Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 października 2026 r., sygn. akt II OSK 1374/24

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2400/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr 1280/23, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Węgrowie (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 23 maja 2023 r., nr 71/2023, wstrzymujące E. C. i L. C. dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową dwukondygnacyjnego budynku inwentarskiego o wymiarach zewnętrznych 9,10 x 5,86 m, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości R., gmina L. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 343/22, uchylono wcześniej wydane postanowienia organów obu instancji.

Sąd uznał wówczas za konieczne dokładne ustalenie czasu wykonania części parterowej budynku oraz jego nadbudowy, ponieważ od daty zakończenia tych robót zależało zastosowanie właściwego trybu legalizacyjnego. W szczególności należało ustalić, czy zachodziły podstawy do prowadzenia zwykłego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 P.b., czy też uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f P.b.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organy przyjęły, że część parterowa budynku powstała przed 1995 r., natomiast jego nadbudowa została wykonana później. Wojewódzki Inspektor oparł tę ocenę między innymi na zeznaniach R. B. oraz przedłożonym przez niego materiale fotograficznym. Fotografia opatrzona datą dnia 12 maja 1998 r. przedstawiała budynek jako parterowy. Na kolejnych fotografiach, które R. B. wiązał z okresem około 2006–2007 r., widoczna była już druga kondygnacja. Organ odwołał się również do wypowiedzi R. O. oraz pozostałego zgromadzonego materiału dowodowego.

Sąd pierwszej instancji podzielił zasadniczą ocenę organów. Uznał, że zeznania świadków wskazujących na istnienie drugiej kondygnacji już w latach dziewięćdziesiątych XX wieku nie korespondują z pozostałym materiałem sprawy. Za istotne uznał natomiast zeznania R. B. i R. O. oraz materiał fotograficzny, rozpatrywany łącznie ze zdjęciami lotniczymi i ortofotomapami. W rezultacie przyjął, że organy miały podstawy do ustalenia, iż sporna nadbudowa została wykonana najwcześniej w latach 2006-2007, a tym samym w dacie orzekania przez organy nie upłynął wymagany w art. 49f P.b. okres co najmniej 20 lat od zakończenia budowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. C., zarzucając naruszenie:

1. 1. art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: "P.b.") przez jego bezzasadne zastosowanie w miejsce art. 49f P.b., którego zastosowanie, zdaniem skarżącego, uzasadniał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także przez przyjęcie, że właściwym trybem legalizacji jest postępowanie określone w art. 48 P.b., pomimo braku dostatecznych ustaleń wykluczających możliwość zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego;
2. 2. art. 49f P.b. przez jego niezastosowanie w następstwie, zdaniem skarżącego, dowolnego i niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym ustalenia, że do nadbudowy budynku objętego postępowaniem doszło w latach 2006-2007, a nie w latach dziewięćdziesiątych XX wieku;
3. 3. art. 28 ust. 1 P.b. w zw. z przepisem oznaczonym w skardze kasacyjnej jako art. 29 ust. 14 pkt a P.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie i wykładnię prowadzące do uznania spornego obiektu za budynek inwentarski, podczas gdy znajdujące się w nim gołębie nie służą gospodarce rolnej, lecz są wykorzystywane do celów sportowych i zarejestrowane w [...], co według skarżącego przemawia za zakwalifikowaniem obiektu jako budynku gospodarczego;
4. 4. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo, zdaniem skarżącego, wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy i niedostrzeżenia naruszenia przez organy art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, 2 i 3, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 i art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), polegającego na niewyczerpującym wyjaśnieniu okoliczności sprawy i dowolnej ocenie materiału dowodowego, w szczególności przez: a) wydanie postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia 23 maja 2023 r., nr 71/2023, pomimo braku prawomocności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z dnia 17 maja 2023 r., nr 790/23, uchylającego wcześniejsze rozstrzygnięcie i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania, co w ocenie skarżącego naruszało także art. 6, art. 8 § 1, art. 11 i art. 16 § 2 K.p.a., b) wydanie postanowienia bez uprzedniego umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, z naruszeniem art. 10 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 81 K.p.a., c) niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do przyjęcia, że nadbudowa budynku została wykonana po 2006 r., w szczególności na podstawie fotografii przedstawiającej budynek jako dwukondygnacyjny, która nie była opatrzona datą, oraz przyznanie większej wiarygodności zeznaniom R. B. i R. O. bez dostatecznego, zdaniem skarżącego, wyjaśnienia przyczyn odmowy wiarygodności zeznaniom pozostałych świadków, co miało prowadzić do naruszenia art. 11, art. 77 § 1 i 4 oraz przepisu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako art. 81a § 4 K.p.a., d) zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, interesu społecznego i zasady zaufania obywateli do państwa, czego następstwem było przyjęcie, że nadbudowa powstała w latach 2006–2007, a w konsekwencji zastosowanie art. 48 P.b. zamiast art. 49f P.b.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy przez uwzględnienie skargi oraz uchylenie postanowień organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, rozpoznanie jej także pod jego nieobecność oraz o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. dowodu z kopii legitymacji [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Kontroli zaskarżonego wyroku należało zatem dokonać w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniem.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od szczegółowego przedstawienia przebiegu postępowania, przywołując okoliczności sprawy w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia podniesionych zarzutów.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy prawidłowości ustalenia czasu wykonania nadbudowy budynku. Od tej okoliczności zależy bowiem ocena zarzutów naruszenia art. 48 i art. 49f P.b. Z tego względu w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów kwestionujących sposób zebrania i oceny materiału dowodowego.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że organy ponownie rozpoznające sprawę nie wykonały wskazań wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2022 r. W poprzednim wyroku nie przesądzono daty wykonania nadbudowy. Sąd wskazał natomiast, że znajdujący się wówczas w aktach materiał, w tym zdjęcia lotnicze, nie dawał dostatecznych podstaw do ustalenia czasu zmiany wysokości budynku i dlatego wymagał uzupełnienia oraz wszechstronnej oceny. Nie oznaczało to, że zdjęcia lotnicze zostały pozbawione jakiejkolwiek wartości dowodowej albo że nie mogły być później oceniane łącznie z nowymi dowodami.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy materiał dowodowy został uzupełniony przede wszystkim o zeznania świadków oraz dokumentację fotograficzną. W tej sytuacji zdjęcia lotnicze i ortofotomapy nie stanowiły samodzielnej podstawy ustalenia daty nadbudowy. Miały znaczenie uzupełniające i służyły weryfikacji pozostałych dowodów. Taki sposób ich wykorzystania nie pozostaje w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku.

Istotne znaczenie miała fotografia przedłożona przez R. B., opatrzona datą dnia 12 maja 1998 r., na której budynek jest jeszcze obiektem parterowym. Skarżący podnosi, że samo oznaczenie fotografii datą nie daje absolutnej pewności co do czasu jej wykonania, ponieważ ustawienia urządzenia mogą podlegać zmianie. Argument ten ma jednak charakter ogólny. W sprawie nie przedstawiono konkretnych okoliczności wskazujących, aby data umieszczona na tej fotografii została zmieniona albo aby fotografia została w inny sposób zmanipulowana. Sąd pierwszej instancji nie potraktował przy tym samego oznaczenia daty jako dowodu rozstrzygającego, lecz ocenił fotografię w powiązaniu z pozostałym materiałem.

Inny charakter ma fotografia przedstawiająca budynek już z drugą kondygnacją. Trafnie zwraca uwagę skarżący, że sama fotografia nie jest opatrzona datą. Nie można zatem twierdzić, że czas jej wykonania wynika bezpośrednio ze zdjęcia. Datowanie tego materiału wynikało z zeznań R. B.. Świadek wskazywał, że fotografia pochodzi z okresu około 2006-2007 r. i wiązał jej wykonanie z prowadzonymi wówczas przygotowaniami do budowy na własnej nieruchomości. Okoliczność ta nie nadaje fotografii waloru dokumentu zawierającego pewną datę jej wykonania, ma jednak znaczenie dla oceny zeznań świadka. R. B. odwoływał się bowiem do konkretnego okresu własnej aktywności inwestycyjnej, a jednocześnie jako właściciel sąsiedniej nieruchomości miał możliwość bezpośredniej obserwacji stanu zagospodarowania terenu.

Nie można również pomijać, że relacja R. B. znajdowała oparcie w materiale fotograficznym pokazującym dwa różne stany budynku. Na fotografii z dnia 12 maja 1998 r. nie ma drugiej kondygnacji, natomiast na późniejszym zdjęciu jest ona już widoczna. W tym właśnie kontekście Sąd pierwszej instancji odwołał się dodatkowo do zdjęć lotniczych i ortofotomap. Materiał ten nie służył precyzyjnemu ustaleniu wysokości budynku w konkretnej dacie, lecz stanowił element pozwalający ocenić spójność przyjętej wersji zdarzeń z obrazem zmian zachodzących na nieruchomości.

Sama okoliczność, że pomiędzy R. B. a skarżącym istniał wcześniej spór sąsiedzki, również nie mogła prowadzić do automatycznego zdyskwalifikowania jego zeznań. Okoliczność tego rodzaju powinna być uwzględniona przy ocenie wiarygodności świadka, lecz nie zastępuje oceny treści jego wypowiedzi i ich zgodności z innymi dowodami. W rozpoznawanej sprawie zeznania R. B. nie zostały zaakceptowane wyłącznie z uwagi na ich stanowczość. Organy i Sąd pierwszej instancji konfrontowały je z fotografiami oraz pozostałym zgromadzonym materiałem.

Nie podważa tej oceny argument odnoszący się do wieku R. B. i jego wypowiedzi dotyczących wcześniejszego stanu zabudowy. Nawet gdyby przyjąć, że jego wiedza o zdarzeniach z lat sześćdziesiątych mogła być ograniczona, nie wynika z tego brak możliwości bezpośredniego zapamiętania stanu sąsiedniej nieruchomości w roku 1998 oraz w latach 2006–2007. To właśnie dowody odnoszące się do tego późniejszego okresu miały zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji odwołał się również do wypowiedzi R. O., który wiązał prace przy budynku z wydarzeniami z życia osobistego i sytuował je w okresie późniejszym niż wskazywany przez świadków powołujących się na lata dziewięćdziesiąte XX wieku. Skarżący wskazuje na rozbieżności pomiędzy poszczególnymi wypowiedziami tego świadka. Nawet przy przyjęciu, że wypowiedzi R. O. wymagały w tym zakresie ostrożnej oceny, nie stanowiły one samodzielnej podstawy ustalenia daty nadbudowy. Miały charakter uzupełniający wobec materiału fotograficznego i zeznań R. B..

Z drugiej strony zeznania świadków wskazujących na wykonanie nadbudowy już w latach dziewięćdziesiątych nie tworzyły materiału na tyle jednoznacznego, aby podważyć ocenę przyjętą przez organy. S. S. wskazywał na lata 1992-1996, S. i G. K. na istnienie dwóch kondygnacji już w latach dziewięćdziesiątych, natomiast W. G. twierdził, że piętrowy gołębnik istniał od początku lat dziewięćdziesiątych, jednocześnie wskazując na swój udział w modernizacji budynku około 1997-1998 r. Wypowiedzi te należało skonfrontować przede wszystkim z fotografią z dnia 12 maja 1998 r., na której budynek nie posiada jeszcze drugiej kondygnacji. Organy przedstawiły zatem racjonalne przyczyny, dla których tej grupie zeznań nie przyznały rozstrzygającego znaczenia.

W konsekwencji nie sposób uznać, że ocena dowodów została dokonana z przekroczeniem granic wyznaczonych art. 80 K.p.a. Zasada swobodnej oceny dowodów nie wymaga, aby organ przyznał jednakową wartość wszystkim wzajemnie sprzecznym dowodom. Wymaga natomiast rozpatrzenia całokształtu materiału i wyjaśnienia przyczyn, dla których określone dowody uznano za bardziej wiarygodne. Wymóg ten został w rozpoznawanej sprawie spełniony.

Nie prowadzi do odmiennego wniosku powołanie się na zasadę rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Regulacja art. 81a § 1 K.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy po wyczerpującym przeprowadzeniu postępowania dowodowego pozostają wątpliwości, których nie można usunąć. Nie służy natomiast zastępowaniu oceny dowodów korzystniejszą dla strony wersją zdarzeń w każdym przypadku, gdy poszczególni świadkowie przedstawiają odmienne relacje. W rozpoznawanej sprawie organy wyjaśniły, dlaczego z całokształtu materiału przyjęły późniejszy czas wykonania nadbudowy.

Powyższe prowadzi bezpośrednio do uznania za nieusprawiedliwione zarzutów naruszenia art. 48 ust. 1 i 3 oraz art. 49f P.b. Uproszczone postępowanie legalizacyjne może zostać wszczęte, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Skoro zgromadzony materiał pozwalał przyjąć, że druga kondygnacja powstała najwcześniej w latach 2006-2007, to w dacie wydania postanowień w 2023 r. przesłanka ta nie była spełniona. Organy zasadnie zatem prowadziły postępowanie na podstawie art. 48 P.b.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący kwalifikacji funkcji budynku i sportowego charakteru hodowanych w nim gołębi. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy zasadnicze znaczenie miało to, że wykonano nadbudowę istniejącego obiektu przez utworzenie dodatkowej kondygnacji. Skarżący nie wykazał podstawy prawnej, z której wynikałoby zwolnienie takiego zamierzenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sama okoliczność, że gołębie są wykorzystywane do celów sportowych, nie prowadzi do wniosku, że wykonanie drugiej kondygnacji budynku nie wymagało pozwolenia. Nawet przy przyjęciu postulowanej przez skarżącego kwalifikacji obiektu jako budynku gospodarczego nie wynika stąd możliwość legalnego wykonania spornej nadbudowy bez wymaganego aktu administracyjnego.

Z tego samego względu nie było potrzeby prowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z kopii legitymacji [...]. Dowód ten mógłby potwierdzać sportowy charakter wykorzystywania gołębi, lecz okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności wykonania spornej nadbudowy.

Nieusprawiedliwione są również zarzuty związane z art. 10 K.p.a. Powiatowy Inspektor wydał postanowienie z dnia 23 maja 2023 r. w krótkim czasie po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia i przed jego wydaniem nie umożliwił stronie ponownego wypowiedzenia się co do całości zgromadzonego materiału. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie wystarcza jednak samo wykazanie uchybienia procesowego. Konieczne jest również wykazanie możliwości jego istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skarżący takiego wpływu nie wykazał. Nie wskazał konkretnego dowodu, którego wskutek działania Powiatowego Inspektora nie mógł przedstawić, ani czynności procesowej, której nie mógł podjąć. Miał następnie możliwość przedstawienia swoich argumentów i zarzutów w zażaleniu, które zostały rozpoznane przez Wojewódzkiego Inspektora. Sam fakt wydania kolejnego postanowienia po upływie sześciu dni od rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie dowodzi zatem, że wynik sprawy mógł być odmienny.

Nie jest także trafny argument, że Powiatowy Inspektor powinien był powstrzymać się z ponownym rozpoznaniem sprawy do czasu prawomocnego zakończenia ewentualnej kontroli sądowej postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z dnia 17 maja 2023 r. Uchylenie wcześniejszego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania otworzyło ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji. Sama możliwość poddania rozstrzygnięcia organu odwoławczego kontroli sądu administracyjnego nie pozbawiała go skuteczności i nie stanowiła przeszkody do dalszego prowadzenia sprawy. Skarżący nie wskazał również, aby skutki tego rozstrzygnięcia zostały wstrzymane.

Nie doszło wreszcie do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia stan sprawy, wskazuje dowody mające zasadnicze znaczenie dla ustalenia czasu wykonania nadbudowy oraz wyjaśnia, dlaczego Sąd pierwszej instancji zaakceptował ocenę organów. Umożliwia tym samym przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może służyć wyłącznie zakwestionowaniu dokonanej przez Sąd oceny materiału dowodowego tylko dlatego, że skarżący przedstawia odmienną ocenę tych samych dowodów.

W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że stwierdzone w sprawie uchybienia proceduralne nie dawały podstaw do uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora, natomiast zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na zastosowanie art. 48 P.b. Nie zostały zatem wykazane podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c P.p.s.a., a oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. było prawidłowe.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.