Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2014 r., sygnatura akt VII SA/Wa 1200/14, oddalił skargę J. B. oraz K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2014 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] lutego 2014 r. i nałożono na I. B. oraz K. B. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce zabudowy tarasu na drugim piętrze i balkonów na pierwszym i drugim piętrze, rozbudowanej na cele mieszkaniowe prawej części budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z [...] lutego 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na I. B. oraz K. B. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce zabudowy tarasu na drugim piętrze i balkonów na pierwszym i drugim piętrze, rozbudowanej na cele mieszkaniowe prawej części budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Organ administracji ustalił, że roboty budowlane polegające na rozbudowie wskazanego budynku były prowadzone na podstawie decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. B.-B. oraz K. B. pozwolenia na budowę, zmienionej decyzją tego organu z [...] grudnia 2006 r., jednakże z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegały – według organu administracji – na wykonaniu na 2/3 powierzchni tarasu na drugim piętrze zabudowy i wykonaniu tym samym dodatkowego pokoju, na wykonaniu na tym poziomie oraz na pierwszym piętrze trójkątnych balkonów o wymiarach 2,40 na 4 m oraz na wykonaniu na pierwszym piętrze drzwi balkonowych zamiast okna.
Ponadto – jak ustalono – dopuszczono się innych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, mianowicie zmiany sposobu prowadzenia schodów z pierwszego piętra na drugie i przesunięcia ścianek pomiędzy pokojami na drugim piętrze, które jednakże, w ocenie organu administracji, nie były istotne. Organ administracji stwierdził też, że podczas kontroli obiektu budowlanego dokonano pomiaru jego powierzchni w rzucie i stwierdzono, że wymiary te są zgodne z zatwierdzonym projektem. Wyjaśniono, że podczas tej kontroli nie zmierzono wysokości budynku. Nadto ustalono, na podstawie oświadczenia inwestora oraz fotografii, że dokonano częściowej rozbiórki ścian starego budynku, a nowe ściany postawiono w obrysie istniejących fundamentów.
Zdaniem organu administracji, zmiany będące wynikiem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, są sprzeczne z § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co uniemożliwia ich zalegalizowanie. W szczególności, jak wyjaśniono, nadbudowa tarasu na drugim piętrze i uzyskanie pokoju, który jest usytuowany bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...] i nr [...], jest sprzeczne z § 12 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Natomiast wykonane balkony są usytuowane sprzecznie z § 12 ust. 5 pkt 1 tego rozporządzenia, gdyż znajdują się w odległości mniejszej niż 1,5 od granicy z działką nr [...]. W związku z tym nakazano rozebranie tych części budynku, które powstały w wyniku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Odwołania od tej decyzji wnieśli I. B., K. B., J. B. i J. B. Rozpoznając te odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nałożył na I. B. oraz K. B. ten sam obowiązek, co organ pierwszej instancji, z tym że zaznaczył, iż czyni to na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, co do braku możliwości zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, powołując się także na § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdził też, że w takiej sytuacji nakładanie na inwestorki obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego naraziłoby je na niepotrzebne koszty.
Skargę od decyzji organu odwoławczego wnieśli, domagając się jej uchylenia, J. B. oraz K. B., którzy poza innymi zarzutami, twierdzili przede wszystkim, że organ administracji nie wyjaśnił właściwie okoliczności sprawy, gdyż w ich ocenie roboty budowlane zostały wykonane z dalej idącymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, niż to ustalono, powodując konieczność nakazania rozbiórki w szerszym zakresie lub wręcz rozbiórki całego obiektu budowlanego.
K. B. przychyliła się do skargi, twierdząc jednakże, że skarga powinna być uwzględniona z innych przyczyn. Zakwestionowała okoliczności faktyczne, które według skarżących, stanowiły o dalej idących, niż przyjął to organ administracji, istotnych odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego. Twierdziła też, że w postępowaniu administracyjnym została złożona ekspertyza techniczna potwierdzająca wykonanie robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
W związku z tym zakwestionowała argument organu odwoławczego związany z dbałością o zaoszczędzenie inwestorom niepotrzebnych kosztów związanych z wykonaniem projektu budowlanego zamiennego. Podniosła też, że wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego roboty budowlane można zalegalizować, gdyż właściciele sąsiednich nieruchomości godzą się na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy.
Podobne stanowisko zajęli także Z. B., M. J. oraz I. B., którzy na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji złożyli kopię skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2014 r., która jednakże, jak wyjaśnili, została odrzucona z powodu nieuiszczenia wpisu.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że trafnie organ administracji ustalił, iż I. B. oraz K. B. istotnie odstąpiły od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podzielił też stanowisko organu, że z uwagi na sprzeczność wykonanych robót budowlanych z § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest możliwe ich zalegalizowanie. W związku z tym stwierdził, że organ administracji zgodnie z prawem nakazał rozbiórkę części obiektu budowlanego.
Od wyroku Sądu pierwszej instancji zostały wniesione dwie skargi kasacyjne. Jedną wnieśli skarżąca J. B. i uczestniczka postępowania J. Ś. Drugą uczestniczka postępowania I. B. J. B. oraz J. Ś. w swojej skardze kasacyjnej zarzuciły naruszenie:
- - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego,
- - art. 113 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie tylko części zarzutów skargi,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku,
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na skutek zaaprobowania wadliwego stanowiska organu, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały naruszone art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że w skardze zarzucono, iż organ administracji pominął inne niż przyjęto istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Mianowicie pominął, że wysokość budynku wynosi 11 m, zamiast 10 m, że w całości wybudowano nowy budynek, a nie dokonano rozbudowy istniejącego budynku, że wylano strop nad drugim piętrem w celu uzyskania dodatkowych pomieszczeń przeznaczonych w projekcie na strych, że wybudowano budynek o innych wymiarach niż przewidziano w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz że fundamenty budynku usytuowano w innym miejscu niż przewidziano w zatwierdzonym projekcie. Do tych kwestii, jak wskazano, Sąd pierwszej instancji się nie odniósł.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, że organ administracji nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, mianowicie nie zawiadomiono o wniesieniu odwołania oraz nie doręczono decyzji organu drugiej instancji właścicielom sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...], mimo że osoby te brały udział w postępowaniu organu pierwszej instancji.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarga kasacyjna J. B. została przez Sąd pierwszej instancji odrzucona prawomocnym postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. z powodu wniesienia jej z uchybieniem terminu.
- I. B. w swojej skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie:
- - art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej, przejawiające się w nienależycie sporządzonym uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, w szczególności wybiórczym przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, nieprawidłowych ustaleniach faktycznych oraz nieodniesieniu się do zarzutów skarżącej kasacyjnie oraz K. B.,
- - art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że decyzja administracyjna została wydana bez zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego,
- - art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 i art. 12 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,
- - art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności,
- - art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem powołanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego,
- - art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi z przyczyn wskazanych przez skarżącą kasacyjnie oraz K. B,
- - art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 62 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że w zaskarżonej decyzji administracyjnej obowiązek rozbiórki części obiektu budowlanego pozostającego w wyłącznym władaniu K. B. nałożono także na skarżącą kasacyjnie,
- - art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nie jest możliwe zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych,
- - art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że dobudowa balkonów, jako niezwiększająca kubatury, nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego,
- - art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jest samowolą budowlaną,
- - § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że znajduje on zastosowanie w każdym przypadku usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy, niezależnie od zgody na takie usytuowanie właścicieli nieruchomości sąsiedniej oraz ekspertyzy potwierdzającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie, w wyniku wykonania uchylonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przedłożono ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, które to dokumenty zostały przez organ drugiej instancji pominięte. W związku z tym twierdzono, że argument organu administracji, dotyczący troski organu administracji o zaoszczędzenie I. B. oraz K. B. niepotrzebnych kosztów związanych ze sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego jest nietrafny oraz wskazuje, iż organ administracji rozstrzygnął sprawę nie znając akt sprawy.
Uzasadniając zarzut naruszenia § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wywiedziono, że samo usytuowanie obiektu budowlanego w odległościach niezgodzonych z tymi przepisami nie może uzasadniać odmowy zatwierdzenia projektu budowalnego. Konieczne jest wyjaśnienie, czy niezgodność taka zagraża bezpieczeństwu obiektu budowlanego lub narusza inne prawem chronione dobra. W związku z tym podniesiono, że właściciele nieruchomości sąsiednich zgadzają się na usytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy oraz że w złożonych ocenach technicznych wykazano, iż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Obie skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.
W skardze kasacyjnej uczestniczki postępowania I. B. przede wszystkim trafnie zarzuca się naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Wbrew temu co przyjęły organy administracji i co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zabudowy tarasu oraz budowy balkonów nie są sprzeczne z powołanymi przepisami warunków technicznych w taki sposób, aby nie było możliwe ich zalegalizowanie.
Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się rozbudowę istniejącego budynku, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 tego rozporządzenia od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Z powołanego przepisu wynika więc, że jeżeli budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, to można go nadbudować o jedną kondygnację, przy czym w ścianie nadbudowy usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych i drzwiowych. Taka sytuacja, jak wynika z poczynionych przez organy administracji ustaleń, występuje w rozpoznawanej sprawie.
Zabudowanie tarasu nie jest niczym innym, jak nadbudową budynku o jedną kondygnację. Mogła ona być zatem wykonana nawet jeżeli budynek jest usytuowany bezpośrednio przy granicy, pod warunkiem, że w ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy nie będzie otworów okiennych lub drzwiowych. W ocenie NSA, § 12 ust. 3 pkt 3 warunków technicznych dopuszcza nadbudowę budynku o jedną kondygnację także w takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, czyli gdy ta nadbudowa jest dokonana, jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie ma bowiem istotnej różnicy pomiędzy taką sytuacją, a sytuacją polegającą na tym, że najpierw wykonano by obiekt budowlany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i następnie wystąpiono o udzielenie pozwolenia na jego nadbudowę. Wskazana argumentacja, w rozpoznawanej sprawie, uzyskuje wzmocnienie przez to, że zatwierdzony projekt budowlany dotyczył rozbudowy budynku gospodarczego już usytuowanego bezpośrednio przy granicy sąsiedniej nieruchomości.
Już ta okoliczność sprawia, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji decyzje należy ocenić jako naruszające art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wbrew temu, co przyjęły organy administracji i co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, § 12 ust. 3 pkt 3 warunków technicznych nie stoi na przeszkodzie zalegalizowaniu tej części budynku, która została wykonana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, jako nadbudowa o jedną kondygnację, budynku przewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przed zalegalizowaniem tej części obiektu budowlanego należy jedynie ustalić, czy w ścianie usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej nie ma otworów drzwiowych lub okiennych.
Wbrew temu, co przyjęły organy administracji i co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, zalegalizowana mogła być też ta część budynku, która została wykonana jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i która obejmuje balkony. Legalizacji tej części budynku nie stoi na przeszkodzie § 12 ust. 5 pkt 1 warunków technicznych. Zgodnie z tym przepisem, balkon od granicy z działką sąsiednią musi być usytuowany co najmniej w odległości 1,5 m. Wykonane, jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, balkony mogą być zatem zalegalizowane pod warunkiem, że zostaną przebudowane tak, aby ta odległość została zachowana. Jak się wydaje, taka przebudowa jest możliwa. Organy ustaliły bowiem, że oba balkony mają kształt trójkąta o wymiarach 2,40 na 4 m, zaś z akt sprawy wynika, że z granicą nieruchomości sąsiedniej stykają się jednym wierzchołkiem. Można zatem, zmniejszając powierzchnie balkonu, doprowadzić do tego, że odległość 1,5 m od granicy działki zostanie zachowana.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego właściwy organ administracji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem, właściwy organ administracji może nałożyć równocześnie obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ten drugi obowiązek dotyczy takich części obiektu budowlanego, które powstały w wyniku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i których bez przeróbek nie można zalegalizować, gdyż będą naruszały przepisy prawa.
Jeżeli właściwy organ administracji nałoży obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to w projekcie budowlanym zamiennym te roboty budowlane należy uwzględnić. Projekt budowlany zamienny nie będzie wówczas pełnił tylko funkcji inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót budowlanych i projektu dla robót koniecznych do dokończenia budowy, ale także będzie projektem koniecznych zmian w już istniejącym obiekcie budowlanym. Taki obowiązek – złożony z obowiązku złożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – mógł być nałożony w rozpoznawanej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie nie było więc konieczności stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakładania obowiązku rozbiórki wskazanych części obiektu budowlanego. Te części mogły być zalegalizowane i w tym celu należało nałożyć obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki mógł być nałożony dopiero wówczas, gdyby obowiązek ten nie został w terminie wykonany (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego).
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga kasacyjna I. B. opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Przy czym zaznaczyć należy, że nie można podzielić stanowiska zawartego w tej skardze kasacyjnej, według którego za możliwością zalegalizowania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przemawia to, iż na usytuowanie nadbudowanej części obiektu budowlanego oraz balkonów bezpośrednio przy granicy sąsiedniej nieruchomości zgadzają się właściciele tej nieruchomości. W obecnym stanie prawnym usytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy działki budowlanej nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej.
Wyjaśnić jeszcze należy, że nie są też zasadne twierdzenia zawarte w podstawach skargi kasacyjnej uczestniczki postępowania I. B., dotyczące naruszenia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego przez uznanie, że wykonanie balkonów nie jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz naruszenia art. 62 k.p.a., polegające na nałożeniu obowiązku rozbiórki części budynku także na skarżącą kasacyjnie, mimo że budynek ten pozostaje we wyłącznym władaniu K. B. Wykonanie balkonów nie jest istotnym odstępstwem z powodu zwiększenia kubatury budynku, lecz dlatego, że ich wykonanie – z naruszeniem § 12 ust. 5 pkt 1 warunków technicznych – dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). Projekt zagospodarowania działki, jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obejmuje m.in. kwestie usytuowania obiektu budowlanego.
Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, obowiązki wynikające z decyzji wydawanej m.in. na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nakłada się na inwestora, właściciela oraz zarządcę obiektu budowlanego. Wobec tego, skoro w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jako inwestor przebudowy obu części budynku zostały wskazane I. B. oraz K. B., zasadnie decyzja o nakazie rozbiórki, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, została skierowana do obu tych uczestniczek postępowania.
Oceniając zasadność skargi kasacyjnej uczestniczki postępowania J. Ś. należy zauważyć, że ta skarżąca kasacyjnie jest żoną skarżącego Z. B. i współwłaścicielką z nim, na zasadzie wspólności ustawowej, działki nr [...]. W związku z tym jej interes prawny w zaskarżeniu wyroku Sądu pierwszej instancji jest taki sam jak tego skarżącego. Mając to na uwadze zauważyć należy, że skoro skarżący podnosili w postępowaniu administracyjnym, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został wybudowany z dalej idącymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, niż przyjęły organy administracji, to organy administracji powinny były to wyjaśnić.
Nie można bowiem wykluczyć, że w razie potwierdzenia wystąpienia istotnych odstępstw zgodnie z twierdzeniem skarżących nie będzie możliwa ich legalizacja, co będzie uzasadniało zastosowanie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie, wprost stwierdzono, że nie wyjaśniono, czy została zachowana wysokość budynku przewidziana w zatwierdzonym projekcie. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że podczas kontroli obiektu budowlanego nie zmierzono jego wysokości. Nie wyjaśniono zatem, czy – jak twierdzili skarżący – dopuszczono się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wysokości budynku. Nie wyjaśniono też twierdzeń skarżących dotyczących odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na wylaniu stropu nad drugim piętrem w celu uzyskania dodatkowych pomieszczeń, które w zatwierdzonym projekcie budowlanym zostały przeznaczone na strych.
W szczególności nie wyjaśniono, czy taka zmiana w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest istotną zmianą, dotyczącą liczby kondygnacji (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego). Odniesiono się natomiast do pozostałych twierdzeń skarżących, jednakże Sąd pierwszej instancji stanowiska organów administracji w tym zakresie nie ocenił. To powoduje, że skarga kasacyjna J. Ś. opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
Nie jest jednakże zasadny zarzut dotyczący niezapewnienia czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...]. Nie oceniając postępowania organów administracji w tym zakresie, zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uchybienia przepisom postępowania prowadzące do pozbawienia stron postępowania udziału w postępowaniu administracyjnym mogą być podstawą uwzględnienia skargi tylko wówczas, gdy zostaną podniesione przez podmioty dotknięte tym naruszeniem. Wyrazem takiego stanowiska jest na przykład wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, w którym przyjęto, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone; w związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi.
Zatem, skoro naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 10 § 1 k.p.a. nie dotyczy ani skarżącej kasacyjnie, ani także skarżących, to podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia powołanego przepisu, nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze NSA obie skargi kasacyjne uwzględnił i w związku z tym uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji. Jednocześnie NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W szczególności zarzuty obu skarg kasacyjnych wskazują, że Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, gdyż zostały one podjęte z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (brak wyjaśnienia wszystkich twierdzeń skarżących dotyczących dalej idących istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego), a także z istotnym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W związku z tym NSA, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organów obu instancji powoduje, że sprawa administracyjna zostanie ponownie rozpoznana z uwzględnieniem stanowiska NSA zawartego w niniejszym uzasadnieniu.
Wobec uwzględnienia skarg kasacyjnych, NSA na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego, na które złożył się tylko wpis od skarg kasacyjnych. Obie skarżące kasacyjnie są stronami postępowania i radcami prawnymi, w związku z czym prowadziły sprawę w postępowaniu kasacyjnym osobiście.
Wobec uwzględnienia skargi NSA, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się wpis od skargi oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżących pełnomocnika, którym była radca prawny.