Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1428/08

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 482/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Konińskiego z dnia [...] grudnia 2000 r., którą udzielono skarżącym pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości Ś., gm. W. jako tzw. "samowola budowlana".

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po kolejnym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2007r. na podstawie art. 158 § 1 i art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm) działając z urzędu - stwierdził nieważność decyzji Starosty Konińskiego z dnia [...] grudnia 2000r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor – K.K. w dniu 12 grudnia 2000r. wniósł o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości Ś. gm. W. W dniu 15 grudnia 2000r. organ przeprowadził oględziny, podczas których ustalono, iż przedmiotowy budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi.

Następnie Starosta Koniński decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. [...] - wydaną na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. nr 89 poz. 26, z późn. zm.) - udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zrealizowanego przez L. i K.K., wskazując, iż podstawę do wydania decyzji stanowiły."załączniki dostarczone przez inwestora tj. dokumentacja inwentaryzacyjna, oświadczenie o prawidłowym wykonaniu budynku, protokół odbioru instalacji elektrycznej, protokół kontroli przewodów kominowych oraz protokolarne stwierdzenie wykonanych robót na miejscu budowy przez organ (...)".

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując w toku postępowania nieważnościowego analizy akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wskazał, że Starosta Koniński nie dokonał właściwych ustaleń i nie wyjaśnił czy zachodziły przesłanki określone w art. 55 i art. 59 Prawa budowlanego.

Zgodnie z treścią art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 nr 106, poz. 1126) uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, było wymagane także, gdy zachodziły okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1 w/w ustawy.

Natomiast zgodnie z obowiązującym na dzień wydania decyzji art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:

1. 1. zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,
2. 2. uporządkowania terenu budowy.

Wobec tego przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie właściwy organ zobowiązany był ustalić czy zachodziły przesłanki określone w tych przepisach.

Z zebranych w sprawie dowodów, jak również z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. wynikało - zdaniem organu wojewódzkiego, że Starosta Koniński nie wyjaśnił czy zachodziły przesłanki określone w art. 55 i art. 59 Prawa budowlanego tym samym organ naruszył wyrażoną w art. 7 k.p.a., a sprecyzowaną w art. 77 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że rażące naruszenie prawa procesowego może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpoznaniu odwołania L. i K.K. - utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r.

Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Starosty Konińskiego z dnia [...] grudnia 2000r. rażąco naruszyła art. 49 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 2 pkt 1 i art. 58 oraz art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm).

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Starosta Koniński kwestionowaną decyzję wydał - pomimo błędnie podanej podstawy prawnej - na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowił, iż uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane także, jeżeli zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1, tj. od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nieruchomość oznaczona nr ew. [...], położona w miejscowości Ś., usytuowana jest nad jeziorem Wilczyńskim. Zgodnie z dołączoną przez inwestorów do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie informacją z dnia 7 grudnia 2000r., o ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego gminy, wydaną przez Wójta Gminy Wilczyn – przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele gospodarki rolnej, zaś w jej obrębie istniał 100 m pas ochronny wokół jeziora objęty zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych. Powyższe zostało potwierdzone przez Wójta Gminy Wilczyn w piśmie z dnia 22 stycznia 2008r.

Tym samym w ocenie organu nie została spełniona przesłanka z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. zgodność wybudowanego budynku mieszkalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie zachodziły podstawy do wydania pozwolenia na użytkowanie.

Organ podniósł ponadto, iż nawet gdyby spełnione zostały przesłanki do wydania pozwolenia na użytkowania na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 49 Prawa budowlanego, to i tak nie zostały spełnione warunki do wydania takiego pozwolenia, wynikające z art. 58 Prawa budowlanego.

Zgodnie z treścią tego przepisu, właściciel - w odniesieniu do obiektów, o których mowa w art. 49 ust. 1 - był zobowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą i ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3, tj. oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej. Inwestorzy do wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku nie załączyli ww. oświadczeń oraz ekspertyzy technicznej. Dlatego stosownie do art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego organ powinien odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty Konińskiego z dnia [...] grudnia 2000r., rażąco naruszała art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego można było zastosować, jeżeli od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat. Mimo to w toku postępowania administracyjnego nie została wyjaśniona okoliczność dotycząca daty wybudowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Starosta Koniński oparł się jedynie na oświadczeniach świadków przedstawionych przez inwestora. Jednakże z aktu notarialnego z dnia [...] października 1999r., repertorium A nr [...], wynikało, że skarżący w tej dacie nabyli niezabudowaną działkę gruntu oznaczoną nr ew. [...].

Organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji, iż Starosta Koniński wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2000r. naruszył zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008r, złożyli L. i K.K. wnosząc o jej uchylenie.

W skardze zarzucili, iż organ nie udowodnił wystąpienia przesłanek wymaganych do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, to jest: charakteru naruszonych przepisów, oraz negatywnych skutków gospodarczych i społecznych, powodujących konieczność stwierdzenia nieważności decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie wskazywał na konieczność załączenia do wniosku o pozwolenie na użytkowane oświadczeń, o których mowa w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego.

Nadto art. 59 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego wskazywany jako naruszony, musiał być stosowany z modyfikacjami, bowiem w przypadku samowoli budowlanej nie ma pozwolenia na budowę ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniem terenu. Tymczasem organ uznał, że obowiązkiem Starosty było stwierdzenie w protokole, iż obiekt budowlany jest zgodny m.in. z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a przecież decyzje takie nie były wydane.

Oprócz tego organ nie poddał analizie czy skutki gospodarcze i społeczne decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, powodowały konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Skarżący wywodzili, że obiekt stoi w odległości ponad 100 metrów od jeziora i wybudowany został na terenach przeznaczonych na cele budowlane.

W ich ocenie organ dokonał wybiórczej interpretacji planu miejscowego zagospodarowana przestrzennego, załączonego do wniosku z grudnia 2000r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Z ustaleń planu wynikało jedynie, iż obiektów budowlanych nie można sytuować w pasie 100 metrów od brzegu jeziora. Natomiast budynek skarżących znajduje się poza wspominanym 100 metrowym pasem.

W skardze zarzucono również, iż organ przekroczył zakres dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego, wynikającego z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się bowiem na pismo Wójta Gminy Wilczyn z dnia 22 styczna 2008r. co w ocenie skarżących stanowiło, niedopuszczalne uzupełnienie postępowania dowodowego i naruszenie trybu określonego w art. 156 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wyrok wskazał, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe i słusznie uznały, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Konińskiego z dnia [...] grudnia 2000r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

W ocenie Sądu decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126). Stosownie do treści tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Starostę Konińskiego - uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane jeżeli zachodziły okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1 tego prawa. W przepisie tym ustawa stanowiła, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu w oparciu o art. 55 ust. 2 pkt 1 było możliwe jedynie co do tych obiektów do których miałby zastosowanie art. 48 oraz po spełnieniu przesłanek z art. 49 i innych warunków, od których Prawo budowlane uzależniało udzielenie takiego zezwolenia.

Starosta Koniński błędnie przyjął, iż od dnia zakończenia budowy budynku minęło 5 lat. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia [...] października 1999r. rep. A nr [...] wynikało, iż skarżący w tej dacie nabyli niezabudowaną działkę. Akt notarialny stanowi dokument urzędowy, któremu ustawa nadaje zwiększoną moc dowodową i który stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organ prowadzący postępowanie nie mógł wobec tego swobodnie oceniać treści dokumentu urzędowego i zobowiązany był przyjąć stan faktyczny wynikający z jego treści.

Wprawdzie postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie było wszczęte na wniosek i w interesie właściciela samowolnie wybudowanego obiektu, nie oznaczało to jednak przerzucenia na niego ciężaru udowodnienia upływu pięcioletniego terminu od dnia zakończenia budowy. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy uzależnione było od ustalenia w postępowaniu dowodowym tzw. prawdy obiektywnej.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności prawidłowo uznały, iż załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej, rażąco naruszało przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7 i 77 normujący sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że wbrew art. 49 Prawa budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. nie wykazano, że istnienie przedmiotowego budynku nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wydając kwestionowaną decyzję, nie wziął pod uwagę faktu, że budynek znajduje się w strefie ochronnej jeziora Wilczyńskiego.

Z planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wilczyn zatwierdzonego przez Radę Gminy Wilczyn uchwałą Nr V/27/94 z dnia 2 grudnia 1994r. wynikało, iż jezioro Wilczyńskie otoczone jest 100 m pasem ochronnym, który objęty został zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych. Natomiast w piśmie Wójta Gminy Wilczyn z dnia 22 stycznia 2008r. wskazano, iż nieruchomość skarżących znajduje w całości się w 100 m pasie ochronnym jeziora.

Nadto Starosta Koniński nie dopełnił obowiązku określonego w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku obiektów, o których mowa w art. 49 nie jest możliwe stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, ale nie oznacza to, że organ mógł odstąpić od protokolarnego sprawdzenia miejsca budowy pod kątem uporządkowania terenu oraz zgodności wykonania obiektu z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Obowiązek ten nie wynika wprawdzie z art. 59 ust. 1 jednakże nie można tu wyłączyć podstawowej zasady ogólnej określonej w art. 5 ust. 1 ww. ustawy.

Sąd uznał, że w takich okolicznościach organ powinien był orzec o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 59 ust.

1. 5. Prawa budowlanego, czego wbrew dyspozycji tego przepisu nie uczynił.

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut, iż w toku postępowania nieważnościowego w sposób niedopuszczalny uzupełniono materiał dowodowy.

L. i K.K. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r.

Powyższemu wyrokowi zarzucili:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej nazywanej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów:
2. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 76 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.;
3. - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie zarzutów skarżących zawartych w skardze z 4 marca 2008 r. oraz niewskazanie którym zarzutom Sąd dał wiarę, a które uznał za niezasadne, co doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie;
4. - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7-9 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 156 ust. 1 pkt. 2 k.p.a.
5. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo niewłaściwego zastosowania przez organ art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 55 ust. 2 pkt. 1 i art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego;
6. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, będące konsekwencją błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 49 ust. 1, art. 55 ust. 2 pkt. 1 i art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł się na błędnie ustalonym przez organ stanie faktycznym. Sąd uwzględnił jako dowód akt notarialny, a nie wziął się pod uwagę przeciwnych dowodów, to jest zeznań świadków na okoliczność wybudowania obiektu w latach 1994-95, rachunków z tych lat za materiały budowlane jak również orzeczenia Sądu Rejonowego w Koninie o sygn. akt [...], w którym ustalono samowolę budowlaną na okres od marca 1994 r.

Sąd doszedł do błędnego wniosku, że organ poprawnie przeprowadził postępowanie nieważnościowe i akcentował, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 49 Prawa budowlanego.

Tymczasem z informacji z dnia 7 grudnia 2000 r. o ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikało, że na działce skarżących, jest możliwość zabudowy zagrodowej z wyjątkiem 100 metrowego pasa wokół jeziora. Z kolei z mapy sytuacyjno wysokościowej z października 2000 r. wynikało, że tylko część działki jest objęta 100 metrowym pasem (długość działki wynosi 127 metrów), wybudowany przez skarżących obiekt budowlany znajduje się poza tym terenem. Słusznie zatem w kwestionowanej decyzji organ stwierdził, że obiekt budowlany nie narusza planu zagospodarowania przestrzennego (pozostałe mapy sytuacyjno-wysokościowe znajdujące się w aktach sprawy, dotyczą stanu po dniu wydania decyzji i nie mogły być brane pod uwagę).

Jedyną podstawą dla Sądu do stwierdzenia, że obiekt budowlany znajduje się w 100 metrowym chronionym pasie od jeziora było pismo Wójta z 22 stycznia 2008 r. Jednakże pismo Wójta wyraźnie stwierdza, że obiekt obecnie znajduje się w pasie 100 metrowym. Załączony do tego pisma plan zagospodarowania przestrzennego wraz z mapami nie mógł stanowić dowodu, iż obiekt budowlany skarżących znajduje się w 100 metrowym pasie od linii brzegowej jeziora.

Istniejące na nim dopiski, dokonane czerwonym długopisem nie zostały parafowane, a to właśnie z nich ma wynikać, jakoby cała działka, której właścicielami są skarżący, znajduje się w chronionym 100 metrowym pasie od jeziora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny sam przyznał, iż obowiązek protokolarnego stwierdzenia wykonania robót oraz uporządkowania terenu nie wynika z art. 59 ust. 1 ale z art. 5 Prawa budowlanego. Powinien zatem dojść do wniosku, że nie może to stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

Autor skargi wywodził, że błędne ustalenia organu dokonane w postępowaniu nieważnościowym (z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 76 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 156 ust. 1 pkt. 2 k.p.a.), zaakceptowanie przez Sąd, doprowadziły do oddalenia skargi, pomimo, że nie zostały spełnione przesłanki do unieważnienia decyzji starosty o pozwoleniu na użytkowanie.

Poza tym Wojewódzki Sąd Administracyjny pominąć miał w uzasadnieniu wyroku większość zarzutów, zawartych skardze z dnia 4 marca 2008 r. Nie odniósł się do kwestii czy zostały spełnione wszystkie trzy przesłanki konieczne do stwierdzenia nieważności decyzji, to jest: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje bowiem sprawę w granicach przedstawionych podstaw, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia zarówno prawa procesowego jak i materialnego.

Dlatego rozważyć trzeba najpierw kwestie związane z naruszeniem przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 433 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a związana jest z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego w/w podstawa kasacyjna przejawiła się naruszeniem przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 76 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W kontekście tak sformułowanego zarzutu stwierdzić trzeba, że w istocie skarżący nie kwestionuje konstrukcji uzasadnienia, na co wskazywałby przywołany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., ale ustalenia faktyczne Sądu wynikające z poczynionych i zaakceptowanych ustaleń organu.

W kolejnych zarzutach związanych z omawianą podstawą autor skargi kasacyjnej podnosił brak dokonania oceny zarzutów sformułowanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz zaakceptowanie przez Sąd wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych z przekroczeniem przez organ zakresu dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego, wynikającego z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty stwierdzić trzeba, iż są one bezpodstawne.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że dla oceny decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. w trybie stwierdzenia nieważności podstawowe znaczenie miała kwestia czy decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem podstawy prawnej to jest. art. 55 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126).

Stosownie do treści tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Starostę Konińskiego - uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane jeżeli zachodziły okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1 tego prawa. Nie można było bowiem nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zatem udzielenie w oparciu o art. 55 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, było możliwe jedynie po spełnieniu przesłanek z art. 49 ust. 1 i innych warunków, od których Prawo budowlane uzależniało udzielenie takiego zezwolenia.

Kwestionowana decyzja z dnia [...] grudnia 2000r. zawierała lakoniczne uzasadnienie co do spełnienia przesłanek prawnych warunkujących jej wydanie. Starosta Koniński wskazał jedynie, że podstawą do wydania decyzji były."załączniki dostarczone przez inwestora tj. dokumentacja inwentaryzacyjna, oświadczenie o prawidłowym wykonaniu budynku, protokół odbioru instalacji elektrycznej, protokół kontroli przewodów kominowych oraz protokolarne stwierdzenie wykonanych robót na miejscu budowy przez organ (...)". Jednak materiału dowodowego sprawy nie poddał ocenie i nie analizował przesłanek prawnych wydania decyzji.

Stąd organ prowadząc postępowanie nieważnościowe zobowiązany był do oceny czy istniejące w dacie wydania kwestionowanej decyzji dowody były wystarczające do udzielenia L. i K.K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Potrzeba dokonania ustaleń weryfikujących możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie skutkowała koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania nieważnościowego. Tym samym organy prowadząc je nie wyszły poza zakres dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego, wynikającego z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. albowiem miało ono na celu zweryfikowanie prawidłowości podstawy prawnej kwestionowanej decyzji w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydawania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wyrok analizował również, czy organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe i słusznie uznał, iż istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Konińskiego z dnia [...] grudnia 2000r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Sąd I instancji słusznie podkreślił, że mimo treści art. 49 Prawa budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. nie wykazano, że istnienie przedmiotowego budynku nie naruszało ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast z planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wilczyn zatwierdzonego przez Radę Gminy Wilczyn uchwałą Nr V/27/94 z dnia 2 grudnia 1994r. wynikało, iż jezioro Wilczyńskie otoczone jest 100 m pasem ochronnym, który objęty został zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych. Mapa dołączona do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedstawiająca usytuowanie budynku na działce oraz w odniesieniu do jeziora nie została poddana przez organ analizie, która jednoznacznie wskazywałaby, że budynek skarżących znajduje się poza wspominanym 100 metrowym pasem. Jednocześnie w piśmie Wójta Gminy Wilczyn z dnia 22 stycznia 2008r., którego skarżący skutecznie nie podważył wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość w całości znajduje się w 100 m pasie ochronnym jeziora.

Stąd zasadne było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i rażąco naruszało przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7 i 77 normujący sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Oprócz tego na etapie wydawania pozwolenia na użytkowanie istniały poważne wątpliwości czy od dnia zakończenia budowy budynku minęło 5 lat. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia [...] października 1999r. rep. A nr [...] wynikało, bowiem że skarżący w tej dacie nabyli niezabudowaną działkę. Organ prowadzący postępowanie nie mógł wobec tego poprzestać na przedstawionych przez wnioskodawcę oświadczeniach świadków a zobowiązany był odnieść się do treści dokumentu urzędowego.

W całokształcie tych okoliczności nie jest trafny wywód strony wnoszącej kasację, iż w zaskarżonym wyroku Sąd zaakceptowano błędną ocenę stanu faktycznego, ustalonego poprzez uzupełnienie materiału dowodowy w niedopuszczalny sposób. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy uzależnione było bowiem od ustalenia w postępowaniu dowodowym tzw. prawdy obiektywnej. Poza tym z materiału dowodowego sprawy nie wynikają odmienne wnioski od tych, do których doszły organy i Sąd.

Skoro stan faktyczny istniejący w dniu wydania kwestionowanej decyzji był zaprzeczeniem dyspozycji art. 55 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to zarzut skargi związany ze skutkami gospodarczymi i społecznymi decyzji, w kontekście stwierdzenia jej nieważności, nie wymagał pogłębionej analizy Sądu I instancji.

Oprócz poddanych ocenie zarzutów procesowych, skarga kasacyjna (w zakresie podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), podnosiła również naruszenie prawa materialnego, będące konsekwencją błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 49 ust. 1, art. 55 ust. 2 pkt. 1 i art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do tej podstawy należy stwierdzić, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast wnoszący kasację uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika ze skargi kasacyjnej) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Zatem już z tego względu zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.