Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1865/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, decyzją z [...] marca 2016 r., Nr [...], Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] ([...] lub inwestor) pozwolenia na budowę dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...] z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji [...] w zakresie przęseł nr: 4/LE - 6/LE (bez słupów), 11/LE - 12/LE (bez słupów), 30/LE - 31/LE (bez słupów), 39/LE - 40/LE (bez słupów), 45/LE - 47/LE (bez słupów), 2/KA - 3/KA (bez słupów), 9/KA - 11/KA (bez słupów), 19/KA - 20/KA (bez słupów), 22/KA - 24/KA (bez słupów), 2/BN - 5/BN (bez słupów), 9/BN - 11/BN (bez słupów), 14/BN -16/BN (bez słupów).
Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego w ustawowym terminie odwołanie wnieśli J. T., A. G., T. P. i K. Z. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a po wezwaniu organu odwoławczego, przesłał prawidłowo wypełnione oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zdaniem GINB, projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z 7 listopada 2014 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 kV [...] na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] stycznia 2015 r., poz. [...]), uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2014 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 KV [...] na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] grudnia 2014 r., poz. [...]), uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2014 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 KV [...] na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] grudnia 2014 r., poz. [...]), decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], znak: [...], ustalającej lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych dla inwestycji pod nazwą: budowa dwutorowej linii 400 kV [...] z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji [...].
Sąd wojewódzki przytoczył dalsze uwagi organu odwoławczego, wedle którego projekt budowlany uwzględniać ma również warunki zawarte w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z [...] października 2016 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Olsztynie z [...] kwietnia 2015 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwutorowej linii 400 kV [...] (z czasową pracą jednego toru napięcia 220 kV w relacji [...]), na odcinku od miasta [...] (w km 0+000 - wyjście ze Stacji Elektroenergetycznej [...]), przez gminy: R., L., K., B., C., W., S. do gminy D. (w km 98+914) oraz od miasta [...] (w km 120+085), przez gminę D. do gminy J.(w km 136- podejście do Stacji Elektroenergetycznej [...]).
Pismami z 7 lutego 2017 r. i 21 lutego 2017 r., GINB wezwał pełnomocnika inwestora do poprawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego ww. inwestycji zgodnie z wymogami wskazanymi w decyzji GDOŚ z [...] października 2016 r., a projektant dokonał poprawki na wszystkich egzemplarzach projektu.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że inwestor przedstawił projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, zawierający informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., uPb) oraz zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy. Dalej wywiedziono, że wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 uPb, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do kwestionowanego przez odwołujących się prawa inwestora do dysponowania działkami nr ew. [...],[...],[...] w obrębie [...], gm. [...] oraz działki nr ew. [...] w obrębie [...], gm. [...], GINB wskazał, że jak wynika z przesłanych przez inwestora dokumentów umową z dnia [...] czerwca 2014 r. ustanowiona została służebność przesyłu na działkach nr ew. [...] i [...]. Powyższe potwierdza również księga wieczysta nr ew. [...], gdzie w Dziale III wpisano "odpłatną i na czas nieoznaczony służebność przesyłu". J. T. z kolei umową z dnia [...] grudnia 2013 r. ustanowił odpłatnie na czas nieoznaczony służebność przesyłu na działce nr ew. [...] położonej w obrębie K., gm. B. Natomiast prawo do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...] w obrębie C., gm. K. wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych.
Organ wyjaśnił, że na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, K.p.a.) oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wydający decyzję zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jak wynikać ma bowiem z akt sprawy Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2016 r., poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz o możliwości składania ewentualnych uwag i wniosków dotyczących przedmiotowej sprawy. Ponadto GINB pismami z 8 lipca 2016 r. i z 7 listopada 2016 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie oraz składania pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy.
Zdaniem organu II Instancji, kwestia dotycząca stwierdzenia w części przez Wojewodę [...] nieważności uchwały Rady Gminy [...] z [...] listopada 2014 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 KV [...] na terenie Gminy [...] pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Ustalenia, których została stwierdzona nieważność nie odnoszą się bowiem do dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV.
Ponadto organ nie zgodził się z zarzutem, że decyzja o pozwoleniu na budowę w ww. sprawie wydana została "z naruszeniem wymagań ochrony zdrowia ludzi i środowiska". Kwestia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko została bowiem poddana ocenie w decyzji GDOŚ z dnia [...] października 2016 r., oraz decyzji RDOŚ w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., których wymagania zostały uwzględnione w projekcie budowlanym.
W przekonaniu GINB bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostawał również zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i § 4, art. 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.
Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniósł A. G., domagając się jej uchylenia, zarzucając organom przede wszystkim, że wydane decyzje naruszają wymagania ochrony zdrowia ludzi i środowiska oraz, że inwestor nie dysponował prawem do działek nr [...] i [...], stanowiących jego własność, na cele budowlane, co przesądzać miało o nielegalności przedmiotowej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego wyroku stwierdzono, że wbrew stanowisku skarżącego o braku prawa inwestora do działek o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] na cele inwestycyjne, kwestię tę uregulowano aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie którego ustanowiona została służebność przesyłu na działkach nr ew. [...] i [...], a potwierdzeniem tej okoliczności jest księga wieczysta nr ew. [...], gdzie w Dziale III wpisano "odpłatną i na czas nieoznaczony służebność przesyłu". Zdaniem tegoż sądu skoro poprzednik prawny skarżącego ustanowił służebność przesyłu na przedmiotowych działkach i w sposób nie budzący wątpliwości wyraził zgodę na budowę i funkcjonowanie napowietrznej linii objętej inwestycją, to znaczy, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś skarżący nabywając działki, nabył nieruchomości obciążone opisanym wyżej prawem.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia wymagań ochrony zdrowia ludzi i środowiska, sąd pierwszej instancji wskazał, że projekt budowlany został przez projektanta dostosowany do wymogów wskazanych w decyzji GDOŚ z dnia [...] października 2016 r., zmieniającej decyzję RDOŚ w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Organ architektoniczno-budowlany związany był ustaleniami ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Decyzja środowiskowa stała się ostateczna z dniem [...] października 2016 r. i faktu tego nie zmienia wniesienie skargi na nią do WSA w Warszawie, która to sprawa zawisła (jak podaje skarżący) pod sygn. akt IV SA/Wa 318/17.
W związku z dostarczeniem przez inwestora wszelkich niezbędnych dokumentów i spełnieniem wymogów ustawowych, w tym również nałożonych przez załączone do projektu decyzje, opinie i uzgodnienia, zgodnie z art. 35 ust. 4 uPb stanowiącym, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – sąd pierwszej instancji uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.
Skargą kasacyjną A. G., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył w całości ww. wyrok i skarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie "art. 174 pkt a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. "art. 5 ust. 1 pkt 1c" uPb poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i "dzielenia pozwolenia na budowę", w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów dotyczących ochrony zdrowia i środowiska.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona eksponując obligatoryjność decyzji środowiskowej, podnosi, że tego rodzaju urządzenie jakim jest dwutorowa napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV powinno spełniać wymagania podstawowe określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 uPb, a więc zapewnić bezpieczeństwo konstrukcji, pożarowe, użytkowania, spełniać warunki higieniczne i ochrony środowiska, a także zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Dalej skarżący kasacyjnie wskazuje, że WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę okoliczności, iż od decyzji GDOŚ z dnia [...] października 2016 r. zostało złożone "odwołanie i postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało jeszcze zakończone".
W trakcie rozprawy skarżący kasacyjnie wnosił o jej odroczenie wywodząc, że wadliwie nie uznano za stronę postępowania K. W. K. W. oświadczyła, że jest właścicielką nieruchomości w miejscowości [...], g. [...], o nr [...],[...],[...], leżących kilka kilometrów od działek skarżącego, wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Wniosku tego Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił, oddalając także wniosek skarżącego kasacyjnie o odroczenie rozprawy.
A. G. popierając skargę kasacyjną wywodził, że słupy energetyczne są usytuowane blisko jego domu, w jego przekonaniu najniższy pas technologiczny dla linii o planowanej mocy winien wynosić 120 m, wyraził obawę o wpływ linii na zdrowie. Na pytanie Sądu oświadczył, że jego skarga na decyzję środowiskową została prawomocnie odrzucona. Nie wyrażał zgody na wejście na grunt.
Pełnomocnik [...] wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując iż decyzję środowiskową skarżyła K. W., a jej skarga został oddalona wyrokiem z 19 lipca 2018 r.
Skarżący kasacyjnie dwukrotnie wnosił o wyłączenie członków składu orzekającego, wnioski te zostały oddalone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W skardze kasacyjnej A. G. sformułowano wyłącznie jeden zarzut – naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c uPb. Cyt. przepis określa, że "Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: 1) spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących:... higieny, zdrowia i środowiska,...".
Skarżący kasacyjnie wywodząc o naruszeniu powyższego przepisu naprowadza, że sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę, iż decyzja GDOŚ została zakwestionowana, przy czym oczywiście wadliwie wskazuje się w skardze kasacyjnej, że nastąpiło to w drodze odwołania. Autor skargi kasacyjnej nie wyłuszczył na czym miałoby polegać naruszenie powyższego przepisu – czy na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu.
Jak wynika z oświadczenia samego A. G. złożonego na rozprawie, nieskutecznie skarżył on decyzję środowiskową. Bezsporne jest, że w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji GINB pozostawała w obrocie ostateczna decyzja GDOŚ z dnia [...] października 2016 r. wydana w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. Z dostępnych dla Sądu danych wynika, że WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 19 lipca 2017 r., IV SA/Wa 318/17, odrzucił skargę A. G. na decyzję GDOŚ z dnia [...] października 2016 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2018 r., II OZ 359/18 oddalił zażalenie A. G. na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 13 września 2017 r. o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Innymi słowy, trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że organ architektoniczno-budowlany związany był ustaleniami ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji.
Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została przeprowadzona w ramach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie określa się, analizuje i ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Dodatkowo, jak wynika z oświadczenia pełnomocnika [...] złożonego podczas rozprawy przed Sądem, skarga K. W. na decyzję GDOŚ została oddalona wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r. Okoliczności tej nie negował skarżący kasacyjnie.
Skoro zatem właściwy organ w przedmiocie rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwutorowej napowietrznej sieci elektroenergetycznej 400 kV [...], określił uwarunkowania realizacji inwestycji, a organy administracji architektoniczno-budowlanej stwierdziły, że projekt budowlany respektuje treść decyzji środowiskowej, która nie została skutecznie zakwestionowana, zarzut kasacyjny naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c uPb uznać należało za chybiony. To w decyzji środowiskowej przesądzono o warunkach, jakie należało uwzględnić w aspekcie zdrowia i warunków życia ludzi, projektując przedmiotową linię energetyczną.
Z powyższych względów skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 Ppsa.