Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1424/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Wr 696/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA"), oddalił skargę G.G. (dalej: "Skarżący") na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: "WINB") z dnia [...]2017 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy wiaty.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

wnioskiem z dnia [...]2017 r., uzupełnionym pismem z dnia [...]2017 r. Skarżący wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PINB") z żądaniem zbadania legalności robót budowlanych realizowanych na nieruchomości przy ul. H. w B.. PINB dokonał oględzin wskazanej nieruchomości a następnie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy wiaty zlokalizowanej na działce nr [...]przy granicy z działką nr [...], po czym decyzją z dnia [...]2017 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie. Nawiązując do ustaleń kontroli podał, że na przełomie marca i kwietnia 2017 r. inwestor wybudował przy granicy z działką nr [...]wiatę drewnianą o wymiarach 16,80 x 1,56 m i wysokości maksymalnie 3,26 m., pokrytą dachówką ceramiczną karpiówką. Wiata nie posiada ścian, odprowadzanie wód opadowych z dachu odbywa się za pomocą rynien i rur spustowych do studni wykonanej na posesji inwestora.

Pomiędzy posesjami nr [...] i [...] istnieje mur z bloczków betonowych grubości 24 cm o wysokości maksymalnie 2,20 m. Nie stwierdzono, by wiata była użytkowana jako skład drewna czy też miejsce postoju samochodów. Inwestycja została zrealizowana na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu [...]2017 r. w Starostwie Powiatowym w B.. Dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza przeznaczenie podstawowe: teren zabudowy jednorodzinnej i przeznaczenie uzupełniające: usługi nieuciążliwe o charakterze lokalnym, stanowiące nie więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku. Plan nie wprowadza ograniczeń w zakresie lokalizowania wiat na terenie opisanej nieruchomości. Wobec braku legalnej definicji wiaty w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: "P.b."), PINB uwzględnił poza znaczeniem przyjętym w języku potocznym poglądy orzecznictwa, definicję zaczerpniętą z rozporządzenia w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB).

Wskazał, że art. 29 P.b. zawiera katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, w tym zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki. Stosownie do art. 30 ust. 1 P.b. budowa taka nie wymaga również zgłoszenia właściwemu organowi, co oznacza, że może ona zostać zrealizowana bez jakiejkolwiek akceptacji organu architektoniczno-budowlanego. Przepis też nie wprowadza zastrzeżeń co do przeznaczenia wiaty i funkcji, jaką ona pełni. Nie ma również konieczności doprowadzenia wiaty do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r."), gdyż przepisy te nie odnoszą się do wiat.

W trakcie oględzin nie stwierdzono, aby wiata była użytkowana jako miejsce składu opału na paliwo stałe, garaż samochodowy czy wydzielone miejsce postojowe przeznaczone dla samochodu osobowego, natomiast kompetencje w zakresie ochrony przeciwpożarowej mają organy ochrony przeciwpożarowej. Wobec powyższego uznano, że postępowanie administracyjne w sprawie legalności wiaty jest bezprzedmiotowe.

W obszernym odwołaniu zanegowano stanowisko organu w zakresie braku konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowego obiektu, co wynikało z nieprawidłowego określenia jego charakteru. Wskazano, że z powodu wykluczenia konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę nieprawidłowo wyłączono możliwość zastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., przede wszystkim przepisu § 12 regulującego usytuowanie na działce budowlanej budynków, ale także budowli pełniących funkcje użytkowe budynków, stosownie do treści § 2 ust. 1, jak również inne, w szczególności przepisy § 136 ust. 2 zdanie drugie, § 28 ust. 2 oraz § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Nie przeprowadzono także dowodów pozwalających na wyjaśnienie charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego. Odnosząc się cech konstrukcyjnych obiektu wyprowadzono wniosek, że ma miejsce rozbudowa budynku mieszkalnego.

Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. wywiódł, że zrealizowana inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę, a stosownie do art. 30 ust. 1 P.b. budowa taka nie wymaga również zgłoszenia właściwemu organowi, co oznacza, że może ona zostać zrealizowana bez jakiejkolwiek akceptacji organu architektoniczno-budowlanego. Powierzchnia zabudowy przedmiotowej wiaty wynosi ok. 26 m² i jest ona usytuowana na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny. W toku przeprowadzania dowodu z oględzin nie dostrzeżono jakichkolwiek nieprawidłowości, widocznych wad technicznych, ubytków, uszkodzeń w obrębie wykonanych robót czy niezgodności robót ze sztuką budowlaną bądź z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki. Z kolei kwestię oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią WINB uznał za podlegającą regulacjom cywilistycznym, podając przy tym brak kompetencji w tym zakresie organów nadzoru budowlanego.

W skardze Skarżący zarzucił wadliwe uznanie, że w sprawie brak jest przedmiotu postępowania i nie zachodzi konieczność wydania nakazów lub zakazów przez organy nadzoru budowlanego. Wskazał, że błędnie ustalono charakter obiektu, przede wszystkim z uwagi na pominięcie kwestii jego przeznaczenia, w następstwie czego doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz przepisów postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wyjaśniając, na czym polega bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego (brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu). W rozpatrywanej sprawie występuje bezprzedmiotowość przedmiotowa, ponieważ brak jest przedmiotu postępowania, tj. nie ma podstaw do orzekania merytorycznego w trybie art. 51 P.b. wszczętego w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 17 marca 2017 r. To zaś uzasadniało umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Działania zmierzające do ustalenia czy w istocie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów polegały na wielu czynnościach. Wykluczona została konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru realizacji obiektu, co poparto także wyjaśnieniami zamieszczonymi w treści decyzji.

WSA wskazał, że skoro proces budowy wiaty nie podlega reżimom wynikającym z art. 28 czy art. 30 P.b., to nie było podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie, co uzasadniało umorzenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a."). Argumentacja odwołania i skargi według WSA potwierdza, że naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego w tym rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719, dalej: "rozporządzenie przeciwpożarowe") oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. skarżący wiąże z samym użytkowaniem przedmiotowej wiaty, a nie z jej budową. Skoro organy nadzoru budowlanego wywiodły, że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie mają zastosowania do wiat, trudno doszukiwać się jego naruszenia w budowie przedmiotowej wiaty w konkretnych odległościach od granicy nieruchomości.

Podobnie sam proces realizacji wiaty, w sytuacji gdy w zgłoszeniu nie opisywano jej przeznaczenia nie mógł podlegać regułom,,rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej". Trudno więc oczekiwać aby służby nadzoru budowlanego miały interweniować w trybie art. 50 P.b. w proces budowy przedmiotowej wiaty. Trafnie więc organy orzekając w tak zakreślonym przedmiocie postępowania uznały postępowanie za bezprzedmiotowe jednocześnie odsyłając wnioskodawcę względem konkretnych zarzutów na drogę postępowania przed sądem powszechnym oraz wskazując na kompetencje straży pożarnej odnośnie warunków przeciwpożarowych.

Natomiast co do rozporządzenia przeciwpożarowego, Państwowa Straż Pożarna przeprowadziła czynności kontrolno-rozpoznawcze i weryfikuje sprawę w kierunku sposobu całościowego zabezpieczenia przeciwpożarowego wiaty z drewnem. Zatem brak jest w tej kwestii kompetencji organów nadzoru budowlanego do sankcjonowania ewentualnych naruszeń przedmiotowego rozporządzenia. W ocenie WSA za nietrafny należy uznać także argument związany z pominięciem przez organy zagadnień dotyczących parkowania samochodów na nieruchomości. Kwestia parkowania pojazdu może być weryfikowana na gruncie przepisów Prawa budowlanego związanych z utrzymaniem obiektu czy nawet zmianą sposobu użytkowania. W konkluzji WSA uznał, że dalsze prowadzenie postępowania w zakresie budowy przedmiotowej wiaty okazało się bezprzedmiotowe, co dawało organom podstawy do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a.

W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenia na rzecz skarżącego poniesionych kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
2. a. zaniechaniu zbadania prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji administracyjnej, w szczególności w części dotyczącej określenia przedmiotu postępowania i przyjęcia, że jest nim drewniana wiata, której budowa nie podlega ocenie przez pryzmat przepisu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia przeciwpożarowego, w sytuacji gdy materiał dowodowy w sprawie uzasadniał dokonanie innych ustaleń;
3. b. zaakceptowaniu błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji (przede wszystkim ustalenia, że przedmiotem postępowania jest budowa drewnianej wiaty niewiadomego przeznaczenia), mimo że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, a ocena dowodów, w następstwie której zostały one poczynione nie uwzględniała całości zebranego w sprawie materiału, dokonana została z naruszeniem przepisów art. 80 oraz art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. a więc była oceną dowolną;
4. c. zaniechaniu rozważenia i odniesienia się do wszystkich zarzutów i uchybień podniesionych w skardze, co powoduje, że przeprowadzona przez WSA kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej budzi poważne i uzasadnione wątpliwości co do tego, czy w jej toku uwzględnione zostały wszystkie, a nie tylko wybrane dowody, a tym samym, czy w sposób właściwy zostały rozpoznane wszystkie okoliczności sporne, ważne z punktu widzenia zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego, w tym między innymi art. 3 ust. 1, 2 i 3, art. 28-30 oraz art. 48- 51 P.b, § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia przeciwpożarowego.
5. 2. naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuzasadnione oddalenie skargi w następstwie:
6. a. błędnego uznania - bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tej mierze - że organ, który wydał zaskarżoną decyzję – WINB - w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie odwoławcze, choć w jego toku doszło do naruszenia przepisów art. 80, art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a., a zarzuty w tej mierze podniesione w skardze nie stały się przedmiotem koniecznej oceny i analizy;
7. b. uznania za nieistotne i niemające wpływu na wynik sprawy tego popełnionego przez organ drugiej instancji uchybienia, które polegało na nieuwzględnieniu - mimo takiego obowiązku - zmiany stanu faktycznego, czego wyrazem było pominięcie w zaskarżonej decyzji faktu złożenia w wybudowanym obiekcie drewna opałowego w znacznej ilości, przeznaczonego do ogrzewania budynku i przygotowania ciepłej wody użytkowej, mimo że okoliczność ta ma istotne, kluczowe znaczenie dla ustalenia przedmiotu postępowania oraz stwierdzenia, czy zachodzi potrzeba wdrożenia odpowiedniego trybu postępowania określonego w przepisach art. 48-51 P.b., w związku z czym nie mogła być uznana za drugorzędną i nieistotną.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że istotą problemu jest właściwe określenie przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego. Możliwość przyjęcia, że ustalenia co do przedmiotu postępowania (budowa wiaty) determinuje użycie określonych sformułowań w zawiadomieniu o jego wszczęciu należy zdecydowanie odrzucić. Prowadziłoby to do iluzoryczności prowadzonego postępowania, nie dając możliwości ustalenia stanu faktycznego zgodnie z prawdą materialną, skoro kwalifikacja robót budowlanych i ustalenie, czego one dotyczą, jaki obiekt według prawa budowlanego ma być ich finalnym produktem, miałoby być ściśle związane z ich kwalifikacją w momencie wszczęcia postępowania, na co strony nie mają żadnego wpływu. Tego, że tak nie jest dowodzi pismo PINB z dnia [...]2017 r., w którym organ próbuje tłumaczyć, dlaczego uznał, że inwestor podczas rozpoczętych w marcu 2017 r. robót budowlanych dokonał budowy dwóch niezależnych od siebie obiektów, a mianowicie drewnianej wiaty i muru ogrodzeniowego, będących, jego zdaniem, konstrukcjami nie tylko niezależnymi od siebie, ale, co najważniejsze, nietworzącymi z domem jednorodzinnym jednej struktury funkcjonalnej.

Według Skarżącego rozważania w tym zakresie powinny znaleźć się w decyzji z dnia [...]2017 r. W decyzji tej brak jest jakiegokolwiek nawiązania do tego, że miały zostać wybudowane dwa niezależne od siebie obiekty, wiata i mur ogrodzeniowy, brak wyjaśnienia dlaczego traktowane są one osobno, mimo, że w rzeczywistości stanowią jeden obiekt budowlany trwale związany z gruntem, a co najważniejsze połączony z budynkiem mieszkalnym, tworząc wraz nim jedną funkcjonalną całość. Zarzuty w tej mierze podniesione zostały w odwołaniu, jednak nie stały się przedmiotem jakiejkolwiek analizy i oceny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mowa jest tylko o drewnianej konstrukcji nazywanej wiatą, brak jakichkolwiek odniesień do tej części obiektu, którą PINB określił jako mur ogrodzeniowy, choć funkcji takiej w rzeczywistości obiekt ten nie pełni, ponieważ ogrodzenie między działkami wybudowane zostało wcześniej, a stanowi je siatka ogrodzeniowa rozpięta między metalowymi słupami.

Z uwagi na to, że od ustalenia charakteru obiektu budowlanego według definicji zawartych w art. 3 P.b. zależy zastosowanie określonych norm prawa materialnego, WSA nie mógł uchylić się od oceny ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji. Jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy, do którego skarżący odwoływał się w skardze, nie pozwala na przyjęcie, że wybudowany obiekt to wiata niepodlegająca przepisom rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., której usytuowanie nie wymaga zachowania jakichkolwiek odległości od granic nieruchomości, która ponadto nie musi spełniać jakichkolwiek wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Wbrew temu co przyjęto w zaskarżonym wyroku, obiekt ten nie jest konstrukcją drewnianą, zadaszoną, pokrytą dachówką ceramiczną, nie posiadającą ścian, o wymiarach 16,80 x l,56m i maksymalnej wysokości 3,26 m, co miałoby odpowiadać definicji wiaty. Wybudowany obiekt tworzy w określonej części konstrukcja drewniana, jednak zasadnicza jej część zbudowana jest z bloczków betonowych, które stanowią pełne ściany budowli, a wybudowane zostały na granicy działki.

Jedna z tych ścian trwale połączona została z budynkiem mieszkalnym, aktualnie w ścianie tej zamontowane zostały drzwi (obrazuje to fotografia dołączona do skargi kasacyjnej), co wprost wskazuje na funkcjonalne powiązanie budynku mieszkalnego z wybudowanym przez inwestora obiektem. Ściany betonowe i elementy drewniane obiektu, jak też jego zadaszenie zostały ze sobą połączone na całej długości przy pomocy elementów wykonanych z blachy. Nie ulega wątpliwości, że całość to jeden obiekt budowlany, a nie dwa osobne, niezależne od siebie obiekty. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wybudowany został osobno mur ogrodzeniowy, który osłaniać ma drewnianą wiatę. Osobne traktowanie poszczególnych elementów jednego wybudowanego obiektu i nazywanie ich "murem ogrodzeniowym" oraz "wiatą" oznacza w istocie akceptację dla działań będących obejściem prawa, takich, kiedy pod pozorem budowy dwóch obiektów - niewymagających zgłoszenia oraz odpowiedniego usytuowania na nieruchomości - wznoszony jest obiekt, w odniesieniu do którego wymagane jest zgłoszenie, który nie może być wybudowany na granicy nieruchomości, który ponadto musi spełniać określone wymogi z zakresu ochrony przeciwpożarowej, tak zresztą, jak i wiata służąca do przechowywania drewna.

Wybudowany obiekt jest trwale połączony z gruntem, posiada utwardzone podłoże. Jest w nim składowane drewno opałowe w znacznej ilości służące do ogrzewania budynku mieszkalnego oraz do przygotowania ciepłej wody użytkowej, ponieważ budynek inwestora ogrzewany jest za pomocą kotła na paliwo stałe (drewno), a nie jest wyposażony w skład paliwa stałego umieszczony wewnątrz budynku, jak tego wymaga przepis § 136 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie skarżącego dowody w sprawie, właściwie ocenione (art. 80 K.p.a.), nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że wybudowany obiekt to nie drewniana wiata, a budowla pełniąca funkcje użytkowe budynku - składu na paliwo stałe (zgodnie z definicją z art. 3 pkt 3 P.b., w którym zawarte zostało tylko przykładowe, otwarte wyliczenie obiektów stanowiących budowle). Mając zaś na uwadze trwałe połączenie obiektu z budynkiem mieszkalnym rozważenia wymagała wersja rozbudowy tego budynku.

Zatem niewłaściwy obiekt stał się przedmiotem oceny w kontekście przepisów prawa budowlanego, tak art. 28-30 oraz art. 48-51 P.b., jak i § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem Skarżącego w wypadku ustalenia, że doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego, zastosowanie przepisu § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie może budzić żadnych wątpliwości. I do tego nie odniósł się WSA, mimo sformułowania zarzutu w tym zakresie w skardze. Nie rozważył we właściwy sposób kwestii zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia przeciwpożarowego, a konkretnie normy zawartej w § 4 ust. 1 pkt 6 tego aktu prawnego. To, jak przedmiot prowadzonych robót określił inwestor w dokonanym zgłoszeniu nie może przesądzać o charakterze budowanego obiektu, nie zwalnia z obowiązku ustalenia czy wykonany obiekt odpowiada temu, którego budowa została zgłoszona. W ocenie skarżącego nie jest przy tym zrozumiałe w okolicznościach tej sprawy rozróżnienie jakiego dokonuje WSA akcentując, że czym innym jest budowa obiektu, a czym innym jego użytkowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów sformułowanych skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna wskazując na art. 141 § 4 P.p.s.a., naruszenie tego przepisu upatruje w zaniechaniu zbadania prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji administracyjnej, w szczególności w części dotyczącej określenia przedmiotu postępowania i przyjęcia, że jest nim drewniana wiata, której budowa nie podlega ocenie przez pryzmat przepisu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia przeciwpożarowego, w sytuacji gdy materiał dowodowy w sprawie uzasadniał dokonanie innych ustaleń. Podnosi również, że naruszenie wskazanego przepisu polega na zaakceptowaniu błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji (przede wszystkim ustalenia, że przedmiotem postępowania jest budowa drewnianej wiaty niewiadomego przeznaczenia), mimo że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, a ocena dowodów, w następstwie której zostały one poczynione nie uwzględniała całości zebranego w sprawie materiału, dokonana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. upatruje również w zaniechaniu rozważenia i odniesienia się do wszystkich zarzutów i uchybień podniesionych w skardze co powoduje, że przeprowadzona przez WSA kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej budzi poważne i uzasadnione wątpliwości co do tego, czy w jej toku uwzględnione zostały wszystkie, a nie tylko wybrane dowody, a tym samym, czy w sposób właściwy zostały rozpoznane wszystkie okoliczności sporne, ważne z punktu widzenia zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego, w tym między innymi art. 3 ust. 1, 2 i 3, art. 28-30 oraz art. 48- 51 P.b, § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia przeciwpożarowego.

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że zagadnienie, "czy art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, służącą do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez wojewódzki sąd administracyjny" było przedmiotem wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie na podstawie art. 15 § 1 i art. 264 § 2 P.p.s.a. uchwały wyjaśniającej.

Stosownie do uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39), przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że przez "stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Wskazano też, że "podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku".

W uzasadnieniu zawarto konkluzję, że "wskazane powyżej okoliczności uzasadniają tezę, że art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowanym po wskazanej uchwale jednolicie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672, z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150, czy z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2694/16, LEX nr 2399083). Podkreśla się również, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie w dwóch przypadkach może być skuteczny: po pierwsze, gdy uzasadnienie orzeczenie sądu pierwszej instancji nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu i po drugie, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (tak NSA w wyroku z dnia 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 1003/17, LEX 2652078).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela zaprezentowane poglądy i stwierdza w pierwszej kolejności, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi ustawowemu i sporządzone zostało w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny konstatuje, że skarga kasacyjna zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu kwestionuje ustalenia faktyczne i podejmuje polemikę ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonym wyroku. Nie wskazuje natomiast na wady uzasadnienia, które w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. mogłyby być skutecznie podniesione. Zatem zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi w następstwie błędnego uznania - bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tej mierze - że organ, który wydał zaskarżoną decyzję – w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie odwoławcze, choć w jego toku doszło do naruszenia przepisów art. 80, art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a., a zarzuty w tej mierze podniesione w skardze nie stały się przedmiotem koniecznej oceny i analizy. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skarga kasacyjna upatruje także przez uznanie za nieistotne i niemające wpływu na wynik sprawy tego uchybienia, które polegało na nieuwzględnieniu - mimo takiego obowiązku - zmiany stanu faktycznego, czego wyrazem było pominięcie w zaskarżonej decyzji faktu złożenia w wybudowanym obiekcie drewna opałowego w znacznej ilości, przeznaczonego do ogrzewania budynku i przygotowania ciepłej wody użytkowej, mimo że okoliczność ta ma istotne, kluczowe znaczenie dla ustalenia przedmiotu postępowania oraz stwierdzenia, czy zachodzi potrzeba wdrożenia odpowiedniego trybu postępowania określonego w przepisach art. 48 - 51 P.b., w związku z czym nie mogła być uznana za drugorzędną i nieistotną.

Prowadząc postępowanie z wniosku Skarżącego z dnia [...]2017 r., uzupełnionego w dniu [...]2017 r., w których to pismach kwestionowano legalność budowy wiaty, PINB dokonał w dniu [...]2017 r. oględzin nieruchomości Inwestora. Z czynności tej sporządzony został protokół z którego wynika, że Inwestor na przełomie marca i kwietnia 2017 r. wybudował przy granicy z działką nr [...]wiatę drewnianą o wymiarach 16,80 x 1,56 m i wysokości maksymalnie 3,26 m., pokrytą dachówką ceramiczną karpiówką. W dacie oględzin wiata nie posiada ścian, odprowadzanie wód opadowych z dachu odbywa się za pomocą rynien i rur spustowych do studni wykonanej na posesji inwestora. Z protokołu wynika również, że niezależnie od wiaty, pomiędzy posesjami nr [...] i [...] wykonano pełne ogrodzenie (mur) z bloczków betonowych grubości 24 cm, o wysokości maksymalnie 2,20 m. Według szkicu załączonego do protokołu oględzin, mur ogrodzeniowy jest o 6 m dłuższy, niż wiata i sięga do ul. H.; mur wykonany jest także wzdłuż tej ulicy na długości przekraczającej 4 m. Na podstawie tego protokołu, kierując się wnioskiem Skarżącego, organ powiatowy nadzoru budowlanego zawiadomił strony w dniu [...]2017 r. o wszczęciu postępowania, określając jego przedmiot jako "legalność budowy wiaty". Tak wyznaczony przedmiot postępowania wyznaczył granice sprawy administracyjnej i w konsekwencji sądowoadministracyjnej.

Skarga kasacyjna ustaleń tych nie podważa, kwestionuje jednak przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że wiata i mur to odrębne, niezależne od siebie obiekty budowlane, nietworzące z domem jednorodzinnym jednej struktury funkcjonalnej. Innymi słowy domaga się, aby przedmiotem oceny w zakresie legalności zaskarżonej decyzji, WSA uczynił nie tylko przedmiotową wiatę, ale również mur ogrodzeniowy oraz budynek mieszkalny, które postrzegane są przez Skarżącego jako "jedna struktura funkcjonalna".

Tego rodzaju argumentacja, która ma uzasadnić naruszenie przez organy przepisów art. 80, art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a., nie jest trafna. Wskazać należy, że stosownie do art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl § 4, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z unormowań tych wynika, że to treść wniosku wyznacza zakres postępowania, w którym organy mogą rozpoznać sprawę nawet w przypadku, gdy następnie postępowanie prowadzone jest z urzędu. Przedmiot postępowania, który powinien być podany do wiadomości stron w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zakreśla granice postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania stron.

Natomiast w sytuacji, gdy w ocenie organów istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu, które swym szerszym zakresem obejmowałoby postępowanie wszczęte na wniosek, to organ winien z urzędu wszcząć odrębne postępowanie w zakresie wykraczającym poza wniosek, względnie, stosownie do art. 61 § 4 K.p.a., w kolejnym zawiadomieniu poinformować strony o zmianie (rozszerzeniu) przedmiotu toczącego się postępowania. Nie jest natomiast dopuszczalne wykroczenie z urzędu poza ramy sprawy wszczętej na wniosek uprawnionej osoby bez nowego zawiadomienia.

W realiach sprawy, na co zwrócono uwagę powyżej, ramy postępowania wyznaczył PINB w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, kierując się żądaniami Skarżącego sformułowanymi w pismach z dnia [...] i [...]2017 r. W tym też przedmiocie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie dochodząc do wniosku o jego bezprzedmiotowości.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w "granicach danej sprawy", nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej. Innymi słowy, rozstrzygnięcie w "granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika, że WSA orzekał w "granicach sprawy", którą wyznaczyły pisma Skarżącego i zawiadomienie PINB o wszczęciu postępowania oraz zaskarżona decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w tej sprawie. Objęta postępowaniem administracyjnym wiata nie wymagała bowiem ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co w nawiązaniu do przepisów ustawy – Prawo budowlane zostało szczegółowo wyjaśnione i w konsekwencji przesądziło o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Jednocześnie WSA w uzasadnieniu odniósł się do użytkowania waty i stosowania przepisów przeciwpożarowych trafnie konkludując, że w tej sprawie ingerencja organów nadzoru budowlanego była zbędna. Natomiast objęcie sądową kontrolą również muru ogrodzeniowego i budynku mieszkalnego, postrzeganych jako "jedna struktura funkcjonalna", czego oczekuje skarga kasacyjna oznaczałoby, że sąd administracyjny wykroczyłby poza granice sprawy, a więc przeprowadziłby kontrolę legalności zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art.134 § 1 P.p.s.a.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób opisany w petitum oraz uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jest nieusprawiedliwiony.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, w oparciu o art. 184 P.p.s.a.