Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 533/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., po rozpatrzeniu wniosków R. M. z dnia [...] listopada 2008 r. oraz [...] października 2016 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego prowadzonego na skutek odwołań wniesionych przez T. M., S. M., B. K., K. M.-W., I. M.-T. oraz R. M. od decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., którą nakazano inwestorowi R. M. rozbiórkę części budynku przy ul. K. w K. Organ zawarł w orzeczeniu pouczenie, że na to postanowienie nie służy zażalenie, jednak R.M. wniósł zażalenie.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. Organ podkreślił, że po otrzymaniu zażalenia organ administracji publicznej zobowiązany jest przede wszystkim do zbadania czy zażalenie takie jest dopuszczalne. Powołując się na art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., wskazał, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia), a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. godnie z przepisem 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.
Z kolei art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne.
Na powyższe postanowienie R. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 140 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a., art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 124 § 2 w zw. art. 101 § 3 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 101 § 3 k. p. a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako bezzasadną.
Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Sąd podzielił stanowisko, że treść art. 101 § 3 k.p.a. w obecnym brzmieniu jednoznacznie przesądza, iż na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego nie służy zażalenie. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis ten stanowił, że " na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Wobec takiej treści w orzecznictwie przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, co znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00. Ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. zmodyfikowano treść art. 101 § 3 k.p.a. w ten sposób, że obecnie stanowi on, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
Wskazana zmiana w sposób oczywisty wpłynęła na treść i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia". Obecnie oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam. Sąd podkreślił, że wskazane unormowanie nie niweczy prawa strony niezadowolonej z odmowy zawieszenia postępowania do przeprowadzenia kontroli postanowienia w tym przedmiocie. Postanowienia niezaskarżalne mogą bowiem, stosownie do art. 142 k.p.a., być kwestionowane w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. M., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2002 r., Nr 153, poz. 1271) w zw. z art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., przez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienie pomimo, iż istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia albowiem wydane ono zostało z naruszeniem przepisów wskazanych w treści niniejszej skargi;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017, Nr 1257 z późn. zm.), dalej w skrócie k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na brak przesłanek do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego na jego podstawie;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż stronie postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania;
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 w zw. art. 101 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów i ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na mylnym uznaniu, iż na rozstrzygnięcie organów administracyjnych wydanych w przedmiotowym postępowaniu nie przysługuje zażalenie, a w konsekwencji utrzymaniu w mocy postanowienia organu administracyjnego, które nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego;
- 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie wykładni contra legem w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w obecnie obowiązującym brzmieniu przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Racjonalny ustawodawca, chcąc ograniczyć możliwość składania zażalenia wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania, nie użyłby ogólnego sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania", lecz użyłby precyzyjnego zwrotu "postanowienie o zawieszeniu postępowania". Przyjęcie poglądu, w którym sformułowaniu "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" przypisano znaczenie "postanowienie o zawieszeniu postępowania" prowadzi do zbędności fragmentu tekstu prawnego w postaci słów: "w sprawie", co jest niedopuszczalne z uwagi na ogólnie przyjęte w prawoznawstwie metody wykładni tekstu aktu prawnego.
W sytuacji prowadzenia postępowania istnieje znaczne ryzyko, wydania przez organ rozstrzygnięć, które mogą okazać się niecelowe bądź wadliwe, ze względu na okoliczności wskazane przez skarżącego we wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Dlatego organ administracyjny rozpatrujący sprawę powinien wstrzymać się z jej wydaniem, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja będącą podstawą orzekania będzie dotknięta istotnymi wadami. Wobec tych argumentów za zawieszeniem przedmiotowego postępowania administracyjnego przemawiają również względy ekonomiki procesowej, które również powinien wziąć pod uwagę orzekający w sprawie Sąd I instancji.
Nadto, brak merytorycznego rozpoznania zażalenia w postępowaniu administracyjnym na odmowę zawieszenia postępowania nie wpisuje się w realizację przez organ administracji publicznej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię art. 101 § 3 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, takie rozumienie art. 101 § 3 k.p.a. jest wynikiem przede wszystkim wykładni językowej tego przepisu. Przed nowelizacją przepis ten brzmiał: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Obecnie przepis ten brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie".
Dodając do dotychczasowej treści przepisu wyrażenie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" w sposób ustawodawca spowodował zmianę znaczenia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania". Sąd I instancji słusznie wskazał, że sformułowanie "w sprawie" odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenia postępowania", ale też do zwrotu "odmowy podjęcia postępowania", przez co powyższy przepis w istocie wyraża myśl: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Skoro więc w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania.
Taką językową interpretację tego przepisu potwierdza również jego wykładnia celowościowa. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Tym samym Sąd słusznie uznał, że stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niedopuszczalności zażalenia w tej sprawie było prawidłowe. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. jest więc nietrafny.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. Postanowienie organu odwoławczego zawiera uzasadnienie - zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a., a jego treść również nie budzi wątpliwości merytorycznych.
Nie można zgodzić się ponadto z zarzutem skargi kasacyjnej, że brak merytorycznego rozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowego zażalenia narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Strony zostały pouczone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r., że na to postanowienie nie służy zażalenie. Ponadto, postanowienia niezaskarżalne mogą być, stosownie do art. 142 k.p.a., kwestionowane przez stronę w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie wykładni art. 101 § 3 k.p.a. contra legem jest chybiony, ponieważ zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa tego przepisu prowadzi do przedstawionych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wniosków. Podobna wykładnia prezentowana jest obecnie jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 21 lutego 2019 r., II GSK 104/19, z 26 czerwca 2018 r., II OSK 3035/17, z 12 grudnia 2017 r., II OSK 1900/16, z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 933/17, z 31 maja 2016 r., II OSK 1052/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nietrafny jest ponadto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na brak przesłanek do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Przedmiotem oceny sądu administracyjnego w tej sprawie była zgodność z prawem postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, a więc kwestia formalna dopuszczalności prowadzenia postępowania zażaleniowego.
Sąd nie dokonywał kontroli pod względem zgodności z prawem (w szczególności z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) postanowienia organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania i nie oceniał czy zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania w tej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.