane za tożsame z wystąpieniem jednej z przesłanek wstrzymania robót budowlanych określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego. W tym bowiem zakresie, organy nadzoru budowlanego wnikliwie i wszechstronnie badają okoliczności faktyczne sprawy. W szczególności należy stwierdzić, że naruszenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia nie jest tożsame ze stwierdzeniem prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, ani też nie jest to w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Tym bardziej mając na uwadze wyżej omówione zagadnienie istotności odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.