Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1558/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2013r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 611/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie położonym w S. przy ul. C., działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z projektu budowlanego, jak i dodatkowych wyjaśnień inwestora wynika, że odległość 4,0 m od krawędzi wykopu do ściany budynku jest wystarczająca dla zapewnienia bezpieczeństwa istniejącego budynku przy ul. C.. Budynek zlokalizowany na tej działce, znajduje się poza I strefą bezpośredniego wpływu, w której mogą wystąpić przemieszczenia gruntu zagrażające bezpieczeństwu konstrukcji istniejącego budynku.

Organ odniósł się również do kwestii przesłaniania sąsiedniego budynku jak i jego zabezpieczenia w czasie prowadzenia wykopów. Wskazał, że projektant zastosował system eliminujący wpływ odwodnienia na obiekty sąsiednie poprzez studnie odciążające, które zdaniem autora projektu nie spowodują powstania leja depresji wykraczającego poza granice działki nr [...].

W wyniku sprawdzenia wniosku, wraz z dokumentami i opracowaniami projektowymi, organ stwierdził, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wnioskodawca oświadczył, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś autorzy projektu przedstawili dokumenty stanowiące o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Od decyzji Prezydenta Miasta S. odwołanie wniosła I. D., domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie przez organ I instancji wymaganych prawem procedur. Zdaniem skarżącej przy wydawaniu decyzji nie wzięto pod uwagę, podnoszonych przez nią już na etapie postępowania przygotowawczego, zastrzeżeń, narażając tym samym na niebezpieczeństwo jej dom i działkę. Projekt budowlany zatwierdzony przez wydaną decyzję przekracza dopuszczalną wysokość budynków, jaka została określona w miejscowym planie zagospodarowania terenu. Wysokość mierzona od poziomu geologicznego działki wynoszącego od 2,8 do 3,0 m nad poziom morza, według projektu będzie wynosić 13,27 m nad poziom morza, a dopuszczalna wysokość budynku według planu wynosi 12,5 m nad poziom morza. Budynek będzie wyższy od otaczających budynków o 1 m. Nadto hala garażowa wykracza poza obręb i rzut budynku w znacznym stopniu, a zabudowa działki wynosi ok. 48%, co również nie jest zgodne z planem.

Ponadto, zdaniem skarżącej w projekcie jest wiele sprzecznych opinii i zaleceń projektantów, które w znaczący sposób mogą wpłynąć na stabilność i bezpieczeństwo jej budynku. Nieuwzględnienie występujących w rejonie lokalizowanego budynku problemów gruntowo – hydrologicznych będzie skutkowało niekontrolowanym podpiętrzaniem wód gruntowych na sąsiednich parcelach. Skarżąca zarzuciła, że nieprawidłowo został określony zasięg I strefy zagrożenia, która powinna być liczona od granicy jej działki. Podobnie projekt odprowadzania wód gruntowych został źle opracowany, albowiem wody te będą spływać na jej działkę. Nadto zewnętrzna klatka schodowa znajduje się w odległości 2,15 m od granicy z jej działką. Budowa hali garażowej grozi katastrofą, albowiem wpłynie negatywnie na stabilność domu skarżącej.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2012 r. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki wynikające z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a tym samym zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy, nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wymogi ustalone w prawie miejscowym. Przedmiotowa działka nr [...] w S. objęta jest zapisami planu z dnia [...] stycznia 2000 r., a przywoływany w odwołaniu plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] września 2008 r. nie dotyczy terenu objętego wnioskowaną inwestycją i nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

W ocenie Wojewody zamierzona inwestycja posiada wymagane uzgodnienia, jest zgodna z przepisami szczególnymi i nie narusza interesów osób trzecich, a projekt budowlany został wykonany przez osoby do tego uprawnione. Podobnie konserwator zabytków zezwolił na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. C. w S. według projektu budowlanego. Wojewoda wskazał na odległości dzielące projektowany budynek od działek sąsiednich, stwierdzając, że są one zgodne z przepisami. Teren ten położony jest w zasięgu obszaru "B" ochrony uzdrowiskowej. Wskaźnik terenów zieleni określa procentowy udział terenów zieleni łącznie dla całej strefy "B" na 50% i nie dotyczy pojedynczej działki, a na terenie działki inwestora nie będą wykonywane roboty melioracyjne.

Na etapie wykonywania dokumentacji projektowej przyjęto rozwiązania eliminujące wpływ projektowanego obiektu na grunt i budynki sąsiednie. W przyjętej technologii nie występuje obniżanie zwierciadła wody gruntowej, a tym samym nie występuje lej depresji. Projekt zakłada zastosowanie dodatkowej osłony ograniczającej zasięg strefy II, poprzez wykonanie na granicy działki iniekcji strefowej w postaci przesłony z kolumn cementowo - gruntowych. Odległość 4,0 m od krawędzi wykopu do ściany budynku jest wystarczająca dla zapewnienia bezpieczeństwa istniejącego budynku przy ul. C. Na tym obszarze nie dopuszcza się obciążeń budowlanych, które mogłyby oddziaływać na obiekty sąsiednie.

Wojewoda wyjaśnił również, że teren projektowany na działce nr [...] został ukształtowany w kierunku odwodnień liniowych, a nie w kierunku działek sąsiadujących i nie stwarza zagrożenia przedostania się wód opadowych z działki nr [...] na teren posesji odwołującej się. Zaprojektowano 3 zlewnie wody deszczowej w formie niecki, natomiast ścieki sanitarne z projektowanego budynku będą odprowadzane do sieci kanalizacji sanitarnej.

Planowana inwestycja nie narusza przepisu § 13 ust. 1 pkt 1 lit. "a" oraz pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż odległość między ramionami kąta 60° wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku, ani inny obiekt przesłaniający, w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania, mierzona od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego, ani jego przesłaniającej części. Ponadto, inwestycja ta spełnia wymagania z § 60 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, gdyż pokoje mieszkalne w budynku skarżącej będą miały zapewniony czas nasłonecznienia zgodny z tym przepisem.

Projekt budowlany został pozytywnie uzgodniony w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych, wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz w zakresie zagospodarowania terenu posesji dla projektowanego budynku mieszkalnego, sposobu gospodarowania wodami opadowymi, przebiegu przyłączy i sieci posesyjnych kanalizacji sanitarnej, wodociągu, gazociągu i sieci energetycznej.

Projektowana budowa odpowiada charakterystyce urbanistycznej poprzez kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, a także charakterystyce architektonicznej wyrażanej w gabarytach i formie architektonicznej, obiektów budowlanych zabudowy już istniejącej.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła I. D., domagając się zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 159 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4, a także stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na wystąpienie okoliczności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów Konstytucji RP i kodeksu cywilnego dotyczących ochrony praw własności, a także z rażącą obrazą art. 7 Konstytucji RP i art. 64 pkt 2 i 3. Zarzuciła również, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i 3, art. 28, art. 40 § 5 oraz art. 61 § 4 k.p.a., gdyż skarżąca nie została powiadomiona przez organ II instancji o wszczęciu postępowania.

Skarżąca wskazała, że orzekające w sprawie organy przyjęły mylnie określoną przez projektantów wysokość zabudowy w ogóle nie dokonując własnych ustaleń w tym zakresie. Nadto projektowany budynek posadowiony zostanie w sposób naruszający warunki geotechniczne oraz spowoduje ryzyko uszkodzenia budynków sąsiednich. Studium zacienienia zostało wykonane nieprawidłowo, gdyż nie uwzględniono w nim posadowienia po obu stronach działki nr [...] dwóch budynków.

Projekt budowlany nie zawiera wymaganej kanalizacji deszczowej, mimo obowiązku odprowadzania wód opadowych do miejskiej kanalizacji deszczowej. Umiejscowienie zaś dwóch niecek z wodą opadową od strony działki skarżącej, zagraża jej działce oraz bezpieczeństwu poprzez zalanie jej wodami opadowymi. Nadto niezgodne z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane przewidziano posadowienie murku oporowego. Także budowa skarpy i tarasu ziemnego oraz dwóch koryt betonowych nie odpowiada wymaganiom wynikającym z § 12 ust 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie sporządzono wymaganego studium krajobrazowego oraz ekspertyzy wpływu planowanego przedsięwzięcia na sąsiednie budynki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2012 r. skarżąca, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzuciła, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego:

1. - art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie oraz zatwierdzenie projektu budowlanego dopuszczającego odprowadzanie wód opadowych wyłącznie powierzchniowo;
2. - art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 pkt 1 i 1a oraz § 60 powołanego rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że odległość projektowanego budynku zapewniać będzie naturalne oświetlenie pomieszczeń położonych w należącym do niej domu;
3. - art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 5 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że taras ziemny oraz skarpy znajdują się w prawidłowej odległości od granicy jej nieruchomości;
4. - art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 29 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, iż zatwierdzony projekt budowlany nie stwarza zagrożenia odprowadzania wód opadowych na teren jej nieruchomości;
5. - art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 324 rozporządzenia przez przyjęcie, że usytuowanie projektowanego budynku nie spowoduje emisji uciążliwych hałasów dla nieruchomości sąsiednich w stopniu przekraczającym normy;
6. - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1 pkt 3 tiret 2 uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez przyjęcie, że faktyczna wysokość budynku może przekraczać 12,5 m;
7. - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 1 pkt 4 tiret 4 tej uchwały przez przyjęcie, że nie istniał wymóg sporządzenia dla inwestycji studium krajobrazowego.

Nadto skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niepoinformowanie jej o wszczęciu postępowania przez organ II instancji oraz niepowiadomienie jej o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy.

Skarżąca zarzuciła również, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj.: art. 6-9 i art. 77 k.p.a. - poprzez niezebranie oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem decyzji niemającej oparcia w stanie faktycznym sprawy; art. 85 § 1 k.p.a. - przez jego niezastosowanie oraz niedokonanie oględzin nieruchomości inwestora oraz skarżącej; art. 139 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do niektórych zarzutów odwołania; art. 73 § 1 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie zapoznania się skarżącej z całością akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku oddalającym skargę uznał, że organ odwoławczy zasadnie stwierdził zgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miasta S. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., którego ustaleniami objęta została działka nr [...] w S. przy ul. C. Definicja sposobu obliczania wysokości zabudowy zawarta w planie z 2008 roku nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie, stąd też zarzut skargi w tym zakresie nie może odnieść skutku. Plan z 2000 roku nie zawiera innych postanowień odnośnie do wysokości, skutkiem czego w tym zakresie należało odwołać się przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organy obu instancji, na podstawie znajdującej się w aktach sprawy analizy nasłonecznienia budynków ustaliły, że projektowana budowa nie narusza wymaganego czasu nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach istniejących i nie powoduje przesłaniania w budynkach istniejących, w szczególności zaś w budynku skarżącej. Na stronach 75.1 – 75.8 projektu budowlanego znajduje się bowiem analiza nasłonecznienia i przesłaniania, sporządzona na podstawie obowiązujących przepisów. Skarżąca kwestionując tę analizę nie przedstawiła dowodów, które mogłyby podważyć jej prawidłowość i dokonane na tej podstawie ustalenia. Organ I instancji wyjaśnił, że kwestia oświetlenia i nasłonecznienia budynku w związku z innymi inwestycjami planowanymi na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącej będzie analizowana w przypadku prowadzenia postępowań dotyczących tychże inwestycji.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący odprowadzanie wód opadowych. Przyjęte w projekcie rozwiązanie dotyczące wód opadowych nie tylko nie narusza ustaleń planu, ale także nie uchybia wymogom warunków technicznych.

Inwestycja leży w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lutego 1979 r., a Konserwator Zabytków Miasta S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. C. W niniejszej sprawie poprzez wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. konserwator zabytków zezwolił na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. C. w S.. Decyzja ta akceptuje koncepcję projektowanej zabudowy w aspekcie ochrony zabytków. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że z analizy dokumentacji wynika, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na zachowane historycznie wartości przestrzenne zespołu urbanistycznego.

Prawidłowo również organ ustalił, że projektowana budowa jest możliwa i bezpieczna. W projekcie budowlanym znajduje się projekt obudowy i odwodniania wykopu. Zawiera on szczegółowe techniczne wnioski i zalecenia dotyczące sposobu wykonywania robót budowlanych, w opracowaniu tym wyraźnie wskazano, że prace nie mogą naruszać interesów osób trzecich. Świadczy to o uwzględnieniu wymogu zapewnienia poszanowania interesów osób trzecich, jak wymaga tego art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowanego.

Odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno - budowlanego ponosi wyłącznie projektant, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzający projekt.

W ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące odległości od działki skarżącej. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zasadnicze odległości budynku na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną wynoszą 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jednakże należy mieć na uwadze, że z § 12 ust. 5 wynika, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa.

Sąd zauważył, że Wojewoda [...] wprawdzie nie wyznaczył terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., jednakże nie przeprowadził on dodatkowego postępowania wyjaśniającego, dlatego też naruszenie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I. D. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. prawa materialnego, polegające na przyjęciu, że organ II instancji prawidłowo zastosował przepisy:
2. a) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 5 rozporządzenia

Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że taras ziemny oraz skarpy znajdują się w prawidłowej odległości od granicy nieruchomości skarżącej,

1. b) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 29 ww. rozporządzenia, przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zatwierdzony projekt budowlany nie stwarza zagrożenia odprowadzania wód opadowych na teren nieruchomości skarżącej,
2. c) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 324 ww. rozporządzenia przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że usytuowanie projektowanego budynku nie spowoduje emisji uciążliwych hałasów dla nieruchomości sąsiednich w stopniu przekraczającym normy,
3. d) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 rozporządzenia w zw. z § 1 pkt 3 tiret 2 Uchwały nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...] (karta mapy 25) w obrębie ulic C., D., C., S. - zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że faktyczna wysokość budynku może przekraczać 12,5 m;
4. e) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 1 pkt 4 tiret 4 ww. uchwały

Rady Miasta S. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie istniał wymóg sporządzenia dla inwestycji studium krajobrazowego;

1. 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:
2. a) art. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 3 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 131 k.p.a. przez uznanie, że organ II instancji miał prawo nie poinformować strony o wszczęciu postępowania w II instancji oraz nie powiadomienia jej o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy,
3. b) art. 6-9 i art. 77 k.p.a. - przez przyjęcie, że organ II instancji zebrał oraz rozpatrzył całości materiału dowodowego,
4. c) art. 85 § 1 k.p.a. - przez przyjęcie, że organ II instancji prawidłowo nie dokonał oględzin nieruchomości inwestora oraz skarżącej,
5. d) art. 139 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - przez przyjęcie, że organ II instancji nie naruszył obowiązku ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów odwołania,
6. e) art. 73 § 1 k.p.a. - przez przyjęcie, że organ II instancji nie uniemożliwiał zapoznania się skarżącej z całością akt sprawy,
7. - co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w jej ramach.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, tym samym nie mogła być uwzględniona.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść, w granicach określonych w skardze, do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Bez wątpienia organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. są zobowiązane do zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony. Z treści tego przepisu wynika więc, że organ powinien zawiadomić o wszczęciu postepowania wszystkie strony, umożliwić im aktywne uczestnictwo w postępowaniu. m. in. poprzez udostępnienie im akt sprawy, czy możliwość zgłaszania dowodów, jak również zapewnić im prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Niedopełnienie swych obowiązków przez organ czy też uniemożliwienie stronie postępowania skorzystania z jej uprawnień stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. I OSK 407/05 – dostępny w CBOIS) warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inaczej rzecz ujmując, sąd uchylając decyzję na tej podstawie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie od początku prowadzonego postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, brała w nim aktywny udział. O słuszności powyższego stwierdzenia przekonuje to, że została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ I instancji, kierowała ona do tego organu swoje pisma z protestami dotyczącymi projektowanego zamierzenia budowlanego, do pism tych odnosił się projektant budynku, skarżąca zawiadomiona została także przez Prezydenta S. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Zauważyć również należy, że zdecydowana większość uzasadnienia decyzji organu I instancji była odniesieniem się do twierdzeń skarżącej zawartych we wniesionych przez nią pismach.

Sąd I instancji podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji nie wyznaczył terminu do zapoznania się z aktami sprawy. Trafnie jednak zauważył również, że organ II instancji nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego i orzekał na podstawie akt organu I instancji, Wojewoda zwrócił się jedynie o informacje dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do akt administracyjnych dołączone zostało też pismo inwestora, w którym odpowiadał on na zarzuty postawione w odwołaniu przez skarżącą. Prowadzenie postępowania odwoławczego w żadnym przypadku nie mogło być zaskoczeniem dla skarżącej, bo przecież zostało ono zainicjowane jej odwołaniem, o którego przekazaniu Wojewodzie [...] zawiadomiona została przez Prezydenta Miasta S. Dlatego też słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że to uchybienie proceduralne nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bo skarżąca brała aktywny udział w prowadzonym postępowaniu, a jedynie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Podkreślić należy również to, że w skardze kasacyjnej brak jest argumentacji dotyczącej tego, aby naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. wpływało w jakikolwiek sposób na wynik sprawy.

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 3 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 131 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. jest zarzutem chybionym.

W sposób identyczny, tj. jako chybione, należy ocenić pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące obrazy przepisów postępowania, a zawierające się zdaniem skarżącej kasacyjnie w naruszeniu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6-9 i art. 77 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a., art. 139 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na, że powyższe zarzuty zostały sformułowane bardzo syntetycznie, a uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi ich powtórzenie, można się do nich odnieść również jedynie w sposób syntetyczny. Organy administracji orzekające w obu instancjach w ocenie Sądu I instancji zebrały i rozpatrzyły całość materiału dowodowego w sprawie i jest to ocena słuszna.

Faktem jest, że praktycznie w całości materiał dowodowy został zgromadzony przez organ administracji rozstrzygający sprawę w I instancji, ale jest to sytuacja, która nie zasługuje na zarzut, a na aprobatę. Skoro całość materiału dowodowego została zgromadzona w sprawie przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta S., to Wojewoda [...] nie miał żadnych postaw do tego, aby zbierać po raz wtóry materiał dowodowy, który już znajdował się w aktach sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje też tego jakiego materiału dowodowego organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył, natomiast zarzutu takiego skutecznie nie można postawić w oparciu o to, że pewne okoliczności przez organy zostały ocenione w sposób odmienny niż oczekiwała tego strona skarżąca.

Podobnie należy się odnieść do tego, że nie zostały przez organ odwoławczy przeprowadzone oględziny nieruchomości skarżącej kasacyjnie i inwestora, a Sąd I instancji to zaakceptował. Trudno jest zrozumieć czemu takie oględziny dokonane przez Wojewodę miałyby służyć i jaka okoliczność w ten sposób miałaby być udowodniona, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak i przedmiotu samej sprawy, stwierdzić należy, iż byłaby to czynność zbędna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odniósł się w sposób wystarczający w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym również do kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, odprowadzania wód opadowych oraz zmiany stosunków wodnych na gruncie.

Nie są również uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące obrazy przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że odległości określone w § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 z późn. zm.) dalej określane jako rozporządzenie, zostały zachowane. Dotyczy to zarówno odległości od granicy z działką sąsiednią do ścian budynku wynoszących 3 lub 4 metry w zależności od tego czy w ścianie wykonane są otwory okienne, jak i odległości od granicy do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa, gdzie minimalna odległość wynosi 1,5 metra. Aby zmniejszyć w czasie prowadzenia prac ziemnych ewentualną możliwość oddziaływania na znajdujący się w II strefie oddziaływania budynek skarżącej zaprojektowano (na granicy działki ze skarżącą kasacyjnie) wykonanie strefowej przesłony – murku oporowego, który służyć będzie jako podbudowa ogrodzenia. Dlatego też wykonanie ogrodzenia w granicy działek nie może być utożsamiane z wykonaniem tarasu ziemnego w odległości mniejszej niż 1,5 metra od granicy.

Sąd nie naruszył także § 28 rozporządzenia dotyczącego odprowadzania wód opadowych. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z cytowanej w skardze kasacyjnej treści § 28 rozporządzenia wynika, iż działka, na której usytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W przypadku braku takiej możliwości dopuszcza się odprowadzanie wody opadowej na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Z użytego w tym unormowaniu słowa "powinna" jasno wynika, że nakaz odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej nie jest nakazem bezwzględnym, a jedynie przyznającym pierwszeństwo takiemu rozwiązaniu. Trafnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwraca uwagę na to, że z zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie tym stanowią o możliwości odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej i powierzchniowo, czyli w sposób alternatywny.

Natomiast w piśmie Zarządu Dróg i Zieleni w S., z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdzono, że kanalizacja deszczowa jest przeciążona, dlatego też należy ograniczyć do minimum ilość odprowadzanych wód opadowych i dążyć do ich zagospodarowania na terenie posesji, a do kanalizacji odprowadzać tylko nadmiar wody opadowej. W tej sytuacji odprowadzanie wody opadowej do trzech zaprojektowanych zlewni jest rozwiązaniem celowym i nie pozostającym w sprzeczności z zapisem § 28 rozporządzenia, zwłaszcza, że zgodnie z projektem budowlanych odprowadzanie wód opadowych na działki sąsiednie jest wykluczone.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 rozporządzenia w zw. z § 1 pkt 3 tiret 2 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy zarzut generalnie określić można jako sprowadzający się do kwestionowania tego jaka jest wysokość zabudowy to znaczy czy wynosi ona 12,50 metra, czy jest o 77 centymetrów wyższa.

Pojęcia "wysokości zabudowy" i "wysokości budynku" nie muszą być ze sobą tożsame, ale mogą być. Pamiętać należy o tym, że w rozpoznawanej sprawie maksymalna wysokość zabudowy określona została w uchwale Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m. in. działkę nr [...]. W uchwale tej poza określeniem maksymalnej wysokości zabudowy w żaden sposób nie wskazano w jaki sposób powinna być ona obliczana. Dlatego też wobec braku unormowania takiego sposobu obliczenia w akcie prawa miejscowego, w ocenie Sądu kasacyjnego podobnie jak i Sądu pierwszej instancji należało w tym zakresie odwołać się do unormowania zawartego w § 6 rozporządzenia określającego wysokość budynku, którą mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu.

Przy zastosowaniu takiego sposobu obliczenia wysokości zabudowy zaprojektowany budynek nie przekracza norm wysokościowych określonych w uchwale z dnia [...] stycznia 2000 r. Faktem jest, że unormowanie służy do przyporządkowania odpowiednich wymagań rozporządzenia danemu budynkowi, ale wobec braku jakiegokolwiek unormowania w tym zakresie w uchwale określającej maksymalną wysokość zabudowy należało je zastosować. Nie jest przekonujące stwierdzenie skarżącej kasacyjnie, że wysokość zabudowy w tym przypadku mogła być liczona tylko od naturalnej warstwicy terenu. Jednak nawet gdyby podzielić takie stwierdzenie, to czy ta warstwica ma być mierzona tylko przy budynku, czy też ma być wyprowadzona średnia jej wartość z terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy może należałoby wyprowadzić ją ze strefy ochrony konserwatorskiej, bo w takiej strefie zaprojektowany został przedmiotowy budynek.

Jeżeli w ocenie skarżącej kasacyjnie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są błędne, czy też sprzeczne z prawem, to należy skarżyć postanowienia takiej uchwały, a nie dowodzić nieprawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Bezsprzecznie w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą z dnia [...] stycznia 2000 r. znajduje się zapis, że dla nowych inwestycji obowiązuje wymóg wykonania studiów krajobrazowych. W tym przypadku określono jednak na czym ma polegać wynik tych studiów, otóż ich wynikiem ma być podanie gabarytów obiektów zarówno wysokościowych jak i szerokości frontów.

Sąd I instancji stwierdził, że wobec takiego zapisu, z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja leży w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S., w istocie chodzi o ocenę walorów architektonicznych projektowanej inwestycji w aspekcie ochrony zabytków. Konserwator Zabytków Miasta S. decyzją z dnia [...]sierpnia 2011 r. udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, tym samym zaakceptował koncepcję projektowanej zabudowy w aspekcie ochrony zabytków. Stanowisko to jako słuszne i prawidłowe należało podzielić i zaakceptować.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 324 rozporządzenia przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że usytuowanie projektowanego budynku nie spowoduje emisji uciążliwych hałasów dla nieruchomości sąsiednich w stopniu przekraczającym normy. Z uwagi na brak uzasadnienia w skardze kasacyjnej powyższego zarzutu można się do niego odnieść tylko w ten sposób, że nie ma żadnych racjonalnych podstaw do wysuwania wniosków, iż w budynku mieszkalnym prowadzona będzie taka działalność lub będzie on tak eksploatowany, że zostaną przekroczone wartości drgań czy hałasów.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany jej podstawami i wnioskami. Sądowi nie wolno więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ich uściślać, ani w inny sposób korygować. Dlatego też pomimo zawarcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwag dotyczących nasłonecznienia budynku, Sąd nie odniesie się do nich merytorycznie z uwagi na brak zarzutu dotyczącego tej kwestii. Na marginesie stwierdzić jedynie należy, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji i w tej kwestii jest kompletne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.