Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 839/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w K., na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), po przeprowadzaniu postępowania legalizacyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego, zatwierdził projekt budowlany dotyczący rozbudowy i częściowej odbudowy budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż i jednocześnie udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót przy budowie budynków gospodarczych na działce nr [...] przy ul. [...] w K. oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Z uwagi na to, że inwestorzy złożyli w trakcie postępowania legalizacyjnego wymagane dokumenty, a organ ocenił po ich analizie, że możliwa jest legalizacja samowoli, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. ustalił opłatę legalizacyjną. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] WINB z dnia [...] maja 2016 r., a skarga skarżącego wniesiona na rozstrzygnięcie organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 750/16. Opłata została przez inwestorów uiszczona.
Ponadto PINB stwierdził zgodność projektu zagospodarowania działki z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych sprawdzeń (projekt nie wymagał opinii, uzgodnień, pozwoleń) oraz wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Odnosząc się do podniesionego przez stronę postępowania zarzutu, że sporny obiekt na skutek dokonanych prac narusza przepisy techniczno-budowlane, w tym regulację § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ I instancji wskazał, że w takiej sytuacji, zgodnie z art. 9 Prawa budowlanego, wymagane byłoby uzyskanie odstępstwa (na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę), jednakże wymóg ten nie ma zastosowania w przypadku, gdy prowadzone jest postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Organ zwrócił również uwagę, że na obiekcie nie dokonano nadbudowy, lecz rozbudowę.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie dokonano prawidłowej analizy dokumentów, niedoszukując się w tym zakresie naruszeń prawa. Nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, organ zwrócił uwagę na zasadę wolności budowlanej, która nie może być ograniczana przez interesy i żądania właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ponadto wskazał, że lokalizacja budynków od strony północnej działki nr [...] w granicy z działką nr [...] jest zgodna z przepisami (art. 12 ust. 2 ww. rozporządzenia) i nie narusza interesu prawnego właścicieli tejże działki. Organ odwoławczy zaakcentował również fakt wybudowania budynków (legalnie) jeszcze przed podziałem nieruchomości i stan ich obecnej lokalizacji w granicy w wyniku tego podziału, a nie winy inwestorów.
Końcowo organ odwoławczy wskazał na przywołany na wstępie wyrok z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 750/16, w którym przesądzono, że nie doszło do nadbudowania spornego obiektu (zmiany wysokości), a organ, zgodnie z regulacją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jest tą oceną związany.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Skarżący sformułował zarzuty dotyczące naruszenia art. 49 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 ust. 1 tej ustawy przy uwzględnieniu brzmienia § 12 ww. rozporządzenia; art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 3 i 4 tej ustawy; art. 32 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, przy uwzględnieniu brzmienia art. 9 Prawa budowlanego w zw. z treścią art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 839/17, oddalając skargę, wskazał na treść art. 48 ust. 1-3 i art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo ustalił, że inwestorzy dopuścili się samowoli, rozbudowując budynek gospodarczy. Wobec tego zasadnie wstrzymał prowadzenie robót i zobowiązał inwestorów do przedłożenia wskazanych dokumentów umożliwiających ewentualną przyszłą legalizację samowoli (wyliczonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Ich przedłożenie potraktowano jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Z uwagi zaś na to, że inwestorzy złożyli wymagane dokumenty organ I instancji, po należycie przeprowadzonej ich analizie pod względem kompletności i poprawności merytorycznej, wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wznowienie prowadzonych wcześniej robót budowlanych.
Sąd wskazał, że część sformułowanych w skardze zarzutów była już przedmiotem oceny sądowej i ponownie oceniane być nie mogą. Kwestie podnoszone w zarzutach skargi dotyczące zmiany wysokości budynku gospodarczego (nadbudowy) oraz wykonania przez inwestorów nałożonych obowiązków po upływie terminu wskazanego przez organ zostały przesądzone w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt II SA/Gl 750/16. Ocena w tym zakresie na podstawie art. 153 p.p.s.a. jest wiążąca w niniejszej sprawie (nie stwierdzono nadbudowy).
Nadto, Sąd w powołanym wyroku zwrócił uwagę, że termin wykonania obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nie jest określony ustawowo, ale ustalany indywidualnie przez organ orzekający w sprawie. W związku z tym organ może go modyfikować oraz wydłużać. Stąd też nawet w przypadku, w którym zobowiązany uchybi temu terminowi, ale wywiąże się z nałożonych nań obowiązków przed podjęciem przez organ kolejnych działań, brak jest przeszkód dla wdrożenia dalszej procedury legalizacyjnej. Zwrócono również uwagę, że termin ten nie jest terminem prawa materialnego i trudno byłoby przyjąć, by jego przekroczenie miało skutkować najbardziej uciążliwą sankcją za popełnienie samowoli budowlanej. Podniesiono, że w sytuacji gdy organ nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki, brak jest podstaw by wydał je po przedłożeniu przez inwestora nakazanych dokumentów, tym samym odrzucając je pomimo ich kompletności i poprawności.
W ocenie Sądu, przedmiotowy budynek istniał od 1928 r. i nie zmieniało się jego położenie, a rozbudowa dotyczy tej części budynku, która nie znajduje się w granicy, wobec tego nie ma zastosowania regulacja § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia.
Jednocześnie Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, z którego wynika, że nie może mieć wpływu na prawidłowość oceny lokalizacji budynku w stosunku do granicy działki fakt, iż do zmiany granic nieruchomości doszło już po wzniesieniu budynku. Podobnie bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, że skarżący kwestionuje legalność dokonanego podziału nieruchomości w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Jako niezasadny Sąd ocenił też zarzut skargi dot. naruszenia art. 32 Konstytucji, które miałoby polegać na nierównym traktowaniu skarżącego oraz inwestorów. W ocenie składu orzekającego umożliwienie legalizacji obiektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie narusza prawnie chronionych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej oraz nie prowadzi do dyskryminacji i nie wprowadza nieuzasadnionych przywilejów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożył skarżący, wnosząc o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że skoro termin wynikający z regulacji art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy nie jest terminem ustawowym, lecz jest dowolnie, określany przez organ i przez ten organ może być modyfikowany, to organowi przysługuje całkowita dowolność w zakresie zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 4 ww. ustawy w sytuacji niedochowania wyznaczonego terminu;
- - art. 48 ust. 4 i 5 w zw. z brzmieniem art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że spełnione zostały przesłanki zatwierdzenia projektu budowlanego, w postaci: braku naruszenia przez dokonaną samowolę budowlaną przepisów techniczno-budowlanych oraz przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów określonych powołanymi regulacjami, podczas gdy budowa narusza przepisy techniczno-budowlane, w zakresie naruszania interesów osób trzecich i prowadząc do pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości skarżącego, a inwestorzy nie przedstawili wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie;
- - art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez uznanie, iż działania organu nie naruszają regulacji art. 32 Konstytucji w zw. z brzmieniem art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, przez przyjęcie, ewidentnie na niekorzyść skarżącego, rozszerzającej wykładni zapisów odnoszących się do spełnienia przez inwestorów przesłanek pozwalających na zatwierdzenie projektu budowlanego, w szczególności w zakresie przesłanki przewidzianej 48 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego w zakresie braku naruszenia przepisów techniczno-budowlanych wynikających z treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, wobec treści art. 9 ust. 1 i 2 ww. ustawy w zw. z treścią art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ww. ustawy, jak też dochowania wyznaczonego terminu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, w szczególności przez niezastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo faktu, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w postaci naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 78 § 1 K.p.a. wobec braku odniesienia się przez organ i przeprowadzenia zgłaszanego dowodu z opinii biegłego – rzeczoznawcy budowlanego, w zakresie ustalenia zaistnienia okoliczności zgłaszanych organowi, które zostały uznane za niewykazane przez skarżącego;
- - art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie w rozpoznaniu sprawy niniejszej stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt II SA/GI 93/15, w którym, w rozpoznaniu skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, Sąd odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia interesu skarżącego (jako właściciela sąsiedniej nieruchomości) przy określaniu warunków zabudowy – wprost wskazał, iż konkretyzacja chronionych interesów osób trzecich może następować dopiero na dalszych etapach procesu legalizacyjnego, prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego.
Pozostałe strony postępowania sądowoadministracyjnego nie zażądały przeprowadzenia rozprawy; dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie oceny Sądu I instancji w zakresie związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt II SA/Gl 750/16. Nie wykazano bowiem z jakich względów w okolicznościach przedmiotowej sprawy ocena ta miałby nie być wiążąca dla Sądu I instancji. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej w ww. zakresie jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw nie podlega uwzględnieniu. W konsekwencji powyższego również inne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące argumentacji, która była już przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Gl 750/16, należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W wyroku tym Sąd Administracyjny zawarł bowiem wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną dotyczącą kwalifikacji wykonanych w ramach samowoli budowlanej robót budowlanych jako rozbudowy, a nie – nadbudowy; a także badając podstawy do ustalenia opłaty legalizacyjnej, tj. czy zostały spełnione przesłanki do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, wypowiedział się wiążąco co do charakteru prawnego terminu na wykonanie określonych obowiązków przez inwestorów w trakcie postępowania legalizacyjnego, wskazując, że złożenie stosownej dokumentacji po terminie nie stanowiło przeszkody do legalizacji samowoli budowlanej.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, art. 48 ust. 4 i 5 w zw. z brzmieniem art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (w części dotyczący nie przedstawienia wymaganych dokumentów) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie zawierają zatem usprawiedliwionych podstaw.
Odnośnie zaś argumentacji strony skarżącej kasacyjnie wskazującej na nieuwzględnienie przez Sąd I instancji oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt II SA/Gl 93/15 dotyczącej konkretyzacji chronionych interesów osób trzecich na dalszych etapach procesu legalizacyjnego, a więc na etapie zatwierdzania projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy i częściowej odbudowy budynków gospodarczych wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż, w skardze kasacyjnej nie wykazano z naruszeniem jakich konkretnie interesów osób trzecich miałoby się wiązać wydanie zaskarżonej decyzji. W tym zakresie w skardze kasacyjnej wskazano jedynie, że przedmiotowa inwestycji narusza przepisy techniczno-budowlane bo negatywnie oddziałuje. Jednak twierdzenia w tym zakresie są gołosłowne.
Ponadto w ramach tej grupy zarzutów wskazano, że w trakcie postępowania strona skarżąca kasacyjnie formułowała określone zarzuty. Należy mieć na względzie, że sformułowanie w skardze kasacyjnej w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawiera stosownej argumentacji, z której wynikałoby jaka konkretnie argumentacja strony została w sprawie pominięta i czy owe pominięcie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. To jednak za mało aby przed Naczelnym Sądem Administracyjnym argumentować, że przedmiotowy budynek powinien podlegać nakazowi rozbiórki. Niemniej w tym miejscu należy zauważyć, że w skardze "zwykłej" strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty, w ramach których wskazywała na kwestię posadowienia przedmiotowego budynku w granicy z nieruchomością skarżącego, co miałoby spowodować zmniejszenie wartości jego nieruchomości.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek istniał od 1928 r. i nie zmieniało się jego położenie, a rozbudowa dotyczy tej części budynku, która nie znajduje się w granicy. Ponadto w przywoływanym przez stronę skarżącą wyroku o sygn. akt II SA/Gl 93/15 Sąd Administracyjny wyraźnie wskazywał, że przedsięwzięcie nie polega na lokalizowaniu nowego obiektu tylko zmianie sposobu użytkowania obiektu już istniejącego. W tych warunkach, skoro wykonana samowolnie rozbudowa nie polegała na posadowieniu budynku w granicy działki brak jest podstaw do uwzględnienia argumentacji strony skarżącej kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich w omawianym zakresie. Dlatego pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 48 ust. 4 i 5 w zw. z brzmieniem art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego; art. 2 Konstytucji RP w zw. art. art. 32 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 48 ust. 2 i 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.