Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2095/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Gminy W., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz Gminy kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją Starosty Wejherowskiego z dnia [...] lipca 2009 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi - Gminie W. pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej oraz punktu zlewnego na dz. [...] w miejscowości G., gm. W. Z urzędu organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda Pomorski, działający jako organ pierwszej instancji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 34 i 35, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r. ze zm.), stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty Wejherowskiego z uwagi na to, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor - Gmina W., kwestionując podjęte rozstrzygnięcie.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego i podzielił ocenę tego organu co do wydania decyzji Starosty Wejherowskiego z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w dacie wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, projektowana zlewnia ścieków znajdowała się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w gminie W., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. z dnia 28 grudnia 2005 r., Nr XLIV/358/2005 (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2006 r. Nr 47, poz. 942) symbolem 23U/MN - usługi o szerokim zakresie, w tym usługi związane z obsługą ruchu turystycznego i tranzytowego oraz usługi związane z obsługą mieszkańców, lub zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; dopuszcza się stosowanie funkcji zamiennie bez określenia ich proporcji względem siebie. Jak wynika z pkt 4 (warunki urbanistyczne) dla jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 23U/MN: a) dopuszcza się zabudowę lokalizacji wolno stojącej lub w zwartym kompleksie o jednolitej formie architektonicznej; b) dopuszcza się wprowadzenie zabudowy usługowej lub mieszkaniowej razem lub oddzielnie, bez określania wzajemnych proporcji; wskazane lokalizowanie zabudowy usługowej w parterach budynków lub w obiektach zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie dróg; c) dopuszcza się również zagospodarowanie w postaci wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce lub wyłącznie na usługi; d) dopuszcza się budowę budynku gospodarczego w postaci wolno stojącej lub w zespole z budynkiem mieszkalnym; e) dopuszcza się istniejące podziały działek; f) dopuszcza się podział na nowe działki nie mniejsze niż 1500 m²; g) dopuszcza się łączenie ze sobą działek sąsiednich przy zachowaniu podstawowego układu drożnego.
Ponadto, stosownie do pkt 6 c (zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej) - odprowadzenie ścieków sanitarnych: docelowo do kanalizacji zbiorczej w liniach rozgraniczających dróg, na warunkach określonych przez zarządcę sieci i drogi. Dopuszcza się lokalne rozwiązania gospodarki ściekowej w oparciu o przydomowe oczyszczalnie ścieków lub szczelne zbiorniki bezodpływowe, które po wykonaniu kanalizacji zbiorczej muszą być bezwzględnie zlikwidowane, a obiekty podłączone do sieci. Mając na uwadze tak przytoczone zapisy miejscowego planu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w konsekwencji, że sporne przedsięwzięcie polegające na budowie punktu zlewnego na terenie działki nr [...] nie jest zgodne z jego ustaleniami. Z tego też powodu uznał, że rozstrzygnięcie Starosty Wejherowskiego z dnia [...] lipca 2009 r. jest obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Organ dalej stwierdził, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, bowiem naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu lub decyzji o warunkach zabudowy winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, bowiem gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem tych przepisów zaburza proces racjonalnego gospodarowania, zmierzającego do efektywnego wykorzystania gruntów, a także zakłóca harmonijny rozwój gospodarczy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. skarżąca Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie decyzji organu odwoławczego i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 10, art. 81, art. 107 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Starosty Wejherowskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że sporna decyzja została wydana dla inwestycji niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy.
W uzasadnieniu zaznaczono, że stwierdzono nieważność weryfikowanej decyzji Starosty Wejherowskiego jako niezgodnej z planem miejscowym, która rażąco naruszyła art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie Sądu organ odwoławczy poza przytoczeniem zapisów planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru o symbolu 23 U/MN nie dokonał jednak żadnej analizy tych zapisów i żadnej ich interpretacji, w szczególności w kontekście treści pozostałych zapisów zawartych w części tekstowej planu. Nie wziął pod uwagę m.in. ustaleń planu dotyczących infrastruktury technicznej, wynikających z § 3 ust. 3 planu. Nie wyjaśnił przy tym także, jak w kontekście planu należy traktować planowany punkt zlewny, czy jako usługi związane z obsługą mieszkańców (na co wskazuje skarżąca), czy też jako inwestycję związaną z kanalizacją sanitarną (w planie użyto określenia K dla terenów "związanych z kanalizacją sanitarną w tym przepompownie, oczyszczalnie itp.", przy czym w części graficznej planu obszaru takiego nie wyszczególniono, na co organ również nie zwrócił uwagi).
Dalej Sąd wskazał, że podzielając stanowisko Wojewody Pomorskiego w sprawie, organ odwoławczy nie uwzględnił też całości planu, a zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z § 1 ust. 2 planu, plan ten składa się nie tylko z części tekstowej i graficznej, ale także z załącznika nr 2 i 3, przy czym ten ostatni zwany jest "rozstrzygnięciem dotyczącym infrastruktury objętej zadaniami własnymi". Wskazanymi załącznikami planu analizując sprawę organ odwoławczy jednak nie dysponował i nie wyjaśnił w efekcie, czy mają one jakiekolwiek znaczenia dla ważności badanej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył jedynie, że sporne przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami tego planu i przytoczył zapisy planu obowiązujące dla jednostki urbanistycznej 23 U/MN.
Z tak dokonaną oceną sprawy Sąd nie mógł się zgodzić, albowiem jest ona konsekwencją nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Nadto Sąd zauważył, że postępowanie dowodowe organu winno prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 K.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 K.p.a.). W niniejszej sprawie dla stwierdzenia rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, konieczne było wykazanie, iż inwestycja w sposób bezsporny i oczywisty jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tego w sprawie nie uczyniono (na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji). Za niewystarczające w tym zakresie Sąd uznał przytoczenie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej w sytuacji, gdy zapisy te mogą budzić wątpliwości interpretacyjne.
Taka też sytuacja, zdaniem Sądu, miała miejsce w tym przypadku. W ocenie Sądu przywołane zapisy planu nie są na tyle oczywiste, aby przez samo ich zestawienie z rodzajem planowanej inwestycji można było stwierdzić istniejącą niezgodność tej inwestycji z planem. O powyższym świadczy także to, że inwestor przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę, zwrócił się do twórców planu o interpretację. W aktach sprawy znajduje się kopia pisma z dnia 4 marca 2009 r. skierowanego do Urzędu Gminy W., w którym W.L. (autor planu) wskazała, iż obszar oznaczony na rysunku planu jako 23 U/MN jest odpowiedni na lokalizację punku zlewnego. Jednocześnie Sąd zauważył, iż rażące naruszenie prawa uregulowane w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa.
Zdaniem Sądu orzekając w niniejszej sprawie i stosując art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przy czym tego ostatniego w związku z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy obowiązany był wykazać nie tylko, że wskazany przepis art. 35 nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, ale także, że zapisy planu są jasne w swej treści. Przypomniano, że stosownie do treści ww. art. 35, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu). Rażące naruszenie tego przepisu będzie więc miało miejsce tylko w razie niebudzącej żadnych wątpliwości niezgodności inwestycji z zapisami planu.
W konsekwencji stwierdzono, iż organ podnosząc rażące naruszenie ww. przepisu ustawy Prawo budowlane winien wykazać poprzez proste zestawienie ustaleń planistycznych z projektem budowlanym, niezgodność inwestycji z planem. Tego w sprawie zabrakło, a to musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, niewyjaśniającej istoty sprawy.
Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może pozostać w obrocie prawnym, a zarzuty skargi wskazujące na brak prawidłowej oceny sprawy i brak interpretacji przywołanych zapisów planistycznych okazały się zasadne. Sprawa, w ocenie Sądu, wymaga ponownej, pełnej analizy z uwzględnieniem całości planu (również jej załączników), a także stanowiska skarżącej, w tym jej argumentów zawartych w odwołaniu, które odnośnie interpretacji zapisów planu zostały przez organ pominięte.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w G. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1/ art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię pozwalającą na przyjęcie, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdza nieważność decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia [...] lipca 2009 r., mimo iż ta ostatnia decyzja mogła być wydana dla inwestycji zgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie przez Sąd, że decyzja organu została wydana bez dokonania prawidłowej oceny sprawy i bez należytego uzasadnienia;
3) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie przez Sąd, że organ w skarżonej decyzji nie dokonał wystarczającej analizy zapisów planistycznych w stopniu pozwalającym na uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa;
Wskazując na powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, iż sporna inwestycja to punkt zlewny ścieków sanitarnych, który ma obsługiwać całą Gminę W. W ocenie Stowarzyszenia fakt ten przesądza, że - wbrew twierdzeniom Sądu - cytowane przez organ zapisy planu nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych co do tego, iż lokalizacja tego rodzaju "toksycznej" inwestycji jest niezgodna z planem, a zatem w sposób oczywisty, bezsporny i wyraźny stanowi naruszenie prawa. Zgodnie z poglądami doktryny prawa taki rodzaj naruszenia należy zakwalifikować jako rażący.
Dalej podniesiono, że wbrew tezom Sądu, organ w uzasadnieniu swojej decyzji dokonał wnikliwej analizy sprawy, w tym dotyczącej kwestii rażącego naruszenia prawa. Wskazał on między innymi w decyzji, że "rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych". W opinii skarżącego analiza decyzji Starosty zajmuje większą część uzasadnienia decyzji. Po wtóre wszakże refleksji wymaga ocena, na czym miałaby polegać dalsza analiza i interpretacja w sytuacji, gdy decyzja Starosty jest "ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu rzuca się w oczy". Zdaniem Stowarzyszenia z logicznego punktu widzenia trudno wymagać od organu pogłębionej analizy tezy, iż prawo na coś wyraźnie nie pozwala.
Nadto wskazano, że powołując się na pismo autora planu z dnia 4 marca 2009r., Sąd nie wziął pod uwagę pisma tej osoby z dnia 18 stycznia 2010 r., w którym wyraźnie wskazano, że "na etapie tworzenia planu nie było mowy o utworzeniu zlewni ścieków płynnych. (...) W planie stwierdzono, iż na terenie na którym powstała zlewnia można wykonywać usługi związane z obsługą mieszkańców, rzemiosło nieuciążliwe. Według mnie zlewnia ścieków nie jest zaliczana do żadnej z tych kategorii. (...) z tego wynika, że aby możliwa była realizacja takiej funkcji Gmina powinna sporządzić zmianę planu".
W tej sytuacji nie sposób uznać, aby stanowisko autorki planu mogło potęgować wątpliwości co do prawidłowego rozstrzygnięcia, przeciwnie, jednoznacznie potwierdza rażące naruszenie prawa i nie powinno być powodem jakichkolwiek wątpliwości organu, ale i Sądu wnikliwie analizującego akta sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W piśmie z dnia 27 września 2012 r. Stowarzyszenie wskazało, że autor planu miejscowego podtrzymał swoje stanowisko, iż aktualnie po zapoznaniu się z problemami zlewni nie zająłby stanowiska jak w opinii z dnia 4 marca 2009 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach podniesionych zarzutów. Te zaś, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego czy prawidłowo Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi - Gminie W. pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej oraz punktu zlewnego na dz. [...] w miejscowości G., gm. W. Przystępując do rozważań w tej sprawie zauważyć należy, iż zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowaną w art. 16 K.p.a., decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.
Stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych.
Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną w wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną z tych podstaw jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).
Co istotne, w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola zasadza się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11, LEX nr 1228463; 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2565/10, LEX nr 1219119; 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2449/10, LEX nr 1219108; 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, LEX nr 1145109; 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10, LEX nr 1145613; 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1192/10, LEX nr 1151823).
W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 1280/11, LEX nr 1123108 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 185/12, LEX nr 1166112).
W tej sprawie w sposób wymagany prawem nie wykazano, by decyzja Starosty Wejherowskiego z dnia [...] lipca 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Trafnie wskazał Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, iż poza przytoczeniem treści uchwały Nr XLIV/358/2005 Rady Gminy W. z dnia 28 grudnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w gminie W. dla obszaru o symbolu 23 U/MN organ odwoławczy nie dokonał jakiejkolwiek analizy tych zapisów czy też ich interpretacji, w szczególności w kontekście treści pozostałych zapisów zawartych w części tekstowej cytowanego planu. Zasadnie podniesiono w kwestionowanym wyroku, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę m.in. ustaleń planu dotyczących infrastruktury technicznej, wynikających z § 3 ust. 3 planu. Nie wyjaśnił przy tym także, jak w kontekście planu należy traktować planowany punkt zlewny, czy jako usługi związane z obsługą mieszkańców, na co wyraźnie wskazywała skarżąca Gmina, czy też jako inwestycję związaną z kanalizacją sanitarną (w planie użyto określenia K dla terenów "związanych z kanalizacją sanitarną w tym przepompownie, oczyszczalnie itp.", przy czym w części graficznej planu obszaru takiego nie wyszczególniono, na co organ również nie zwrócił uwagi.
Ponadto należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w tej sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił też całości planu, skoro zgodnie z § 1 ust. 2 aktu prawa miejscowego, plan ten składa się nie tylko z części tekstowej i graficznej, ale także z załącznika nr 2 i 3, przy czym ten ostatni zwany jest "rozstrzygnięciem dotyczącym infrastruktury objętej zadaniami własnymi". Wskazanymi załącznikami planu, co trafnie zostało przyznane przez Sąd I instancji analizując sprawę, organ odwoławczy nie dysponował i nie wyjaśnił w efekcie, czy mają one jakiekolwiek znaczenie dla ważności badanej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie.
Przyjmując więc kwalifikowane naruszenie prawa organ winien w sposób precyzyjny powołać się na oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa miejscowego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a rozstrzygnięciem objętym decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji w istocie ogranicza się do stwierdzenia, że sporne przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami tego planu i w tym zakresie przytoczono rozbudowane zapisy planu obowiązujące dla jednostki urbanistycznej 23 U/MN. Takie stanowisko organu odwoławczego, w sytuacji kiedy decyzja organu I instancji jest także lakoniczna, nie wyjaśniająca przesłanek podjętego rozstrzygnięcia nie może zostać uznane za odpowiadające prawu.
Przypomnieć należy, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Nie chodzi o błędny w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (porównaj: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r., sygn. akt II SA2145/86, niepublikowany). Poza tym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdy istnieje możliwość różnej interpretacji przepisów prawa (porównaj wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1989 r., sygn. akt I SA 1034/88, niepublikowany).
W tym kontekście kwalifikowanego naruszenia prawa jakim jest rażące naruszenie, trafnie zauważył Sąd I instancji, że niewystarczające jest przytoczenie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej w sytuacji gdy zapisy te mogą budzić wątpliwości interpretacyjne. Taka też sytuacja miała miejsce w tym przypadku. Przywołane zapisy planu nie są na tyle oczywiste, aby przez same ich zestawienie z rodzajem planowanej inwestycji można było stwierdzić istniejącą niezgodność tej inwestycji z planem. O wątpliwościach tych świadczy także to, o czym wspomniano w motywach zaskarżonego wyroku, iż inwestor przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę zwrócił się do twórców planu o interpretację. W aktach sprawy znajduje się kopia pisma z dnia 4 marca 2009 r. skierowanego do Urzędu Gminy, w którym autor planu wskazał, iż obszar oznaczony na rysunku planu jako 23 U/MN jest odpowiedni na lokalizację punktu zlewnego.
Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje aktualnie na stanowisko tej osoby, niepodzielającej już wcześniej wyrażonego stanowiska, lecz nie jest to dowód na brak wątpliwości interpretacyjnych spornego planu.
Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, iż nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na nietrafnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że decyzja organu odwoławczego wydana została bez prawidłowej oceny sprawy i bez należytego uzasadnienia, jak też, że Sąd I instancji nietrafnie przyjął, iż w skarżonej decyzji organ nie dokonał analizy zapisów planistycznych w stopniu pozwalającym na uznanie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.
Poza tym oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące. Rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia prawa różni się takimi cechami jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ państwowy w praworządnym państwie – porównaj wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 929/86, publikowane PiŻ 1987, nr 12, str.
15. Generalnie takich rozważań również co do oceny tych skutków w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak. Przywołane zatem przez Sąd naruszenia prawa procesowego jednoznacznie wskazują, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy po prawidłowo dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, trafnie Sąd I instancji uznał potrzebę zastosowania konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Usunięcie bowiem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z takim właśnie naruszeniem prawa mamy do czynienia w tej sprawie, stąd też prawidłowość zastosowania tej normy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię pozwalającą na przyjęcie, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdza nieważność decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia [...] lipca 2009 r., mimo iż ta ostatnia decyzja mogła być wydana dla inwestycji zgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim analizując motywy zaskarżonego wyroku nie można uznać by Sąd I instancji dokonywał wadliwej wykładni powołanej wyżej normy prawa materialnego. W uzasadnieniu kwestionowanego wyroku Sąd I instancji trafnie zauważył, że jeżeli organ odwoławczy stosując przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uzna rażące naruszenie prawa tego przepisu, to tylko w razie niebudzącej żadnych wątpliwości niezgodności inwestycji z zapisami planu.
Ponadto dodał, że organ podnosząc rażące naruszenie tego przepisu ustawy Prawo budowlane winien wykazać to poprzez proste zestawienie ustaleń planistycznych z projektem budowlanym, wykazując tym samym niezgodność inwestycji z planem. Takie wywody Sądu I instancji nie mogą być w żadnym stopniu traktowane jako wadliwe. Wprost przeciwnie zostały prawidłowo wykazane w kontekście prowadzonego postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia [...] lipca 2009 r. i braków postępowania administracyjnego w tym zakresie przed organem odwoławczym.
Tym samym skoro skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, to tak wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.