Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 813/16, oddalił skargę E.B. i A. B. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (skarżący), na decyzję Wojewody Łódzkiego (Wojewoda, organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:
Wnioskiem z dnia 24 marca 2016 r. [...]Spółka z o.o. z siedzibą w Łodzi (inwestor) zwrócił się o udzielenie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z garażami w parterze wraz z infrastrukturą techniczną, na nieruchomości położonej w Łodzi przy [...], działka nr [...].
Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi (organ I instancji), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (u.p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę wspomnianego budynku wielorodzinnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 u.p.b. obejmuje nieruchomość, na której będzie realizowana inwestycja oraz działki nr [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o warunkach zabudowy. Projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji został wykonany na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oraz został uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Projektowany budynek został zaprojektowany w odległościach zgodnych z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Budynek usytuowano ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległościach: 8,08 m od granicy działki nr [...], 4,06 m od granicy działki nr [...] oraz 4,01 m od granicy działki nr [...]. Wysokość projektowanego budynku wynosi maksymalnie 12,94 m. Odległości projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego od budynków usytuowanych na sąsiednich działkach wynoszą: ponad 20 m od budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], ponad 15 m od budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], która nie graniczy bezpośrednio z projektowaną inwestycją).
Tym samym, zdaniem organu I instancji, spełnione zostały wymogi przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dalej organ I instancji wskazał, że odległość projektowanego obiektu od będącego w budowie budynku wielorodzinnego na działce nr [...] wynosi 8,27 m, a więc jest mniejsza niż wysokość przesłaniania projektowanego budynku, w związku z tym projektant wykonał analizę zacieniania i nasłoneczniania dla budynku na działce nr [...], z której wynika, że projektowany budynek w żaden sposób nie narusza wymagań rozporządzenia dotyczących dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i nasłonecznienia. W wykonanej analizie nasłonecznienia projektant wykazał, że nie nastąpi ponadnormatywne ograniczenie dostępu światła słonecznego na działkach położonych przy ul. [...]. W odniesieniu do konieczności zaprojektowania mieszkania dla osoby niepełnosprawnej z uwagi na zaprojektowanie miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej, organ I instancji stwierdził, że taki argument nie znajduje oparcia w przepisach techniczno-budowlanych.
Przepisy prawa nakładają za to na inwestora konieczność zaprojektowania odpowiedniej liczby miejsc postojowych z uwzględnieniem miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz zapewnienie dostępu do budynku dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich, a przedłożony w sprawie projekt budowlany spełnia te wymogi.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. W treści odwołania zarzucili oni naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. w związku z art. 144 ustawy Kodeks cywilny (k.c.) i art. 32 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie dojdzie do zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich, tj. działek nr ewid. [...] oraz [...] i to ponad przeciętną miarę. Zarzucili także naruszenie art. 35 ust. 1 pkt w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. i § 57 oraz § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jak również w związku z treścią art. 140 oraz art. 144 k.c. oraz w związku z treścią art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP poprzez nie sprawdzenie projektu budowlanego z punktu widzenia zasad prawa budowlanego wyrażonych w art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. oraz w pozostałych przepisach, a w szczególności niezbadanie, czy na skutek wydania pozwolenia na budowę nie dojdzie do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, w tym poprzez niezbadanie czy projektowany budynek ograniczy dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a tym samym czy nie spowoduje zacieniania budynków zlokalizowanych przy ul. [...].
Zdaniem skarżących doszło również w sprawie do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w związku z § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie liczby miejsc postojowych, nadto naruszono art. 4 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w zakresie planowanej inwestycji nadrzędny jest interes inwestora z pominięciem interesów właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, tj. działek o nr ewid. [...] w szczególności w zakresie ich prawa do zagospodarowania i korzystania z będących ich własnością nieruchomości.
Skarżący powołali także art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. wskazując, że organ I instancji nie ustalił w toku prowadzonego postępowania administracyjnego właściwej reprezentacji zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]. Zdaniem skarżących naruszono także art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody (u.o.p.) poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo braku w dokumentacji projektowej zgody na wycinkę drzew. W opinii skarżących organ administracji naruszył także przepisy postępowania, tj. art. 7, 8 i 80 k.p.a. Wobec przedstawionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda podkreślił, że rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę wydaje się orzeczenie na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, przy czym zarzuty skargi dotyczą zdarzeń przyszłych i niepewnych, zatem nie mogą zostać uwzględnione. Wojewoda wskazał, że kwestia ograniczenia dostępu światła dziennego w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - zacieniania budynków zlokalizowanych przy ul. [...] - została obszernie omówiona w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z wymogiem zawartym w § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7.00-17.00, a w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się w/w ograniczenie co najmniej do jednego pokoju.
Opracowanie graficzne zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym – zdaniem Wojewody – dowodzi, że projektowany budynek wielorodzinny nie oddziałuje od godz. 9.00 na usytuowany na działce nr ew. [...] budynek jednorodzinny, a zacienianie okien w ścianie zachodniej budynku wielorodzinnego istniejącego na działce nr ewid. [...] zaczyna się dopiero od godz. 16.00. Nie nastąpi zatem, w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji ponadnormatywne ograniczenie światła słonecznego dla pomieszczeń w w/w budynkach. Wojewoda powtórzył, że wysokość projektowanego budynku wynosi maksymalnie 12,94 m. Odległość projektowanego budynku od budynków usytuowanych na sąsiednich działkach wynosi: ponad 20 m od budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] - przy ul. [...] oraz ponad 15 m od budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] - przy ul. [...], która nie graniczy bezpośrednio z projektowaną inwestycją.
Są zatem spełnione także wymogi przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wojewoda wskazał, że przepisy ww. rozporządzenia chronią dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ale w żaden sposób nie dotyczą zacieniania działki. Zarzut zatwierdzenia projektu budowlanego niezgodnego z załączoną do wniosku o pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych nie znajduje z kolei potwierdzenia w badanym materiale dowodowym. Decyzja o warunkach zabudowy ustala: "Dla obsługi planowanej inwestycji należy zapewnić miejsca parkingowe/garażowe samochodów osobowych poza pasami dróg publicznych w liczbie minimum 1 mp/1 mieszkanie, lecz nie mniej niż 1 mp/60,0 m2 pow. mieszkań". Wojewoda stwierdził, że projektowana inwestycja obejmuje budowę 18 mieszkań o łącznej powierzchni użytkowej 928,59 m2, a liczba miejsc postojowych to suma 14 miejsc garażowych i 4 miejsc postojowych w tym 1 dla osoby niepełnosprawnej, ilość ta spełnia zatem obydwa wymogi.
Wojewoda podniósł, że zapis zawarty w § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. stanowiąc o konieczności zaprojektowania miejsca postojowego dla samochodu, z którego korzysta osoba niepełnosprawna, nie nakłada bezwzględnego obowiązku zaprojektowania dla danej inwestycji miejsc postojowych dla osób przebywających okresowo na terenie nieruchomości, a wytyczne decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji nie zawierają takiego wymogu. Podnoszona w odwołaniu kwestia konieczności wykazania przez inwestora dostosowania wszystkich lokali oraz części wspólnych na potrzeby osób niepełnosprawnych, również została wyjaśniona w zaskarżonej decyzji. Wojewoda podniósł dodatkowo, że projektant wyjaśnił w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu, że: "Wszystkie kondygnacje budynku są dostępne dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach. Dźwig przystosowany jest do przewozu osób na wózkach inwalidzkich.
Na drogach komunikacji nie występują progi powyżej 2 cm. Drzwi do mieszkań również pozwalają na przejazd wózków". W odniesieniu do zarzutu nie skierowania przez organ I instancji zawiadomień o prowadzonym postępowaniu do właściwej reprezentacji zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] Wojewoda podkreślił, że skład członków zarządu zmienił się w toku prowadzonego postępowania. Zawiadomienie o jego wszczęciu zostało odebrane 29 kwietnia 2016 r. przez właściwą wówczas reprezentację członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, a zmianę składu zarządu stanowią uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej Nr [...] z 24 maja 2016 r. W ocenie Wojewody, to zarząd winien zgłosić organowi prowadzącemu postępowanie fakt zmiany jego składu. W odniesieniu do zarzutu braku w zatwierdzonej dokumentacji projektowej zgody właściwego organu na wycinkę drzew Wojewoda wyjaśnił, że obowiązek uzyskania takiej zgody nie ciąży na inwestorze przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Wojewoda wskazał, że w badanej sprawie inwestor wypełnił wymogi obowiązującego prawa. Złożył wniosek o pozwolenie na przedmiotową budowę załączając oświadczenie o prawie do dysponowaniu terenem na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego z decyzją Prezydenta Miasta Łodzi o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, co stanowi o wywiązaniu się z obowiązków wynikających z art. 33 ust. 2 u.p.b. koniecznych do spełnienia przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją jest zgodna z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Zachowana została linia zabudowy; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr ewid [...] wynosi 0,397 (dozwolony od 0.10 do 0,40), szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] to 25,74 m (dozwolona od 6,5 m do 26.0 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 16,5 m (dozwolona od 6.2 m do 15 m); układ połaci dachowych jak w warunkach - dach wielospadowy; kąt nachylenia głównych połaci dachowych wynosi 3° (dozwolony więcej niż 1° mniej niż 30°), obsługa komunikacyjna inwestycji z ul. [...] ma się odbywać przez projektowane dwa zjazdy.
Stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.p.b. Wojewoda stwierdził zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; kompletność projektu budowlanego po jego uzupełnieniu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b u.p.b., a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 u.p.b.; wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 u.p.b. i wobec tego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli skarżący, którzy powielili argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzucając dodatkowo naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj.: art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału stronie postępowania [...]S.A. z siedzibą w S. oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja była wydana z naruszeniem prawa i zachodziły podstawy do jej uchylenia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 813/16 Sąd I instancji oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy u.p.b., w tym art. 28 ust. 1 i art. 35 ust. 1 tej ustawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że w art. 35 u.p.b. został określony zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Sąd zwrócił uwagę, że właściwy organ został przede wszystkim pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Ocenie organu może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno- budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska.
Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Do obowiązków organu należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b.), a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 u.p.b.) uprawnienia budowlane.
Sąd I instancji wskazał następnie, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że złożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne nie narusza żadnego z przepisów u.p.b. oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nadto jest zgodne z decyzją ustalającą warunki zabudowy dla tego przedsięwzięcia. Konsekwencją powyższego stanowiska było wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewoda podzielił tę argumentację. Sąd I instancji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że inwestor przedmiotowego przedsięwzięcia przedłożył wymaganą przepisami prawa dokumentację budowlaną, o której mowa w art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 1- 3 u.p.b., a organy orzekające w sprawie rzetelnie rozważyły jej zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, przepisami u.p.b. ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. i przepisami techniczno-budowlanymi.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem uwagi zarówno projektanta kwestionowanego projektu budowlanego jak i samych organów administracji była sprawa zacienienia m.in. budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy ul. [...] 2 (dz. nr [...]) oraz terenu przy ul. [...] (dz. [...]11), co znajduje swoje potwierdzenie w treści projektu budowlanego (Tom I Projekt Zagospodarowania Terenu i Ocena Oddziaływania obiektu) oraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Stosowną analizę projektant przeprowadził z uwzględnieniem przepisu § 13 ust. 1 i 2, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. podkreślając, że lokalizacja projektowanego budynku ze względu na nasłonecznienie nie wpływa ujemnie na sąsiednie budynki i teren działki sąsiedniej.
Sąd I instancji wskazał, że wysokość projektowanego budynku wynosi maksymalnie 12,94 m. Teren inwestycji graniczy od strony południowej z dz. [...], na której realizowany jest budynek wielorodzinny, od strony wschodniej z dz. [...], na której usytuowany jest budynek wielorodzinny (ul. [...]), a od strony zachodniej z niezabudowaną działką nr [...] oddzielającą teren inwestycji od dz. [...], na której usytuowany jest budynek jednorodzinny (ul. [...]). Najbliżej projektowanej inwestycji zlokalizowany jest budynek wielorodzinny realizowany na działce południowej nr [...]2 (8,27 m), pozostałe budynki odległe są od projektowanego budynku wielorodzinnego w odległości ok. 22 m (wschodnia dz. [...] z budynkiem wielorodzinnym) i ok. 15,5 m (zachodnia dz. [...] z budynkiem jednorodzinnym). Odległość projektowanego budynku od najbliżej położonego, będącego w realizacji budynku na dz. [...] jest mniejsza niż wysokość przesłaniania projektowanego budynku, dlatego projektant wykonał analizę zacieniania i nasłoneczniania dla tego budynku.
Z przeprowadzonej analizy oddziaływania inwestycji wynika, że projektowany budynek nie wpływa na ograniczenie dostępu do naturalnego światła dla realizowanego budynku usytuowanego najbliżej projektowanej inwestycji tj. na dz. nr [...], bowiem ramiona kąta 60° wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania (rysunek S4). Ponadto, na rys. S2 analizy przedstawiono zasięg cienia rzucanego na teren, z uwzględnieniem rzeczywistych wysokości budynków. Na niezabudowanej działce [...] cień zaczyna pojawiać się od godz. 7:00 i schodzi całkowicie o godz. 10:00. Z budynku jednorodzinnego na dz. [...]cień schodzi o godz. 9:00 i przez resztę dnia nie oddziałuje na budynek.
Z kolei na działce nr [...] cień pojawia się dopiero od godz. 15:00, a zacienianie okien w ścianie zachodniej budynku zaczyna się od godz. 16:00. Sąd I instancji zauważył, że skarżący w toku postępowania administracyjnego ani też przed Sądem nie przedstawili innej analizy zacienienia, która prowadziłaby do odmiennych wniosków, a zatem w żaden sposób nie podważyli znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez projektanta budynku, a złożonej przez inwestora. Sąd podkreślił przy tym, że ochronie przed zacienieniem podlegają wyłącznie pomieszczenia mieszkalne, ochronie nie podlega natomiast zacienienie działki. Zdaniem Sądu I instancji zatwierdzony projekt budowlany pozostaje ponadto w zgodzie z zapisami ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Wbrew stanowisku skarżących ilość miejsc postojowych jest zgodna z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, a w sprawie nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Decyzja ta dla obsługi planowanej inwestycji przewiduje konieczność zapewnienia miejsc parkingowych/garażowych dla samochodów osobowych poza pasami dróg publicznych w liczbie minimum 1mp/1 mieszkanie, lecz nie mniej niż 1 mp/60,0 m2 powierzchni mieszkań.
Kwestionowany projekt budowlany przewiduje w sumie 18 miejsc (14 miejsc garażowych i 4 miejsca postojowe na terenie dla samochodów osobowych) na 18 mieszkań, w tym 1 stanowisko dla osoby niepełnosprawnej. Wspomniana ilość miejsc przekracza jednocześnie minimalną liczbę miejsc postojowych wskazaną w decyzji o warunkach zabudowy (min. 1 mp/60,0 m2 przy powierzchni użytkowej mieszkań 930,73 m2). Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji podlegała kontroli legalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 344/16 oddalił skargę A.B. i E.B.
Decyzja ta jako prawomocna i ostateczna pozostawała zatem wiążąca dla organu rozpoznającego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, również w zakresie ilości miejsc postojowych. Sąd I instancji nie zaakceptował argumentacji w skardze, iż w przedmiotowej sprawie naruszono art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.p. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo braku w dokumentacji projektowej zgody na wycinkę drzew. W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 4 u.p.b. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b.
Zdaniem Sądu I instancji nie budzi też wątpliwości, że organy administracji zapewniły w prowadzonym postępowaniu czynny udział wszystkim stronom postępowania. Spółka Akcyjna [...]z siedzibą w S. była stroną postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją organu I instancji z dnia 18 marca 2016 r. przeniesiono natomiast decyzję ustalającą warunki zabudowy na [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w Ł., która wnioskiem z dnia 24 marca 2016 r. wszczęła niniejsze postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Spółka Akcyjna [...]z siedzibą w S. nie kwalifikowała się zatem do zaliczenia jej w poczet uczestników niniejszego postępowania. Zarzut dotyczący naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i wskazujący na brak ustalenia przez organ I instancji właściwej reprezentacji zarządu Wspólnoty przy ul. [...] jest z kolei niejasny w sytuacji, gdy Wspólnota niemalże od samego początku prowadzonego postępowania reprezentowana była przez prawidłowo ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika, któremu organ ten zapewnił czynny udział w toczącym się postępowaniu.
Sąd I instancji uznał ostatecznie, że w sprawie nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, zaś zaskarżona decyzja została wydana na podstawie kompletnego i poprawnie ocenionego materiału dowodowego. W toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 czy też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W motywach decyzji sporządzonych z poszanowaniem reguł art. 107 § 3 k.p.a. organy rzeczowo przedstawiły przesłanki, które zadecydowały o ich podjęciu.
Skarżący E.i A.B. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili:
- 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- - art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. w zw. z art. 144 k.c. i art. 32 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a tym samym, że nie dojdzie do zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich, tj. działek o nr ewid. [...] oraz [...] i to ponad przeciętną miarę;
- - art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., w związku z § 57 oraz w związku z § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jak również w związku z treścią art. 140 oraz art. 144 k.c. oraz w związku z treścią art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, iż projekt budowlany inwestycji jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i w konsekwencji przyjęcie, że projektowany budynek nie ograniczy dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zlokalizowanych w budynkach położonych przy ul. [...] oraz [...];
- - art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. z § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie projekt budowlany inwestycji jest zgodny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie liczby miejsc postojowych;
- - art. 4 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w zakresie planowanej inwestycji nadrzędny jest interes inwestora z pominięciem interesów właścicieli działek bezpośrednio sąsiadującą z planowaną inwestycją, tj. działek o nr ewid. [...] w szczególności w zakresie ich prawa do zagospodarowania i korzystania z będących ich własnością nieruchomości;
- 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działania administracji w niniejszej sprawie i uchylenie się od wykonania pełnej kontroli legalności decyzji w zakresie prawa materialnego i procesowego;
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie podczas gdy decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi na decyzję Wojewody w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że w sprawie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego na skutek pominięcia [...]S.A. jako strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;
- - art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż [...]S.A. nie była stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego inwestycji i w konsekwencji przyjęcie, że [...] S.A. nie kwalifikowała się do zaliczenia w poczet uczestników postępowania sądowoadministracyjnego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przytoczyli stosowną argumentację mającą potwierdzać zasadność zajętego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu niezależnie od zakresu zaskarżenia i podniesionych zarzutów kasacyjnych. Wobec stwierdzenia przyczyny nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5) w zw. z art. 12 i art. 33 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny był upoważniony i zobowiązany do objęcia z urzędu granicami rozpoznania i orzekania (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.) powyższego naruszenia prawa, pomimo iż nie zostało ono bezpośrednio wskazane w ramach podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 183 § 1 zd. 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W sprawie, której dotyczy skarga, Sąd Wojewódzki nie uwzględnił, że na objętej zakresem obszaru odziaływania projektowanej inwestycji (zlokalizowanej na działce nr [...]) działce nr [...] (ul. [...]) w okresie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego była realizowana inwestycja w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co do którego zakres podmiotowy prawa użytkowania (współużytkowania) wieczystego gruntu lub także praw do nieruchomości wspólnej i odrębnych własności lokali ulegał zmianie. Z akt sprawy wynika, że podmiotem własności gruntu objętego działką nr [...] jest Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym powyższego gruntu od 2014 r. była spółka [...] S.A. z siedzibą w Szczecinie, która jako inwestor (deweloper) realizowała budowę powyższego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W okresie postępowania administracyjnego przed organami pierwszej i drugiej instancji spółka [...] S.A. była wyłącznym użytkownikiem wieczystym działki nr [...] i dopiero w 2017 r. (już w toku postępowania sądowoadministracyjnego) w związku z umową deweloperską spółka ta rozpoczęła proces przenoszenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego i prawie własności nieruchomości wspólnej oraz ustanawiania odrębnych praw własności lokali.
Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści odpisu zupełnego (zob. m.in. dz. II rub. 2.4) księgi wieczystej KW nr [...], dostępnego powszechnie w ramach systemu elektronicznej księgi wieczystej na stronie podmiotowej Ministerstwa Sprawiedliwości. Będąca inwestorem deweloperskim na działce nr [...] spółka [...] S.A. brała udział w postępowaniu administracyjnym, gdyż organ pierwszej instancji doręczył jej nie tylko zawiadomienie o wszczęciu postępowania, lecz także zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie celem zajęcia stanowiska (art. 10 § 1 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 6 maja 2016 r. pełnomocnik spółki [...] S.A. zapoznał się z aktami sprawy oraz oświadczył, że "ewentualne uwagi" wniesie "w terminie 7 dni". Po upływie powyższego terminu organ pierwszej instancji wydał decyzję ([...]czerwca 2016 r.), nie doręczając jej odpisu powyższemu podmiotowi uznanemu uprzednio za stronę postępowania. Również organ drugiej instancji nie doręczył spółce [...] S.A. decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r.
W tym stanie rzeczy należy uznać, że spółka [...] S.A. jako podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym (był traktowany przez organ pierwszej instancji aż do dnia wydania decyzji jako strona) i nie wniósł skargi, nabył z mocy art. 33 § 1 p.p.s.a status uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony. Zgodnie natomiast z art. 12 p.p.s.a. ilekroć w powyższej ustawie jest mowa o stronie, należy przez to rozumieć także uczestnika postępowania. W konsekwencji, jeżeli uczestnik postępowania sądowego na prawach strony był pozbawiony w tym postępowaniu możności obrony swych praw, zachodzi określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, którą Sąd kasacyjny uwzględnia z urzędu zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wadliwe są ustalenia i oceny Sądu pierwszej instancji, że organy prowadzące postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zapewniły czynny udział wszystkim stronom postępowania. Sąd Wojewódzki stwierdził, że spółka [...] S.A. była stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji na działce nr [...] (ul. [...] w Ł.), jednak ze względu na to, że decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Prezydent Miasta Łodzi przeniósł prawa z własnej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy z dotychczasowego inwestora (K. P.k, prowadząca firmę "[...]" w Ł.) na nowego inwestora (spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł.), który w dniu [...] marca 2016 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, spółka [...] S.A. "utraciła" status strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (zob. s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Stwierdzenia te są oczywiście błędne. Działka nr [...] znajdująca się w użytkowaniu wieczystym spółki [...] S.A. nie przestała znajdować się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji na skutek przeniesienia praw wynikających z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr [...] na nowego inwestora. Spółka [...] S.A. zachowała zatem status strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji na działce nr [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...].
Odmiennym zagadnieniem jest natomiast zmiana zakresu podmiotowego prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] (połączona z nabyciem udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej i praw własności do wyodrębnianych stopniowo lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na tej działce). Proces przenoszenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego i nieruchomości wspólnej oraz wyodrębniania lokali w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr [...] rozpoczął się już po wydaniu zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji ([...] sierpnia 2016 r.) i – co wymaga definitywnego ustalenia przez Sąd Wojewódzki w toku ponownego rozpoznawania sprawy – po wniesieniu skargi. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego pojawiły się podmioty, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego (np. nabywcy wyodrębnianych lokali jako następcy prawni spółki [...] S.A. w zakresie udziałów w prawie użytkowania wieczystego w zakresie działki nr [...] i w prawie do nieruchomości wspólnej), Sąd pierwszej instancji – po rozważeniu okoliczności sprawy – może dodatkowo skorzystać z kompetencji do zawiadomienia tych podmiotów o treści art. 33 § 2 p.p.s.a., a nawet może odroczyć rozprawę, jeśli konieczność tego rodzaju zawiadomienia ujawni się w jej toku (art. 110 w zw. z art. 33 § 2 p.p.s.a.).
W tej sytuacji – wobec stwierdzenia wady nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – nie jest dopuszczalna szczegółowa, merytoryczna ocena zarzutów kasacyjnych, albowiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego rozpoznanie istoty sprawy sądowoadministracyjnej po raz pierwszy musi odbyć się w ramach ważnego postępowania sądowego.
Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku).
Na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 202 § 2 w zw. z art. 207 § 1 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w punkcie drugim wyroku orzeczono o zasądzeniu od skarżonego organu solidarnie na rzecz stron skarżących kasacyjnie kwotę 590(słownie: pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.