Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1352/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 634/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 1 000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta K. decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących: nadbudowę, rozbudowę i przebudowę z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe budynku oficyny wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan.-gaz-c.o. i elektryczną, przy ul. [...] w K., dz. nr [...] i rozbudowę instalacji wodnej za wodomierzem na działce nr [...], obr. [...] oraz nadbudowę komina na działce sąsiedniej nr [...], obr. jw.

Od decyzji tej odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K., która zarzuciła brak wyczerpującej analizy zacienienia i nasłonecznienia, zakwestionowała wiarygodność opracowania obejmującego geotechniczne warunki posadowienia, które opierały się na badaniach wykonanych w 2003 r., wskazała również na nieprawidłową nazwę inwestycji w związku z zakresem inwestycji obejmującym komin na działce nr [...]. Zarzuty dotyczyły także niezapewnienia miejsc postojowych w sposób zgodny z wymogami § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz braków określenia liczby miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Wątpliwości dotyczyły także spełnienia wymogów w zakresie ilości miejsc postojowych, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, braku wyjaśnień związanych z poprawnością liczenia terenu biologicznie czynnego oraz rzeczywistą datą sporządzenia projektu budowlanego i związanym z tym pozwoleniem konserwatorskim.

W odwołaniu zarzucono też, że brak jest wyjaśnień, czy zgoda na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie możliwości lokalizacji budynku w granicy, wyrażona w postanowieniu Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2010 r., dotyczy przedmiotowej inwestycji. Wskazano również, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r. w zakresie ustalenia kategorii obiektu, zasadności uzyskania po zakończeniu budowy pozwolenia na użytkowanie, konieczności ustanowienia nadzoru archeologicznego, a ponadto zarzucono, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 1 k.p.a.

Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z [...] grudnia 2014 r. uchylił w części decyzję organu pierwszej instancji obejmującą: pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, kategorię obiektu, szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, jak i w zakresie obowiązków inwestora przed przystąpieniem do użytkowania i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy. W wyniku wniesienia skargi przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 27 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 136/15, uchylił decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną wniesioną przez inwestora, tj. [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K., wyrokiem z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK1774/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wyrokiem z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 647/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r., znak: [...].

W wyroku wskazano, że Wojewoda [...] w sposób błędny i nie posiadający znamion oczywistej omyłki w sentencji korygowanego orzeczenia pierwszej instancji przywołał nr działki ([...] zamiast [...]). Sąd w swym orzeczeniu za zasadne uznał podniesione w skardze wątpliwości, co do daty sporządzenia projektu i wynikającą z niej koniecznością oceny przez organ administracji zgodności projektu budowlanego tej inwestycji z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2009 r. W pozostałym zakresie zarzuty skargi uznano za niezasadne.

Wojewoda [...], decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2014 r. w części dotyczącej udzielonego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących: "Nadbudowę, rozbudowę i przebudowę z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe budynku oficyny wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan.-gaz-c.o. i elektryczną, przy ul. [...] w K.e - dz. nr [...] i rozbudowę instalacji wodnej za wodomierzem na działce nr [...] obr. [...] oraz nadbudowę komina na działce sąsiedniej nr [...] obr. j.w.", ustalonej kategorii obiektu, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, informacji o obowiązkach inwestora przed przystąpieniem do użytkowania i w tym zakresie orzekł o udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących: "Nadbudowę, rozbudowę i przebudowę z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe budynku oficyny wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan.-gaz-c.o. i elektryczną, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz na rozbudowę instalacji wodnej za wodomierzem na działce nr [...] obr. [...] oraz na budowę komina na działce sąsiedniej nr [...] obr. j.w.".

Kategoria obiektu – nie określa się (brak wymogu w obecnym wzorze decyzji). Szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie: Inwestor winien ustanowić kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego (§ 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rodzajów obiektów budowlanych przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego), inwestor przy pracach ziemnych winien zapewnić nadzór archeologiczny oraz zlecić kierowanie robotami budowlanymi i wykonywanie osobom wskazanym w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. nr [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...]. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] grudnia 2017 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]").

Działki, na których planowana jest inwestycja przy ul. [...], znajdują się na terenie oznaczonym w ww. planie zagospodarowania jako [...] (teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami mieszkalno-usługowymi lub budynkami usługowymi). Jak wynika z projektu budowlanego, w ramach inwestycji planowana jest nadbudowa, rozbudowa i przebudowa oficyny z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe budynku oficyny, w ramach której nastąpi dobudowa zewnętrznej klatki schodowej w granicy z działkami sąsiednimi, budowa ramp i schodów zewnętrznych do lokali znajdujących się w przyziemiu, nadbudowa znajdującej się w granicy budynku oficyny o jedną kondygnację. Analizując zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", projekt budowlany nie wymaga wprowadzenia korekt i zmian, które miałyby na celu jego dostosowanie do wymogów planu. Uznać bowiem należy, jak wskazał organ,, że projektowana inwestycja jest z nim zgodna.

Jak wynika z ustaleń m.p.z.p., planowana inwestycja znajduje się na terenie zabudowy śródmiejskiej. W § 7 pkt 1 dopuszczono lokalizacje budynków w granicy działki. Dla budynków innych niż frontowe ustalono możliwość prowadzenia wszelkich robót budowlanych pod warunkiem zgodności z ustaleniami planu, w tym realizacji pochylni i ramp dla niepełnosprawnych, ustalając możliwość realizacji niezbędnej rozbudowy w celu komunikacji tych elementów budowlanych z resztą budynku, realizację szybów windowych i zewnętrznych klatek schodowych w obrębie podwórzy, które powinny być niewidoczne z poziomu człowieka z ulic i placów. Zgodnie z § 7 pkt 2, taki zakres inwestycji nie ma wpływu na wskaźniki zagospodarowania terenu określone w ustaleniach szczegółowych planu. W § 7 pkt 4 ppkt 2 dopuszczono realizacje robót polegających na nadbudowie, przebudowie i remoncie nawet w przypadku, gdy istniejący wskaźnik terenu biologicznie czynnego jest mniejszy niż wielkość określona w planie dla danego terenu.

W zakresie kształtowania zabudowy ustalono nakaz, aby obiekty budowlane na danej działce, posadowione za budynkiem frontowym były niższe od kalenicy budynku frontowego. Jak wynika z projektu budowlanego warunek ten jest spełniony. W § 9 pkt 1a dopuszczono dachy jednospadowe o kącie nachylenia do 40°. Zaprojektowano dachy jednospadowe, o kącie nachylenia 14° (nad nadbudowaną oficyną) i 24° (nad klatką schodową).

Reasumując, organ stwierdził, że zaprojektowana inwestycja w pełni spełnia wymogi m.p.z.p. W zakresie obsługi parkingowej, w przypadku robót budowlanych w istniejących budynkach, które polegać mają na przebudowie, remoncie, nadbudowie do jednej kondygnacji czy też zmianie sposobu użytkowania, ustalenia m.p.z.p. zawarte § 17 pkt 8 ppkt 2, nie nakładają obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych. Niemniej inwestor dla lokali mających powstać w nadbudowywanej kondygnacji oficyny zapewnił możliwość korzystania z miejsc postojowych zlokalizowanych na działce sąsiedniej. Wojewoda stwierdził, że ze względu na zapisy m.p.z.p. zagadnienie to nie jest przedmiotem kontroli w obecnym postępowaniu. Badając natomiast zgodność projektu budowlanego z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2009 r, po wprowadzeniu korekt do projektu budowlanego, uznano, że jest on spójny z tą decyzją.

W odniesieniu do zarzutów odwołania organ podniósł, że do projektu budowlanego zostały doączone analizy cienia rzucanego przez projektowaną inwestycję na sąsiednią zabudowę w rozbiciu na godziny i kwadranse oraz analizę obrazującą oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w sąsiednich budynkach. W ramach postępowania odwoławczego uzupełniono akta sprawy wykonaną w technice kolorowej analizę cienia, obrazującą w sposób czytelny, jak zmienia się cień rzucany przez dotychczasową zabudowę i zmianę związaną z nadbudową i rozbudową. Jak wynika z przedłożonego opracowania, dostęp światła słonecznego mają tylko pokoje na ostatniej kondygnacji oficyny w godzinach od 7:15 do 9:15, tj. 2 godziny. Po wykonaniu inwestycji, godziny, w których nasłonecznione są te pokoje, nie zmienią się. Oznacza to, że inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zakresie dostępu światła naturalnego do pomieszczeń.

Organ drugiej instancji wskazał także, że nie może być skuteczny zarzut, w którym skarżący kwestionuje wiarygodność opracowania obejmującego geotechniczne warunki posadowienia, bowiem opiera się ono na badaniach wykonanych w 2003 r. i stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do oceny prawidłowości wykonania opracowania ustalającego geotechniczne warunki posadowienia. Rola organu administracji, wynikająca z art. 35 Prawa budowlanego, ograniczona jest do zbadania czy projekt budowlany zawiera geotechniczne warunki posadowienia wykonane w oparciu o rozporządzenie w sprawie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, które jest aktualne w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę.

W ocenie organu odwoławczego inwestor spełnił wymóg wynikający z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, dołączając do projektu budowlanego to opracowanie. Dodatkowo skarżący, kwestionując prawidłowość wykonania tego opracowania, nie poparł tego zarzutu żadnym dowodem w postaci innego opracowania, które podważyłoby zawarte w nim ustalenia i wnioski.

W odpowiedzi na zastrzeżenia związane z koniecznością zapewnienia miejsc postojowych, terenu biologicznie czynnego czy dopuszczalności lokalizacji obiektu w granicy działki, organ wyjaśnił, że m.p.z.p. nie nakłada dla tego zakresu inwestycji obowiązku zarówno zapewnienia tych miejsc, jak i wymogu spełnienia określonej w planie wielkości terenu biologicznie czynnego.

Wojewoda [...] uznał słuszność zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji w zakresie nieprawidłowej nazwy inwestycji w stosunku do zakresu robót obejmujących komin na działce nr [...], nieprawidłowo określonej kategorii obiektu, braku orzeczenia o zasadności uzyskania po zakończeniu budowy pozwolenia na użytkowanie, jak i braku informacji o konieczności ustanowienia nadzoru archeologicznego. W celu wyeliminowania tych nieprawidłowości, organ odwoławczy skorygował zaskarżoną decyzję w tym zakresie, ale w zakresie mającym na celu doprowadzenia treści decyzji do wymogów wynikających z obecnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2016 r. poz. 1493). W odniesieniu do zmiany w zaskarżonej decyzji nazwy inwestycji wyjaśnił, że, jak wynika z akt organu pierwszej instancji (k. 78 i 92), inwestor nazwał inwestycję, określając prace realizowane przy kominie jako jego "budowa".

Również z części rysunkowej projektu budowlanego wynika, że komin ten będzie budowany, a nie nadbudowywany. W tej sytuacji uznano za konieczne dostosowanie nazwy inwestycji do jej rzeczywistego zakresu.

Zdaniem organu odwoławczego analiza akt wykazała, że inwestor spełnił wymogi będące przedmiotem oceny organu administracji wynikającej z art. 35 ust. 1 jak i z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Przedmiotowa inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji o charakterze reformacyjnym, której postanowienia naruszają przepisy prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego, co w konsekwencji doprowadziło do zatwierdzenia projektu budowlanego niespełniającego wszystkich wymogów prawnych określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego;
2. 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie, co sprecyzowano w treści skargi;
3. 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez skrótowe i nieprecyzyjne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;
4. 4) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu pierwszej instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej;
5. 5) art. 8 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o treści sprzecznej z wynikami całokształtu zebranego materiału dowodowego;
6. 6) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 17 pkt 8 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku ustaleń wymaganej liczby miejsc parkingowych, a w konsekwencji zatwierdzenie pozwolenia dla inwestycji, dla której nie zapewniono żadnych miejsc parkingowych;
7. 7) § 17 pkt 8 pkt 1 m.p.z.p. poprzez zastosowanie tego przepisu, pomimo że przedmiotowa inwestycja stanowi rozbudowę, a przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do robót budowlanych o charakterze "nadbudowy", "przebudowy" i "remontu", a w konsekwencji mylne uznanie przez organ administracyjny, że dla przedmiotowej inwestycji nie ma obowiązku wyznaczenia miejsc parkingowych;
8. 8) art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego w związku z § 5 rozporządzenia w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych poprzez sporządzenie ekspertyzy geotechnicznych warunków posadowienia w oparciu o nieaktualne wyniki badań, a w konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia sąd wojewódzki stwierdził, że zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana, plan taki obowiązuje, jeżeli nie – to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności ocenia zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletność projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Następnie organ wzywa inwestora do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości i po usunięciu tych nieprawidłowości lub jeżeli takiej potrzeby nie było, uznając, że w zakresie, o którym mowa wyżej ocena przedłożonego mu projektu budowlanego jest pozytywna (projekt spełnia warunki określone w art. 35 ustawy Prawo budowlane), wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Stwierdzenie, że projekt budowalny ustawowych kryteriów nie spełnia, ewentualnie inwestor nie usunął stwierdzonych nieprawidłowości, obliguje organ do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zdaniem sądu organ nie dokonał prawidłowej oceny projektu budowlanego, o której mowa wyżej.

W ocenie organu przepis § 17 ust 8 pkt 2 planu miejscowego zwalnia inwestora z obowiązku zapewnienia miejsc postojowych pomimo tego inwestor zapewnił możliwość korzystania z miejsc postojowych zlokalizowanych na działce sąsiedniej. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Przepis, na który powołuje się organ (§ 17 ust 8 pkt 2) ma brzmienie: nie ustala się wymogu zapewnienia miejsc parkingowych w przypadku zamiaru wykonywania robót budowlanych: a) w istniejących budynkach, polegających na: przebudowie, remoncie, nadbudowie do jednej kondygnacji oraz zmianie sposobu użytkowania, b) w istniejących budynkach, polegających na dociepleniu oraz lokalizacji pochylni i ramp dla niepełnosprawnych, szybów windowych i klatek schodowych zewnętrznych lub rozbudowy w celu komunikacji tych elementów z resztą budynku, c) polegających na wykonaniu zadaszenia podwórza tzw. lekką konstrukcją. Brak wymogu zapewnienia miejsc parkingowych obejmuje zatem jedynie prace budowlane polegające na przebudowie, remoncie, nadbudowie do jednej kondygnacji oraz zmianie sposobu użytkowania w istniejących budynkach. Przepis ten nie obejmuje rozbudowy tych budynków.

Sąd wojewódzki wskazał, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość, wysokość która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Skoro zatem miejscowy plan zwalnia z wymogu zapewnienia miejsc parkingowych dla prac budowlanych polegających na nadbudowie do jednej kondygnacji budynku już istniejącego to zwolnienie to dotyczy jedynie podwyższenia budynku bez zmiany jego długości, szerokości czy kształtu. Skarżona decyzja zatwierdzała nie tylko nadbudowę przedmiotowego obiektu, ale też jego rozbudowę. Z projektu budowlanego wynika, że do istniejącego już obiektu będzie wykonana dobudówka (część opisowa, k. 90 projektu budowlanego). Tak więc projekt ten zakładał powstanie zmiany, po której zmianie ulegnie nie tylko wysokość obiektu, ale też jego długość, szerokość lub kształt.

Prace te nie mieszczą się zatem w pojęciu nadbudowy. Zdaniem sądu wojewódzkiego zamierzone prace budowlane nie korzystają więc ze zwolnienia, o którym mowa w § 17 ust 8 pkt 2a planu. Z tych względów zasadne jest kontrolę projektu budowlane przeprowadzić w aspekcie zapisów § 17 ust 8 pkt 1, który określa minimalną i maksymalną liczbę miejsc parkingowych (dla budynków w zabudowie wielorodzinnej – min. 0,5 i max. 1 miejsca na 1 mieszkanie - § 17 ust 8 pkt 1 lit. a. Projekt budowlany byłby zgodny z zapisami planu gdyby wartość tę zachowywał przy uwzględnieniu wymaganych miejsc dla handlu, gastronomii i innych usług (§ 17 ust 8 pkt 1 lit. a, t, u). Jednak kontroli takiej organ nie dokonał.

Sąd stwierdził także, że organ wadliwie przyjął, że inwestor zapewnił możliwość korzystania z miejsc postojowych zlokalizowanych na działce sąsiedniej. Pismo, na które powołuje się inwestor, jest kserokopią datowaną na [...] marca 2003 r., zawierającą informację, że podmiot działający pod firmą [...] posiada w zarządzie wolne miejsca parkingowe na placu przy ul. [...] i jest w stanie zapewnić 8 miejsc parkingowych na zasadach całorocznego abonamentu (projekt budowlany, k. 63a). Pismo to nie jest żadną umową czy choćby zapewnieniem o udostępnieniu miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie sądu organ nie dokonał kontroli, czy wynikający § 17 ust. 8 planu miejscowego wymóg zapewnienia miejsc parkingowych dla prac budowlanych polegających na rozbudowie już istniejącego budynku, został zachowany.

Zasadny, zdaniem sądu wojewódzkiego, jest także zarzut, zgodnie z którym znajdujące się w projekcie budowlanym opracowanie określające geotechniczne warunki posadowienia budynku, nie jest oparte na aktualnych wynikach badań. Organ nie jest kompetentny by merytorycznie oceniać opracowania dotyczącego geotechnicznych warunków posadowienia budynku, ma natomiast poddać kontroli kompletność projektu budowlanego oraz to, czy dokumentacja, z której projekt budowlany się składa, odpowiada prawem przewidzianej formie i warunkom określonym dla jej sporządzenia.

W ocenie organu jego rola sprowadzała się do oceny, czy projekt budowlany zawiera opracowanie określające geotechniczne warunki posadowienia budynku, które jest aktualne w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Pogląd ten, zdaniem sądu, jest wadliwy. Zgodnie bowiem z § 5 Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. poz. 463), geotechniczne warunki posadawiania ustala się w szczególności w oparciu o bieżące wyniki badań geotechnicznych gruntu, analizę danych archiwalnych, w tym analizę i ocenę dokumentacji geotechnicznej, geologiczno-inżynierskiej i hydrogeologicznej, obserwacji geodezyjnych zachowania się obiektów sąsiednich oraz innych danych dotyczących podłoża badanego terenu i jego otoczenia. Opracowanie złożone wraz w wnioskiem o pozwolenie na budowę sporządzone zostało w 2003 r. i jako takie na dzień wydania skarżonej decyzji, w rozumieniu wyżej przytoczonego przepisu, można by uznać, że zawiera dane archiwalne.

Wprawdzie projekt budowlany został uzupełniony o opracowanie z 2013 r., ale na datę wydania skarżonej decyzji trudno uznać to opracowanie za aktualne, tj. oparte o bieżące wyniki badań geotechnicznych gruntu. Brak wzmianki o tym opracowaniu w decyzji świadczy, że organ kwestii tej nie dostrzegł. Możliwość zaś zmiany parametrów geotechnicznych gruntów wynika z samego opracowania (str. 348 projektu budowlanego) na co słusznie zwraca uwagę strona skarżąca. W ocenie sądu organ nie dokonał zatem kontroli, czy projekt budowlany jest kompletny, tj. znajdujące się w nim opracowanie spełnia warunki, o których mowa w § 5 Rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K., zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej sądowi pierwszej instancji zarzucono, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 170 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wykładni przepisów dokonanej przez wcześniejszy wyrok sądu pierwszej instancji wydane w tej samej sprawie pod sygn. akt II SA/Kr 646/17 (rozpatrywany w kontekście wyroku II SA/Kr 136/15), a także wyrok wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny, również w tej samej sprawie, pod sygn. akt II OSK 1774/15, w rezultacie którego to naruszenia, pomimo dokonanej wcześniej trzykrotnie kontroli sądowoadministracyjnej tych samych zarzutów skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, dotyczących aktualności i daty wykonania opracowania geotechnicznego znajdującego się w projekcie budowlanym zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę, podczas której to kontroli zarzut ten został oddalony (prawomocnie), przy dokonywanej po raz czwarty kontroli sądowoadministracyjnej tej samej sprawy administracyjnej i tego samego projektu budowlanego, sąd pierwszej instancji uznał zarzut ten za zasadny i m.in. w oparciu o powyższe ustalenie, skarżonym wyrokiem uchylił decyzję Wojewody oraz pozwolenie na budowę,
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 133 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przejawiające się tym, że sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym w szczególności pominął istotne dla sprawy elementy projektu budowlanego zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę, w wyniku czego błędnie ocenił okoliczności faktyczne i prawne, w tym w szczególności:
4. – pominął fakt, że stanowiące element projektu budowlanego opracowanie geotechniczne pochodzi z 2013 r., a nie z 2003 r., a co za tym idzie uwzględnia aktualne na dzień jego złożenia przepisy rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych ("Rozporządzenie"),
5. – opierając się wyłącznie o wybrane i wybiórczo zacytowane fragmenty zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, tj. jego str. 90, dokonał samodzielnej oceny kwestii technicznych i w oderwaniu od całościowego brzmienia str. 90 oraz pozostałych zapisów i rysunków projektu budowlanego, błędne przyjął, że "do istniejącego już obiektu będzie wykonana dobudówka", podczas gdy z zapisów i rysunków projektu budowlanego, w tym w szczególności znajdujących się na str. 93 (projekt zagospodarowania terenu), 109, 110, 111 i 112, 113 i 114 projektu budowlanego, a także z powołanej przez sąd pierwszej instancji str. 90 wynika (co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Wojewody), że element oficyny, określany jako tzw. dobudówka, istnieje w tym samym obrysie budynku oficyny od ponad 100 lat i jego obrys (długość, szerokość i kształt) nie ulegnie zmianie,
6. – pominął fakt, że na całość przedsięwzięcia inwestycyjnego, objętego skarżonymi decyzjami, składają się łącznie dwa zakresy prac, tj.:
7. i. zakres robót polegających na rozbudowie, obejmujący wyłącznie lokalizację zewnętrznej klatki schodowej, pochylni i ramp dla niepełnosprawnych, szybów windowych oraz ich komunikację z resztą budynku oficyny, oraz ii. zakres robót polegających na nadbudowie budynku o jedną kondygnację, bez zmiany obrysu budynku, w wyniku których to uchybień sąd pierwszej instancji doszedł do błędnego przekonania, że roboty budowlane, polegające na nadbudowie budynku oficyny, polegają na jego rozbudowie, a co za tym idzie dla miejsc parkingowych przypadających na przedmiotową inwestycję organy powinny przeprowadzić kontrolę projektu budowlanego w aspekcie zapisów § 17 ust. 8 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", a przedmiotowa inwestycja nie korzysta ze zwolnienia określonego w zapisach § 17 ust. 8 pkt 2 MPZP (co – na marginesie – w praktyce eliminuje możliwość jej realizacji);
8. 3) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w wyniku którego to naruszenia sąd pierwszej instancji przekroczył zakres orzekania w granicach danej sprawy administracyjnej i dokonał oceny merytorycznej projektu budowlanego w zakresie przekraczającym zakres kompetencji orzekającego w sprawie organu architektoniczno-budowlanego, tj. wypowiedział się co do kwestii znajdującego się w aktach opracowania geotechnicznego z 2013 r., stanowiącego element projektu budowlanego zatwierdzonego w nieostatecznym (ale pozostającym w obrocie prawnym od 2015 r.) pozwoleniu na budowę z 2014 r.;
9. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 17 ust. 8 pkt 1 MPZP, polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej wydanego w sprawie pozwolenia na budowę, utrzymanego w mocy decyzją Wojewody, sąd błędnie uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie skarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlany wymaga kontroli w aspekcie powyższego zapisu MPZP;
10. 5) art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 17 ust. 8 pkt 2 MPZP, polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej wydanego w sprawie pozwolenia na budowę utrzymanego w mocy decyzją Wojewody, sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające uchylenie skarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlany nie spełnia przesłanek zwolnienia określonego w § 17 ust. 8 pkt 2 MPZP, a organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały w tym zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz błędnej interpretacji zapisów MPZP;
11. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
12. 1) § 17 ust. 8 pkt 2 MPZP poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą norma ta, odnosząca się do zwolnienia z wymogu zapewnienia miejsc parkingowych w przypadku robót budowlanych wykonywanych w ramach istniejących budynków, zawiera wyliczenie przypadków, które stanowią alternatywę rozłączną, a nie alternatywę łączną, co w rezultacie doprowadziło sąd pierwszej instancji do błędnego przekonania, że w sytuacji, w której (jak ma to miejsce w analizowanym wypadku) projekt budowlany spełnia łącznie dwie z trzech przesłanek zwolnienia (tj. roboty budowlane polegają zarówno na nadbudowie określonej w § 17 ust. 8 pkt 2 lit. a MPZP, jak i na rozbudowie określonej pod lit. b MPZP), zwolnienie to nie znajduje na gruncie niniejszej sprawy zastosowania;
13. 2) § 17 ust. 8 pkt 1 MPZP w zw. § 17 ust. 8 pkt 2 MPZP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji), tj. uznanie, że inwestor powinien zapewnić określoną w § 17 ust. 8 pkt 1 MPZP liczbę miejsc parkingowych, gdyż objęte kontrolowanymi decyzjami roboty budowlane nie korzystają ze zwolnienia określonego w § 17 ust. 8 pkt 2 MPZP;
14. 3) art. 35 Prawa budowlanego w zw. art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego oraz art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych ("Rozporządzenie") poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że
15. i. organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada kompetencję do oceny merytorycznej, a nie wyłącznie formalnej zawartości projektu budowlanego w aspekcie stanowiących jego element badań geotechnicznych, ii. jeżeli projekt budowlany jest kompletny w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, tj. zawiera stanowiące jego element wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych, a w szczególności jest kompletny w dacie jego zatwierdzenia w pozwoleniu na budowę (pozostającym w obrocie prawnym), to taka dokumentacja geotechniczna może stać się w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nieaktualna, i wymagać ponowienia, w efekcie których to naruszeń sąd pierwszej instancji uchylił prawidłową decyzję Wojewody oraz prawidłowe pozwolenie na budowę, w sytuacji, w której powinien był oddalić skargę skarżącej.

Na podstawie przytoczonych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie niniejszej skargi i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd wojewódzki oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację, w tym przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych, na poparcie ww. zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania, ustalonej przez sąd wojewódzki, niezgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym w miejscu jej realizacji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz aktualności, przedstawionych w opracowaniu określającym geotechniczne warunki posadowienia budynku, badań.

Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotowa inwestycja dotyczy nadbudowy, rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku oficyny. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, natomiast przebudowa (art. 3 pkt 7a ww. ustawy) to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Jak przypomniał sąd wojewódzki, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość, wysokość która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Rozbudowa zatem to zmiana bryły budynku i jego granic przestrzennych, również jego powiększenie o nowe pomieszczenia, które stanowią część obiektu budowlanego, a które powstały w wyniku zabudowy powierzchni dotąd odkrytych i "zamknięcia" w ten sposób bryły budynku. Zmianę powierzchni zabudowy czy też kubatury budynku należy przy tym odnosić do całkowitych parametrów obiektu budowlanego.

Z kolei nadbudowa polega na zwiększeniu wysokości obiektu bez zmiany liczby kondygnacji lub ze zmianą (zwiększeniem) pod warunkiem zachowania powierzchni zabudowy – nadbudowa polega więc na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej.

Przeprowadzoną przez sąd wojewódzki analizę pojęć "rozbudowa" i "nadbudowa" Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłową i podzielił wynikające z niej ustalenia.

Na podstawie § 17 ust. 8 pkt 2a planu miejscowego, nie ustala się wymogu zapewnienia miejsc parkingowych w przypadku zamiaru wykonywania robót budowlanych w istniejących budynkach, polegających na: przebudowie, remoncie, nadbudowie do jednej kondygnacji oraz zmianie sposobu użytkowania. Z porównania treści ww. przepisu i zakresu planowanych robót budowlanych jasno wynika, że nie jest on tożsamy. Słusznie zatem sąd wojewódzki stwierdził, że skoro zaskarżona decyzja dotyczyła także rozbudowy przedmiotowego budynku (zmianie ulegnie nie tylko wysokość budynku, ale też jego długość, szerokość lub kształt – powstanie dobudówka), to prace te nie będę objęte zwolnieniem, wynikającym z § 17 ust. 8 pkt 2a planu.

Organowi administracji architektoniczno-budowlanej umknęło jednak, że plan miejscowy przewiduje także inne zwolnienie, wynikające z § 17 ust. 8 pkt 2b tego planu, zgodnie z którym nie ustala się wymogu zapewnienia miejsc parkingowych w przypadku zamiaru wykonywania robót budowlanych w istniejących budynkach, polegających na dociepleniu oraz lokalizacji pochylni i ramp dla niepełnosprawnych, szybów windowych i klatek schodowych zewnętrznych lub rozbudowy w celu komunikacji tych elementów z resztą budynku. Rolą organu, ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę, będzie zatem ocena projektu budowlanego we wskazanym zakresie i ustalenie, czego dokładnie dotyczy planowana rozbudowa, a następnie czy w sprawie może znaleźć zastosowanie inne zwolnienie dotyczące wymogu zapewnienia miejsc postojowych, uregulowane w planie miejscowym.

Natomiast w odniesieniu do przedłożonego w sprawie opracowania określającego geotechniczne warunki posadowienia budynku przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1705/18, LEX nr 3074650). Zasadą jest, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt, którzy mają obowiązek złożyć oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a więc art. 35 Prawa budowlanego przewiduje ograniczony zakres badania projektu budowlanego przez organy nadzoru budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2089/18, LEX nr 3022072).

Wobec tego, organ może oprzeć się na dokonanej przez projektanta ocenie zasadności dołączenia do projektu budowlanego wyników badań geodezyjno-inżynierskich i geotechnicznych warunków posadowienia budynku, jednak pod warunkiem, że dokona jej właściwej oceny i wypowie się, czy ocena ta jest sporządzona przez właściwą osobę, czy zawiera fachowe i przekonywujące uzasadnienie, czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla rozstrzygnięcia. Opinia projektanta stanowi część materiału dowodowego, który podlega ocenie organów orzekających w sprawie zgodnie z zasadami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1595/13, LEX nr 2086290).

W niniejszej sprawie, przedłożone do akt opracowanie określające geotechniczne warunki posadowienia budynku zostało wykonane w 2013 r. Zgodnie jednak z § 5 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463), geotechniczne warunki posadawiania ustala się w szczególności w oparciu o bieżące wyniki badań geotechnicznych gruntu, analizę danych archiwalnych, w tym analizę i ocenę dokumentacji geotechnicznej, geologiczno-inżynierskiej i hydrogeologicznej, obserwacji geodezyjnych zachowania się obiektów sąsiednich oraz innych danych dotyczących podłoża badanego terenu i jego otoczenia.

W związku z tym, o ile opracowanie z października 2013 r. przedstawiało bieżące wynika badań w dacie rozstrzygania przez organ pierwszej instancji (decyzja z [...] lutego 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego) i w dacie jej kontroli, dokonywanej przez sądy administracyjne, o tyle tego przymiotu należy mu odmówić w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] marca 2019 r.), a w konsekwencji – w dacie orzekania przez sąd wojewódzki ([...] listopada 2019 r.). Nie można bowiem przyjąć, że opracowanie to nadal było aktualne, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł go w tym zakresie ocenić. Jak wskazano wcześniej – organ ten ma obowiązek oceniać cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a kontrola aktualności przedłożonych do projektu budowlanego opinii, uzgodnień czy pozwoleń bez wątpienia mieści się w jej zakresie, uregulowanym w art. 35 Prawa budowlanego.

Wobec tego niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 170 i 153 p.p.s.a.

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, LEX nr 1277944).

Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, LEX nr 1404601).

Natomiast art. 170 p.p.s.a dotyczy tak zwanej prawomocności materialnej, zakresu związania prawomocnym orzeczeniem stanowiąc, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W niniejszej sprawie bez wątpienia doszło do zmiany stanu prawnego, istotnego z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia – został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, jak również przedłożony projekt budowlany nie zawiera aktualnego opracowania warunków geotechnicznych gruntu. Prowadzi to więc do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych nie wiązały, na podstawie art. 153 i 170 p.p.s.a., sądu wojewódzkiego, orzekającego w niniejszej sprawie. Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że aktualność opracowania geotechnicznego została już potwierdzona w poprzednio zapadłych w sprawie orzeczeniach sądów administracyjnych, skoro powyższe opracowanie, choć aktualne w dacie wydanych wcześniej orzeczeń, przestało takie być w chwili wydania zaskarżonego wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).