Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2393/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. (dalej jako skarżąca) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinkach: granica woj. m. - Obwodnica Z. - km [...] - [...] ([...] - [...] istniejącego kilometrażu drogi krajowej nr [...]) - Obwodnica W. (w tym budowa Obwodnicy M.) - km [...] - [...] ([...] - [...] istniejącego kilometrażu drogi krajowej nr [...])".
W wyniku rozpoznania odwołań A. K., A. K. i I. K. prowadzących działalność pn. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "A." Spółka Jawna, J. Z., A. Z. oraz Stowarzyszenia F. w B. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], zaskarżoną decyzję w części uchylił i w tym zakresie orzekł oraz w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. K. oraz Stowarzyszenie F. w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 929/10, uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1 oraz w punkcie 5, w zakresie w jakim utrzymano nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] listopada 2009 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku od km [...] do Obwodnicy Z. Wyrok stał się prawomocny od dnia 11 stycznia 2011 r.
Na skutek ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], w części uchylającą i w tym zakresie orzekającą oraz w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...].
Rozstrzygnięcie to również zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2052/11 (prawomocny od dnia 18 września 2012 r.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd wskazał, iż organ drugiej instancji nie dokonał w zaskarżonej decyzji oceny, który z wariantów projektowanej inwestycji jest korzystniejszy także przez pryzmat czynników ekonomicznych. Zdaniem Sądu organ orzekający poprzestał jedynie na analizie czynników przyrodniczych i społecznych rozważanych wariantów, pomijając, wskazane uprzednio przez Sąd w wyroku z dnia 8 listopada 2010 r., czynniki ekonomiczne, jako także istotne dla wyniku sprawy.
W konsekwencji Sąd stwierdził naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.). Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający uwzględni wytyczne wyrażone w wyroku z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 929/10, w szczególności odnośnie oceny wyboru korzystniejszego wariantu projektowanej inwestycji dla środowiska także przez pryzmat czynników ekonomicznych.
W myśl wyroku Sądu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska kolejny raz rozpatrując odwołanie od decyzji RDOŚ w Białymstoku z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 136 K.p.a., pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], wezwał inwestora do przedłożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia dokumentacji. W odpowiedzi otrzymał pismo inwestora z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] wraz załączonymi dwoma egzemplarzami: aneksu nr 2 do raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia. Po analizie przedłożonej przez inwestora dokumentacji organ odwoławczy skierował do inwestora wezwanie z dnia [...] kwietnia 2013 r. w celu uzupełnienia dokumentacji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. inwestor przedłożył stosowne wyjaśnienia.
Po zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego, organ odwoławczy na podstawie art. 33 ust. 1 oraz art. 79 ust. 1 ustawy obwieszczeniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], poinformował społeczeństwo o możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi i wnioski w sprawie. Następnie, przed wydaniem rozstrzygnięcia, organ odwoławczy w celu zapewnienia czynnego udziału stronom, w myśl art. 10 K.p.a., w związku z art. 49 K.p.a., zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami zgromadzonymi w przedmiotowej sprawie. Z możliwości tej skorzystała w dniu [...] czerwca 2013 r., skarżąca, przy czym nie wniosła żadnych nowych uwag i wniosków do prowadzonego postępowania oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji.
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Stowarzyszenie F. w B., bowiem uznał, że zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w zw. z likwidacją Stowarzyszenia F. w B. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., w związku z art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U 2008.199.1227 ze zm.), dalej "ustawy ooś", po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez: A. K. oraz A. K. i I. K. prowadzących działalność pn. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "A." Spółka Jawna, od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] listopada 2009 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od km [...] do Obwodnicy Z.", uchylił pkt III.
- 11. Zadanie I od tiret piąte do tiret jedenaste zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy w pozostałej zaś części utrzymał w mocy ww. decyzję.
Na podstawie zgromadzonej dokumentacji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał analizy i oceny w zakresie wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi. Po wnikliwym zbadaniu poprawności postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i stwierdzeniu braku uchybień i naruszenia prawa, organ odwoławczy w dalszej kolejności szczegółowo rozpatrzył i ustosunkował się do zarzutów stron.
Organ zauważył, że w związku ze zmianą stanu prawnego, wejściem w życie z dniem 23 października 2012 r. Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, zostały zmienione dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowane przez poszczególne grupy źródeł hałasu, wyrażone wskaźnikami ŁACq D LAeq N w odniesieniu do jednej doby, w stosunku do konkretnych rodzajów terenu. W związku z brakiem przepisów przejściowych w ww. rozporządzeniu, zapisy w nim zawarte należy stosować bezpośrednio po jego wejściu w życie.
Zatem wszystkie decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydawane po 22 października 2012 r. powinny uwzględniać normy zawarte w rozporządzeniu z dnia 1 października 2012 r. W związku z tym organ odwoławczy wezwał inwestora do zajęcia stanowiska w sprawie. W odpowiedzi wnioskodawca przy piśmie z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], przedłożył nową analizę akustyczną uwzględniająca normy hałasu wynikające z Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. Z analizy przedłożonej dokumentacji wynikało, iż parametry ekranów akustycznych zaplanowanych w związku z rozbudową drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od km [...] do Obwodnicy Z., uległy zmianom. W konsekwencji, zasadnym było uchylenie przez organ drugiej instancji pkt III.
11. Zadanie I od tiret piąte do tiret jedenaste z sentencji decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., w którym określono parametry ekranów przeciwhałasowych na odcinku planowanej trasy [...] od km [...] do Obwodnicy Z. i ustalenie w tym zakresie ich nowego brzmienia, o czym organ przesądził w punkcie I niniejszej decyzji.
Organ po analizie materiałów zgromadzonych w sprawie uznał, że zarzuty podniesione w odwołaniu przez A. K. i I. K. prowadzących działalność pn. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "A." Spółka Jawna nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu argumentacja przywołana na ich poparcie nie prowadzi do wniosku o wadliwości decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Okoliczność, że Miejsca Obsługi Pasażerów zostały zlokalizowane ostatecznie, wolą inwestora, w innych miejscach niż było to pierwotnie planowane nie dowodzi tego, że organ ochrony środowiska zobowiązany do oceny oddziaływania inwestycji na środowisko nie dopełnił swoich obowiązków w tym zakresie.
Organ odwoławczy zaznaczył, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie może wykraczać poza kompetencje związane z realizacją przedsięwzięcia, które określone są przepisami ustawy ooś w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. Zarówno Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie ma podstaw, by ingerować w kwestie lokalizacji MOP, o ile brak jest konkretnych przesłanek przemawiających za realizacją bądź rezygnacją z MOP w określonym miejscu, z przyczyn związanych z ochroną środowiska.
Organ nie uznał też zarzutu dotyczącego nierozpatrzenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku wniosku dotyczącego budowy bezpośredniego zjazdu z planowanej drogi [...] na teren obiektu Gastronomiczno-Hotelarskiego D., stanowiącego własność odwołującej się spółki. Fakt, iż nie został on rozstrzygnięty zgodnie z intencją wnioskującej strony, nie jest przesłanką do stwierdzenia nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji.
Organ wskazał, że obowiązek wynikający z art. 80 ust. 2 ustawy ooŚ (kwestia zgodności z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), nie dotyczy przedmiotowego przedsięwzięcia, które będzie polegało na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej. Ustawodawca zaznaczył, iż warunek ten nie dotyczy m.in. postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej. Przytoczone w aneksie nr 2 (str. 68-69 aneksu nr 2 do raportu ooś) informacje na temat dokumentów planistycznych obowiązujących na terenach, na których będzie realizowane planowane przedsięwzięcie, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii.
Organ wyjaśnił, że kwestia lokalizacji MOP oraz określenia ich rodzajów, jest uwarunkowana przepisami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz U. 1999.43.430) i nie leży w gestii organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponieważ na części MOP nie zaplanowano jeszcze konkretnych inwestycji, to z punktu widzenia ochrony środowiska ich oddziaływanie na środowisko, w chwili obecnej, jest marginalne w stosunku do oddziaływania na środowisko całego analizowanego przedsięwzięcia. Dopiero w momencie, gdy na terenie MOP będą już zaplanowane konkretne przedsięwzięcia, to w sytuacji, gdy będą się one kwalifikowały do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ich realizacja będzie poprzedzona postępowaniem w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Odnosząc się do zarzutów odwołania A. K. dotyczących rażącego naruszenia prawa organ drugiej instancji stwierdził, iż z analizy akt sprawy jednoznacznie wynika, że procedura udziału społeczeństwa w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z ustawy ooś. Organ wskazał na czynności podjęte przez organ I instancji i uznał, że zgłoszone przez społeczeństwo uwagi i wnioski zostały rozpatrzone przez organ oraz opisane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Fakt, iż nie zostały one rozpatrzone zgodnie z intencją stron, nie jest przesłanką do stwierdzenia nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji i nie można uznać, iż organ nie uwzględnił ich w wydanym rozstrzygnięciu.
Ponadto organ drugiej instancji nie znalazł podstaw by uznać, iż w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu doszło do naruszenia art. 7 i 77 kpa. Wskazał podając przykłady czynności podjętych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku, że organ ten wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji po analizie w pełni zgromadzonego materiału dowodowego, zapewniając czynny udział zainteresowanej społeczności w prowadzonym postępowaniu.
W kwestii niedokładnego i nieprecyzyjnego raportu ooś, organ wyjaśnił, iż przywołany przez odwołującą art. 2 ust.1 pkt 6 ustawy dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody, wskazujący, iż torfowiska stanowią formy ochrony przyrody, został błędnie zinterpretowany. Torfowiska są wymienione w tym artykule nie jako formy ochrony przyrody, ale jedynie jako jeden ze składników przyrody podlegający ochronie. Formy ochrony przyrody są natomiast wymienione w art. 6 ust. 1 ustawy dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Analizując treść powyższego przepisu nie można wnioskować, iż torfowiska jako jeden z ekosystemów środowiska stanowią formy ochrony obszarowej.
Ponadto nie można uznać, iż w raporcie został zupełnie pominięty fakt ich występowania. W raporcie w rozdziale dotyczącym pokrywy glebowej występującej w przebiegu zadnia I wariantu II wyraźnie wskazano, iż m.in. na odcinku [...] w wariancie II występują gleby torfowe, murszowo-torfowe, murszowo-mineralne i murszowate. Ponadto w tabeli nr I na str. 36 raportu podano kilometraż drogi, w którym stwierdzono występowanie zwierciadła wód gruntowych o charakterze wód swobodnych. Jedną z wymienionych w ww. tabeli pozycji dla wariantu II zadania I jest km [...] planowanej trasy [...], obejmujący okolice miejscowości O..
W związku z powyższym nie ma podstaw, by stwierdzić, iż inwestor pominął te kwestie w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku, analizując zgromadzony materiał, w celu ochrony środowiska gruntowo-wodnego, w miejscach gdzie głębokość zwierciadła wody gruntowej w utworach piaszczystych wynosi " 5 m p.p.t., nałożył na inwestora obowiązek zastosowania geowłókniny w określonym kilometrażu drogi [...] (pkt. 111.6. decyzji z dnia [...] listopada 2009 r.). Oceniając postępowanie organu pierwszej instancji, należy stwierdzić, iż przewidział on stosowne działania, które mają na celu zabezpieczenie środowiska gruntowo-wodnego przed zagrożeniami związanymi z realizacją i eksploatacją trasy [...].
Organ odwoławczy wskazał, że w toku prowadzonego przez niego postępowania został uzupełniony materiał dowodowy istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. W przedłożonym w dniu [...] marca 2013 r. aneksie nr 2 do raportu ooś, uzupełnionym pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., inwestor przedstawił analizę wielokryterialną, na podstawie której dokonał porównania wariantu I i II przebiegu planowanej trasy [...] na odcinku od km [...] do Obwodnicy Z. W sporządzonej analizie uwzględniono sugestie organu w zakresie doboru kryteriów oraz wartości wag, i tak do oceny wpływu poszczególnych wariantów planowanej drogi na środowisko przyrodnicze wykorzystano następujące wskaźniki: długość odcinków o płytkim zaleganiu zwierciadła wód gruntowych (w tym torfy) zajęcie terenów leśnych, zajęcie terenów lasów ochronnych, miejsca cenne przyrodniczo- powierzchnia niszczonych siedlisk płazów oraz powierzchnię zajęcia gruntów przydatnych rolniczo (wysokie kompleksy glebowe).
Jako wskaźniki do oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko społeczne przyjęto: długość trasy, ilość budynków przeznaczonych do wyburzenia, ilość osób narażonych na oddziaływanie ponadnormatywnego hałasu oraz ilość budynków narażonych na drgania. Ponadto, zgodnie z zaleceniami z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2052/11, w analizie wielokryterialnej został uwzględniony wskaźnik ekonomiczny, obrazujący szacunkowy koszt planowanej inwestycji [tys. PLN].
Organ podkreślił, że wyniki przedstawionej w aneksie analizy wielokryterialnej wskazują, iż na odcinku planowanej trasy [...], czyli od km [...] do Obwodnicy Z., wariant II przedsięwzięcia jest korzystniejszy, pod względem społecznym, od wariantu I. Natomiast w kwestii oceny oddziaływania na środowisko przyrodnicze oraz aspekty ekonomiczne wariant I został wskazany jako korzystniejszy w stosunku do wariantu II. W tym miejscu należy więc przyznać rację skarżącej, iż po uwzględnieniu zaproponowanych przez nią w odwołaniu wskaźników dotyczących elementów środowiskowych, wyniki analizy wielokryterialnej w aspekcie oceny oddziaływania na środowisko przyrodnicze przemawiają na korzyść wariantu I. Jednak z całościowej oceny wariantów, uwzględniającej zarówno aspekty środowiskowe, społeczne jak i ekonomiczne wynika, iż to wariant II przebiegu planowanej trasy [...] jest nieznacznie, ale jednak korzystniejszy od wariantu I. Tak jak wskazano w aneksie, zadecydowały o tym przede wszystkim analizowane czynniki społeczne, głównie z uwagi na odsunięcie przebiegu planowanej drogi od zabudowy miejscowości O. Należy jednak nadmienić, iż organ wybierając wariant, w którym ma być realizowane przedsięwzięcie, bierze pod uwagę nie tylko jego oddziaływanie na środowisko przyrodnicze, ale w myśl zasady zrównoważonego rozwoju, wyrażonej w art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 1 ust.1 pkt 1 przywołanego aktu prawnego, uwzględnia wszystkie aspekty jego oddziaływania w tym społeczne, ekonomiczne i techniczne.
Organ drugiej instancji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, wziął pod uwagę nie tylko wytyczne Sądu w zakresie analizy wielokryterialnej, ale także sugestie skarżącej dotyczące rodzaju wskaźników jakie powinny zostać uwzględnione w tej analizie. Na podstawie uzyskanych od inwestora aneksów do raportu ooś, organ drugiej instancji samodzielnie ocenił przyjęte w analizie wielokryterialnej wskaźniki oraz przyporządkowane im wartości wag, uznając je za wystarczające do oceny wyboru korzystniejszego wariantu projektowanej inwestycji.
Zarzut dotyczący nieprawidłowo dobranej skali, w której sporządzono mapy geologiczne i hydrogeologiczne stanowiące załączniki do raportu, uznać należało za niezasadny bowiem z treści art. 66 ust. 1 pkt 14 ustawy ooś nie wynika, iż dołączone do raportu mapy powinny być sporządzane w ściśle określonej skali. Ponadto, w ocenie organu, nie można uznać, iż mając na uwadze charakter przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi, zgromadzona dokumentacja, w tym mapy i informacje zamieszczone w raporcie, dotyczące charakterystyki warunków hydrogeologicznych i geologicznych panujących na trasie planowanej drogi S-8, jest niekompletna i uniemożliwia dokonanie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.
W kwestii wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, o których mówi art. 74 ust. 1 pkt 5 ustawy ooś organ zauważył, że wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako załącznik do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagany gdy wniosek ten dotyczy m.in. dla drogi publicznej.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących m.in. ilości Miejsc Obsługi Podróżnych przewidzianych do realizacji w zależności od wybranego do realizacji wariantu przebiegu planowanej trasy [...] organ wskazał, że z uaktualnionych przez inwestora informacji (pismo GDDKiA Oddział w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], wynika iż MOP II "W.", MOP I "K." oraz MOP II "R." nie są uwzględnione jako elementy wyposażenia planowanej do realizacji trasy [...], bez względu na wybrany wariant inwestycyjny. Zatem w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy nie ma podstaw, by na etapie ponownego postępowania odwoławczego odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu A. K., a dotyczących kwestii ściśle powiązanych z różną ilością MOP, w zależności od wybranego do realizacji wariantu inwestycyjnego przebiegu trasy [...] na odcinku od km [...] do Obwodnicy Z. Ze względu na fakt, iż m.in., MOP I "K." nie jest uwzględniony jako element wyposażenia planowanej trasy [...] zarówno w wariancie 1, jak i w wariancie II, niezasadne są zarzuty podniesione w tym kontekście.
Lokalizacja MOP nie leży w gestii organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy brak jest konkretnych przesłanek przemawiających za realizacją bądź rezygnacją z MOP w określonym miejscu, z przyczyn związanych z ochroną środowiska. Organ, analizując dokumentację zgromadzoną w trakcie prowadzonego postępowania, w tym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wskazuje wariant dopuszczony do realizacji i określa dla niego warunki, których spełnienie pozwoli na ochronę środowiska w zasięgu bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła A. K. zarzucając jej naruszenie art. 153 P.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 15, art. 107 §3 k.p.a oraz art. 62 i 66 ust. 1 pkt 7 i 14 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z 2008 r. ze zm., dalej: "ustawa"), które to naruszenia w jej ocenie miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] listopada 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od km [...] do Obwodnicy Z.".
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w wyroku z dnia 23 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zalecił by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający uwzględnił wytyczne Sądu wyrażone w wyroku z dnia 8 listopada 2010 roku, sygn. akt IV SA/Wa 929/10 w szczególności odnośnie oceny wyboru korzystniejszego wariantu projektowanej inwestycji dla środowiska także przez pryzmat czynników ekonomicznych.
Zdaniem skarżącej GDOŚ w dalszym postępowaniu powinien;
(a) dokonać analizy ekonomicznej realizacji Przedsięwzięcia w różnych wariantach;
(b) zidentyfikować koszty społeczne (wyburzenia budynków itp.);
(c) dokonać szacunku rentowności Przedsięwzięcia w wybranym wariancie;
(d) przy wyborze wariantu zastosować kryteria weryfikowalne merytorycznie;
(e) przy ocenie wariantów w sposób właściwy uwzględnić kwestię obszarów bagiennych i wód gruntowych oraz odnieść się do zarzutów dotyczących nieprawidłowej oceny wariantów polegającej na nieuwzględnieniu istotnych elementów jak przejście przez tereny bagienne w kontekście szkód w środowisku i kosztów realizacji przedsięwzięcia w takim terenie, potencjalne zagrożenie wód podziemnych;
(f) odnieść się do zarzutu, iż przyjęta metodyka oceny była niewłaściwa (błędnie szacowano szkody przyrodnicze poprzez kryterium długości przecięcia terenów leśnych zamiast obszarów wylesianych, błędnie rozważono kryteria oceny - zbyt dużą wagę przypisano oddziaływaniu akustycznemu);
(g) rozważyć, czy zgromadzony materiał dowodowy może stanowić podstawę do orzekania, czy też zachodzą przesłanki wskazane w art. 138 § 2 kpa.
Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, który uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Zdaniem skarżącej prawidłowo przeprowadzona analiza wariantów z uwzględnieniem wszystkich wytycznych Sądu, wykazałaby, że realizacja drogi krajowej nr [...] w wariancie I jest korzystniejsza od wariantu nr II forsowanego przez Inwestora. Nie zostały uwzględnione wszystkie z wskazań Sądu, które należało wziąć pod uwagę przy ponownej ocenie wariantów przebiegu drogi krajowej nr [...]. Uważa, że analiza ekonomiczna wariantów przedsięwzięcia przemawia za realizacją drogi krajowej w wariancie I, a zatem za realizacją drogi w wariancie I nie przemawiają tylko aspekty środowiskowe, ale również ekonomiczne.
Skarżąca dowodzi, że z twierdzenia GDOŚ, że w raporcie nie został zupełnie pominięty fakt występowania torfowisk, nie wynika automatycznie, że uwzględniono właściwie ich występowanie przy ocenie wariantów. Pomimo wyraźnych wskazań Sądu w tym zakresie, w ponownie przeprowadzonej analizie wielokryterialnej nie uwzględniono powierzchni torfowisk, przez które przebiegają analizowane warianty. W analizie zawarto jedynie powierzchnię niszczonych siedlisk płazów. W wariancie I nie występują torfowiska, które mogą ulec degradacji. Biorąc pod uwagę, że w ocenie GDOŚ realizacja drogi w wariancie II jest nieznacznie korzystniejsza od wariantu I - w przypadku uwzględnienia ww. kryterium zgodnie ze wskazaniami Sądu - okoliczność powyższa stanowiłaby dodatkowy istotny argument przemawiający za realizacją drogi krajowej w wariancie I. W związku z tym nie można zgodzić się ze stwierdzeniem GDOŚ, że w świetle przedłożonych przez Inwestora uzupełnień, zarzut Skarżącej dotyczący rodzaju wskaźników uwzględnionych w analizie wielokryterialnej uległ dezaktualizacji.
Jak wskazuje na to dr P. R. z K. w opinii z dnia [...] września 2013 r. (dalej: "Opinia"), zgodnie z załącznikiem do aneksu do raportu środowiskowego, w przypadku realizowania przedsięwzięcia w wariancie II (postulowanym przez Inwestora) konieczne będzie wyburzenie budynków. Podważa to wyniki dotychczas przedstawianych przez Inwestora analiz (w tym ostatniej, którą wziął pod uwagę GDOŚ przy wydaniu Decyzji), w świetle których w wariancie II nie zachodziła konieczność wyburzania budynków, a jednocześnie wskaźnik ilości budynków do wyburzenia był kryterium przesądzającym o wyborze wariantu (tak GDOŚ na str. 31 decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r.). Decyzja została zatem oparta na aneksie do raportu środowiskowego zawierającym sprzeczne informacje w sprawie mającej kluczowe znaczenie dla wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia.
W ocenie skarżącej nie doszło zatem do należytego zidentyfikowania kosztów społecznych. Podnosi ona, że GDOŚ nie dokonał należytej oceny zgromadzonych dowodów, skoro stwierdził, że dokumenty przedłożone przez Inwestora były wystarczające do utrzymania w mocy decyzji RDOŚ. GDOŚ bezkrytycznie przyjął przedstawione przez Inwestora dokumenty pomimo faktu, że zostały one przygotowane w sposób, który pomija wskazania Sądu oraz są wewnętrznie sprzeczne. W przedłożonej przez nią opinii przedstawiono szereg argumentów, z których wynika, że analiza wariantów nie została przeprowadzona z pełnym uwzględnieniem wytycznych Sądu, a sposób jej przeprowadzenia poddaje w wątpliwość uzyskane rezultaty.
W świetle argumentów wyrażonych w załączonej Opinii dokumentacja powinna zostać sporządzona w bardziej szczegółowy sposób. Zastosowana przez Inwestora skała uniemożliwia bowiem dokładne przeanalizowanie oddziaływania przedsięwzięcia, w tym dokonanie oceny jego wpływu na obszar Natura 2000.
W kwestii ilości miejsc obsługi podróżnych skarżąca podniosła, że dokonane w tym zakresie wyjaśnienia inwestora na polecenie GDOŚ doprowadziły w istocie do zmiany przedsięwzięcia (poprzez zmianę miejsc obsługi podróżnych w ramach przedsięwzięcia), którego warianty realizacji rozpoznawano pierwotnie w ramach analiz. Doszło do zmiany przedmiotowej postępowania administracyjnego tzn. przedmiotem oceny RDOŚ (z uwagi na informacje zawarte w raporcie) nie były dokładnie te same warianty przedsięwzięcia, które były przedmiotem oceny dokonywanej przez GDOŚ, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa i podstawę do postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa.
W świetle uwag przedstawionych w skardze i załączonej do niej Opinii, zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego i nie można sanować tego uchybienia w postępowaniu odwoławczym. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że konieczne jest należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o dokumenty, które będą mogły stanowić podstawę do wyboru wariantu przedsięwzięcia. GDOŚ dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. bowiem nie mogło dojść do prawidłowego przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji, skoro ocena wariantów została przeprowadzona w sposób niemożliwy do zaakceptowania.
Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2393/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie został wydany wyrok z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2052/11, w którym Sąd zalecił by organ rozstrzygając sprawę zobligowany był uwzględnić wytyczne jakie zawarł Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt IV SAlWa 929/10, w którym z kolei wskazano m.in., iż "musi nastąpić zidentyfikowanie wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska oraz ocena, czy proponowany przez inwestora wybór wariantu, którym nie musi być najkorzystniejszy dla środowiska, może być zaakceptowany (z uwzględnieniem kosztów środowiskowych, społecznych, ekonomicznych i innych). W tym zakresie Sąd powołał się na warunki wynikające z art. 1 ust. 1 pkt 1 w z. z art. 3 pkt 13 i 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Oznacza to - zdaniem Sądu, który wydał wskazany wyrok - że inwestor, o ile nie proponuje wyboru wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, jest obowiązany przedstawić w raporcie przesłanki przemawiające za realizacją preferowanego wariantu, w tym np. analizy ekonomicznej realizacji przedsięwzięcia w innych wariantach, identyfikację kosztów społecznych (np. wyburzenia budynków itp.), szacunek rentowności przedsięwzięcia w wybranym wariancie (np. jak w rozpatrywanym przypadku - lokalizacyjnym), to znaczy okoliczności potwierdzające zasadność dokonanego wyboru. Kwestie te w takim przypadku podlegają, co do meritum ocenie organu właściwego w sprawie wydania decyzji środowiskowej, jako istotne dla sposobu rozpatrzenia sprawy.
W wyroku z 23 lipca 2012 r. Sąd uznał, że organ odwoławczy wbrew przytoczonym wytycznym Sądu i jego ocenie ich istotnego znaczenia dla sposobu rozpatrzenia sprawy, w żaden sposób nie dokonał oceny w zaskarżonej decyzji, który z wariantów projektowanej inwestycji jest korzystniejszy przez pryzmat skutków ekonomicznych. W kontrolowanej wówczas decyzji, zdaniem Sądu, organ ograniczył się jedynie do wskazania że z całościowej oceny wariantów, uwzględniającej zarówno aspekty środowiskowe, jak i społeczne wynika, iż to wariant II przebiegu planowanej trasy [...] jest nieznacznie, ale jednak korzystniejszy od wariantu I. Tak jak wskazano w aneksie, zadecydowały o tym - w ocenie organu orzekającego - przede wszystkim analizowane czynniki społeczne. Organ orzekający poprzestał zatem na analizie czynników przyrodniczych i społecznych rozważanych wariantów, pomijając czynniki ekonomiczne wskazane uprzednio przez Sąd, jako także istotne dla wyniku rozpatrzenia sprawy.
Stanowi to naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako P.p.s.a.), z którego wynika związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ administracji i sąd administracyjny".
Jednocześnie w wyroku z dnia 23 lipca 2012 r. Sąd wskazał, że.." cyt. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Jakkolwiek w dwóch różnych miejscach uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano raz na korzystniejszy I wariant przedsięwzięcia, a drugim razem na II wariant tego przedsięwzięcia, to jednak organ jednoznacznie wskazał, iż wariant I jest korzystniejszy dla środowiska według elementów jedynie środowiskowych. Natomiast wariant II przedsięwzięcia jest nieco korzystniejszy dla środowiska przy uwzględnieniu nie tylko elementów środowiskowych, ale także elementów społecznych - w myśl wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 8 listopada 2010 r. Również ocena organu orzekającego odnośnie doboru wskaźników uwzględnionych w analizie wielokryterialnej, jako stanowiąca kwestię indywidualną autorów raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dotyczy pierwotnej treści tego raportu.
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano bowiem na uzyskanie aneksu do raportu z uwzględnieniem wytycznych Sądu i w tym zakresie organ orzekający samodzielnie ocenił przyjęte przez autorów aneksu wskaźniki analizy wielokryterialnej uznając je za wystarczające do oceny wyboru korzystniejszego wariantu projektowanej inwestycji, aczkolwiek bez uwzględnienia czynników ekonomicznych".
Sąd I instancji zauważył, że GDOŚ mając na uwadze wytyczne Sądu z wyroku z 23 lipca 2012 r. wezwał inwestora do: zaktualizowania prognoz ruchu z uwzględnieniem wyników z przeprowadzonego w 2010 r. Generalnego Pomiaru Ruchu, zajęcia stanowiska w sprawie aktualizacji analizy akustycznej w związku z wejściem w życie z dniem 23 października 2012 r. Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, uzupełnienia analizy wielokryterialnej o wskaźniki ekonomiczne, w szczególności z uwzględnieniem takich kryteriów jak koszty związane z: wyburzeniami budynków, budową ekranów akustycznych, poprowadzeniem trasy przez tereny podmokłe (torfowiska) czy z wykupem gruntów pod planowaną inwestycję, rozszerzenia listy wskaźników środowiskowych zastosowanych w analizie wielokryterialnej przedstawionej w Aneksie nr I do raportu ooś, m.in. o kryteria: długość planowanej trasy [...] w każdym z wariantów oraz powierzchnia obszarów cennych przyrodniczo (torfowiska), która może ulec degradacji w wyniku realizacji planowanej inwestycji, weryfikacji wskaźników p.n. ilość budynków mieszkalnych narażonych na oddziaływanie ponadnormatywnego hałasu oraz wyjaśnienia kwestii przyznania wskaźnikowi pn. konieczność budowy zabezpieczeń przeciwhałasowych, najwyższej możliwej wagi.
Na podstawie analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym przede wszystkim wyjaśnień dostarczonych przez inwestora przy piśmie z dnia [...] marca 2013 r., oraz przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., organ odwoławczy uznał zasadność przebiegu trasy [...] na odcinku wskazanym przez Sąd, tj. od km [...] do Obwodnicy Z. według wariantu II. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał tym samym decyzję organu pierwszej instancji dla ww. fragmentu planowanej trasy [...].
Sąd I instancji uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ uwzględnił wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tj. dokonał oceny planowanej inwestycji również przez pryzmat czynników ekonomicznych. Przeprowadzone badania wykazały zaś, iż wariant II w zestawieniu z wariantem I wypada korzystniej o czym jak wynika z ustaleń organu zadecydowały przede wszystkim czynniki i aspekty społeczne, tj. długość trasy, liczba budynków przeznaczonych do wyburzenia (w wybranym wariancie 0 zaś w I - 3), ilość osób narażonych na oddziaływanie ponadnormatywnego hałasu (w wybranym wariancie 28 zaś w I – 68) oraz ilość budynków narażonych na drgania (w wybranym wariancie 0 zaś w I – 2).
Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom podniesionym w skardze opartym o ustalenia załączonej do niej opinii, orzekającemu w sprawie organowi nie można zarzucić, iż nie dołożył należytej staranności przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Należy pamiętać, że zaskarżona decyzja wydawana jest przez organ orzekający w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, podstawowym dokumentem w oparciu który orzeka organ jest raport oddziaływania inwestycji na środowisko. W rozpoznawanej sprawie co należy podkreślić organ kilkakrotnie zwracał się do inwestora o dokonanie wyjaśnień w zakresie danych zawartych w raporcie w zakresie zarówno wskazanym przez Sąd, jak i podnoszonym przez odwołujących się. Zarówno w aneksie do Raportu z 2011r. jak i z w/w pisma z dnia [...] kwietnia 2013r. wynika, iż planowana do wyburzenia w wariancie I ilość budynków wynosi 3 (w tym budynku straży pożarnej). Fakt niedołączenia do akt sprawy szczegółowej mapy, która obrazowały jakie budynki są narażone na wyburzenie, drgania, hałas związany z oddziaływaniem planowanej inwestycji w tym wariancie, w ocenie Sądu, nie podważa ustaleń organu w tym zakresie.
Wskazać bowiem należy, iż sam fakt konieczności wyburzenia m.in. budynku straży pożarnej czyli budynku charakterystycznego, pozwala na przyjęcie, że inwestor dokładnie przeanalizował planowane warianty przebiegu inwestycji i skutek jaki będą wywierać. Wydając zatem decyzję środowiskową, organ ma prawo opierać się na wskazanych przez autora raportu danych uznając je za wiarygodne, przyjęcie odmiennej koncepcji doprowadziłoby bowiem do podważenia sensu sporządzania raportu przez niezależne podmioty.
Wbrew zarzutom skargi w ocenie Sądu nie można zarzucić również orzekającemu organowi, iż przyjął jako uzasadnioną analizę wielokryterialną, która uwzględnia także kwestię ilości budynków narażonych na drgania. Kwestia ta podobnie jak pozostałe wskazane we wskaźniku "środowisko społeczne" ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w zakresie lokalizacji inwestycji bowiem wpływa bezpośrednio na interes jednostki, której dotyczy.
Rozpoznając przedmiotową sprawę w ocenie Sądu organ właściwie odniósł się także i zbadał kwestię występowania torfowisk na trasie planowanej inwestycji. Ich długość została uwzględniona w w/w analizie, w której przyjęto, że poprowadzenie trasy w wariancie 2 będzie miało zdecydowanie bardziej negatywny wpływ na środowisko niż poprowadzenie jej w wariancie 1.
Wbrew zarzutom skargi, załączona zaś do niej opinia z dnia [...] września 2013r. dokonuje jedynie oceny, poprzez wskazanie, iż nie dokonano szczegółowej weryfikacji danych stanowiących podstawę do przeprowadzenia analizy wielokryterialnej. Autor nie przedstawia jednak dowodów, które by je podważały.
Odnosząc się do kwestii nie uwzględnienia i odniesienia się do elementu składającego się na przedsięwzięcie tj. miejsca obsługi podróżnych, wskazać należy, iż zgodnie z przyjętymi do w/w ustaleń wytycznymi dla żadnego z zaproponowanych wariantów przebiegu drogi [...] na odcinku od km [...] do Obwodnicy Z. jak wynika z akt sprawy w tym wyjaśnień inwestora nie jest przewidziany MOP "K.", organ dokonując oceny wyboru wariantu realizacyjnego wziął zatem pod uwagę całościowe wnioski płynące ze sporządzonej dla tego fragmentu analizy wielokryterialnej, nie miał zaś podstaw do weryfikacji zasadności nielokalizowania w/w elementu.
Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał również, iż wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy zgodnie z art. 136 k.p.a może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie organ skorzystał z przysługującego mu uprawnienia. Uzupełnienie dokumentów jakie nastąpiło na żądanie organu odwoławczego w ocenie Sądu nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a, o czym świadczą najlepiej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jakie wydane zostały w rozpoznawanej sprawie. W sytuacji bowiem, gdy Sąd stoi na stanowisku, iż rozstrzygniecie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie wobec zagrożenia naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania na podstawie art. 135 p.p.s.a orzekłby o uchyleniu również decyzji organu I instancji.
Dodatkowo należy wskazać, iż przedmiotem rozważań i oceny w niniejszej sprawie jest jedynie fragment planowanej inwestycji tj. jej niewielki odcinek od km 570+ 700, co również w ocenie Sądu wskazuje na niezasadność podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia i to w stopniu rażącym art. 15 k.p.a.
Sąd nie podzielił też zarzutów w zakresie naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów K.p.a tj. art. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu orzekający w sprawie organ podjął konieczne działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie dokonał rzetelnej i właściwej ich analizy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czego wyraz dał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia które sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Dodatkowo należy wskazać, iż przed wydaniem decyzji organ zgodnie z art. 49 ustawy oraz art. 10 k.p.a zawiadomił strony w drodze obwieszczeń dokonanych przez organ I i II instancji, Urząd Gminy S., Urząd Gminy Z. oraz indywidualnie strony postępowania w drodze indywidualnych zawiadomień. Skarżąca jak wynika z akt sprawy z aktami zapoznała się osobiście w dniu [...] czerwca 2013r.
Stosowne obwieszczenia i zawiadomienia ukazały się także po wydaniu decyzji.
Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia czy też stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, w tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.
Wyrok Sądu I instancji został zaskarżony skargami kasacyjnymi A. K. oraz Stowarzyszenia Federacja Zielonych w Białymstoku. Skarga kasacyjna ww. Stowarzyszenia została odrzucona przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 lutego 2016 r. z powodu braku zdolności sądowej tego Stowarzyszenia, które utraciło ją na skutek procedury jego likwidacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. K., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego jak i materialnego.
Naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca kasacyjnie upatruje w:
- 1. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) poprzez nieuwzględnienie skargi na Decyzję pomimo naruszenia przez GDOŚ w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("kpa") oraz art. 153 P.p.s.a. polegającym na niewyjaśnieniu sprawy i bezkrytycznym przyjęciu za wiarygodne i prawidłowe informacji i argumentów zawartych w dokumentach przedstawionych w toku postępowania przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku ("GDDKiA"), tj. z pominięciem wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ("WSA") z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2052/11 oraz z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 929/10, dotyczących prawidłowego przebiegu oceny wariantów realizacji Przedsięwzięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w razie należytego wyjaśnienia sprawy, wynikłaby konieczność uchylenia Decyzji, gdyż dokumenty przedłożone przez GDDKiA nie mogły stanowić podstawy do wydania Decyzji, zasadna jest bowiem realizacja Przedsięwzięcia w wariancie 1 a nie w wariancie 2 i w konsekwencji, zgodnie z art. 81 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ("ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku") organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, powinien wskazać w decyzji wariant 1 Przedsięwzięcia jako dopuszczony do realizacji, a w razie braku zgody wnioskodawcy, odmówić zgody na realizację Przedsięwzięcia;
- 2. naruszeniu art. 153 P.p.s.a. polegającym na niewykonaniu wszystkich wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2052/11 oraz z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 929/10 tj. wytycznych dotyczących prawidłowego przebiegu oceny wariantów realizacji Przedsięwzięcia i w konsekwencji przyjęcie, że kryteria służące ocenie wariantów mogą być dobrane w sposób dowolny, a organ administracji ma przyjmować raport i późniejsze jego uzupełnienia jako wiarygodne z uwagi na to, że sporządzone zostały przez niezależny podmiot, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w razie uwzględnienia przez Sąd w procesie kontroli zaskarżonej Decyzji wszystkich wskazań WSA doszłoby do jej uchylenia, gdyż raport i późniejsze jego uzupełnienia nie są zgodne ze wskazaniami WSA, a zatem Decyzja wydana w oparciu o tak sporządzoną dokumentację zasługuje na uchylenie.
Naruszenia przepisów prawa materialnego pełnomocnik skarżącej upatruje w naruszeniu art. 80 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 - 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 153 P.p.s.a. polegającym na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że organ właściwy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach bez konieczności zweryfikowania prawidłowości przedkładanych mu dokumentów, przyjmując je za wiarygodne w sytuacji gdy dokumenty przedłożone GDOŚ przez GDDKiA nie uzasadniają realizacji Przedsięwzięcia w wariancie 2 proponowanym przez GDDKiA, a zgodnie z wytycznymi WSA zarówno kryteria jak i wartościowanie poszczególnych czynników w procesie analizy wariantów muszą być prawidłowo dobrane, weryfikowalne merytorycznie, a z uwagi na ich kluczowy charakter dla oceny zasadności rozstrzygnięcia co do wyboru wariantu nie ma pełnej dowolności w formułowaniu kryteriów służących analizie wariantów realizacji Przedsięwzięcia.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji, że organ wydając decyzję środowiskową ma prawo opierać się na wskazanych przez autora raportu danych uznając je za wiarygodne albowiem przyjęcie odmiennej koncepcji doprowadziłoby do podważenia sensu sporządzania raportu przez niezależne podmioty. Podkreśliła, że organ miał do dyspozycji dwa równorzędne dowody o charakterze dokumentu prywatnego tj. raport inwestora i opinię dr R.. Organ nie może bezkrytycznie przyjmować zawartych w raporcie informacji, tym bardziej, że na szereg kwestii z tym związanych zwracała uwagę Skarżąca, a WSA zobowiązał GDOŚ do zastosowania się do wskazań dotyczących sposobu doboru kryteriów i ich wag. Organ ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadania, czy przedłożone mu dokumenty są zupełne, logiczne i wiarygodne. Raport i jego późniejsze uzupełnienia stanowią bowiem dokumenty, które podlegają ocenie, a sporządzenie ich nie zwalnia organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od czynienia własnych ustaleń zmierzających do weryfikacji przedstawionych danych.
Powołując się na zasadę prawdy obiektywnej wskazała, że nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ musi samodzielnie ocenić, czy przedłożony raport uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją konkretnego zamierzenia. GDOŚ nie analizując w sposób należyty prawidłowości przedkładanych dokumentów w tym dokumentów złożonych przed wydaniem Decyzji, a jedynie ograniczając się do przyjęcia ich za wiarygodne naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Naruszenie ww. przepisów miało wpływ na prawidłowość oceny możliwości realizacji inwestycji w określonym wariancie.
Zdaniem skarżącej, ograniczenie się przez GDOŚ do stwierdzenia, że w raporcie nie został zupełnie pominięty fakt występowania torfowisk, nie oznacza automatycznie, że uwzględniono właściwie ich występowanie przy ocenie wariantów. Pomimo wyraźnych wskazań WSA w tym zakresie, w ponownie przeprowadzonej analizie wielokryterialnej nie uwzględniono powierzchni torfowisk, przez które przebiegają analizowane warianty. W wariancie 1 nie występują torfowiska, zatem okoliczność ta stanowiłaby dodatkowy istotny argument przemawiający za realizacją przedsięwzięcia w wariancie 1. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem GDOŚ, że w świetle przedłożonych przez GDDKiA uzupełnień, zarzut Skarżącej dotyczący rodzaju wskaźników uwzględnionych w analizie wielokryterialnej uległ dezaktualizacji.
Nie można zatem uznać, że raport przedłożony przez GDDKiA oraz dokumentacja uzupełniająca mają charakter kompleksowy, gdyż nie odnoszą się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją Przedsięwzięcia.
Dalej skarżąca podniosła, że błędna jest interpretacja GDOŚ przyjmująca, że obszary cenne przyrodniczo (torfowiska) zostały uwzględnione (utożsamione) w analizie wielokryterialnej jako obszary o płytko zalegającym zwierciadle wód. Dr R. w opinii z dnia [...] września 2013 roku wskazał, że w wariancie 1 planowana inwestycja nie przebiega przez obszary cenne przyrodniczo, a jedynie przez obszary, na których stwierdzono płytkie (1-5 m) zaleganie wód podziemnych, niebędące torfowiskami. Płytko zalegające zwierciadło wód podziemnych jest zjawiskiem powszechnym w różnego typu gruntach i samo w sobie oczywiście nie jest cenne przyrodniczo. GDOŚ na stronie 19 uzasadnienia Decyzji wskazuje, że przy analizie kosztów inwestycji uwzględniono między innymi koszty związane z wymianą gruntów słabonośnych - torfów. Jeśli dojdzie do wymiany gruntów to bezpowrotnie zniszczy się torfowiska - dlatego kwestia ta powinna zostać uwzględniona w analizie wielokryterialnej.
Okoliczność występowania torfowisk powinna być oceniona tak jak w przypadku kryterium budynków do wyburzenia. Przyjęcie takich wartości wskaźnika Wa w oczywisty sposób zmienia wyniki analizy wielokryterialnej. Sąd zatem błędnie stwierdził, że organ w sposób właściwy odniósł się do kwestii występowania torfowisk na trasie Przedsięwzięcia.
Nie dokonano także należytej oceny zgromadzonych dowodów w kwestii konieczności wyburzenia budynków w przypadku realizacji Przedsięwzięcia w wariancie 2. Z niektórych materiałów wynika, że w wariancie 2 raz widzi się taką potrzebę a z innych, że takiej potrzeby nie ma.
W ocenie skarżącej Sąd nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów przedstawionych przez Skarżącą w skardze oraz opiniach dr P. R. pod adresem raportu i dokumentacji uzupełniającej przedłożonej przez GDDKiA, poprzestając na ograniczeniu się do stwierdzenia, że Skarżąca nie przedstawiła dowodów, które podważałyby analizę wielokryterialną. Zdaniem skarżącej przedstawiła ona argumentację, która w sposób jednoznaczny wykazała, że analiza przeprowadzona bez wskazanych nieprawidłowości dała by inny wynik. Sąd pominął fakt, że raport i dokumentacja uzupełniająca przedłożona przez GDDKiA nie jest spójna, logiczna oraz przekonująca pomimo wykazania braku powyższych cech przez Skarżącą m.in. za pomocą opinii sporządzonych przez osobę dysponującą stosowną wiedzą w tym zakresie. Sąd nie skontrolował zatem należycie działalności GDOŚ, do czego był zobowiązany.
W ocenie skarżącej Sąd w sposób nieprawidłowy skontrolował decyzję, gdyż nie uwzględnił szeregu kwestii, które winien wziąć pod uwagę na mocy art. 153 P.p.s.a. Sąd pominął fakt, że w ocenie WSA nie ma pełnej dowolności w formułowaniu kryteriów oceny wariantów realizacji przedsięwzięcia, gdyż muszą one być weryfikowalne merytorycznie, jako kluczowe dla oceny zasadności rozstrzygnięcia co do wyboru wariantu. Pominięta została także konieczność przeanalizowania kwestii ingerencji w obszary bagienne oraz potencjalne zagrożenie wód podziemnych. Sąd nieprawidłowo stwierdził, że organ właściwie odniósł się i zbadał kwestię występowania torfowisk, nie uzasadniając w żaden sposób swojego stanowiska w tym zakresie, pomimo przedstawienia szeregu argumentów przez Skarżącą. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Sąd naruszył także art. 141 § 4 P.p.s.a.
W zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 80 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 - 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 153 P.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że organ właściwy w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach bez konieczności przeanalizowania przedkładanych mu dokumentów, przyjmując je za wiarygodne pomimo wyraźnych wytycznych WSA w tym zakresie. Wbrew twierdzeniu Sądu, organ nie może z góry zakładać, że raport przedłożony przez inwestora jest wiarygodny i opierać się na takim dokumencie bez przeanalizowania zasadności prezentowanych w nim zagadnień. GDOŚ powinien samodzielnie ocenić, czy raport i jego późniejsze uzupełnienia uwzględniają wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją konkretnego zamierzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1). Do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku gdy wnioskodawca wystąpił o ustalenie zakresu raportu w trybie art. 69 - kartę informacyjną przedsięwzięcia.
Zawartość raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko określa art. 66 ust. 1 ustawy ooś. W ust. 1 pkt 5 do 7 tego artykułu wskazuje się na konieczność przedstawienia przez wnioskodawcę (inwestora) wskazanych wariantów realizacji przedsięwzięcia (wariantu proponowanego, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska) wraz z uzasadnieniem dokonanego wyboru. Każdy z wariantów ma zostać poddany ocenie jego oddziaływania na środowisko. Uzasadniając proponowany przez wnioskodawcę wariant realizacji przedsięwzięcia należy wziąć pod uwagę jego oddziaływanie na środowisko tj. czynniki wymienione w pkt 7 art. 66 ust. 1 ustawy ooś.
W myśl art. 80 ust. 1 ustawy ooś jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:
- 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;
- 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
- 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;
- 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy ooś jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.
Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że zasadniczą rolę przy wydawaniu decyzji środowiskowej dla realizacji przedsięwzięcia ma raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzany przez wnioskodawcę. Zawarta w nim analiza oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma wskazać, który z wariantów realizacji inwestycji będzie optymalny. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o realizację inwestycji wyłącznie w wariancie, który okaże się być najkorzystniejszy dla środowiska. Mając na uwadze zasadę zrównoważonego rozwoju określoną w Prawie ochrony środowiska wybrany do realizacji wariant powinien być najkorzystniejszy całościowo tj. gdy pod uwagę wzięte zostały elementy ochrony środowiska, istotne społecznie, aspekt ekonomiczny i inne adekwatne dla inwestycji danego rodzaju. Analiza przeprowadzona w raporcie jest kompleksowym zestawem danych z różnych dziedzin wiedzy, na podstawie których inwestor uzasadnia dokonany przez siebie wybór realizacji przedsięwzięcia.
Ten wybór jak wynika z art. 81 ustawy ooś podlega weryfikacji przez organ wydający decyzję środowiskową. Organ mając na celu określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia przeprowadza postępowanie dowodowe. Szczególną rolę ma tu raport ale organ ocenia też inne materiały zgromadzone w sprawie mające znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Tym samym organ przed wydaniem decyzji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy a następnie zebrany materiał dowodowy poddaje swobodnej ocenie - jedne dowody uznaje za wiarygodne a innym odmawia tej cechy, podając powody swego stanowiska. O wiarygodności dowodu w postaci dokumentu świadczy m.in. prawdziwość danych, które są w nim przywołane i logiczność sformułowanych na podstawie tych danych wniosków. Ma wzbudzać przekonanie, że informacje w nim zawarte są rzeczowe a wnioski spójne.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w prowadzonym ponownie postępowaniu odwoławczym od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [...] listopada 2009 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od km [...] do Obwodnicy Z." wydając zaskarżoną decyzję miał podstawy uznać, że zostały spełnione wymogi do wydania decyzji środowiskowej dla tego odcinka planowanej drogi ekspresowej.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie zapadły wcześniej dwa wyroki sądów administracyjnych - wyrok z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 929/10 oraz wyrok z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2052/11, którymi uchylone zostały poprzednio wydane w tej sprawie decyzje organu odwoławczego. W pierwszym z tych wyroków Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydając decyzję nie wykazał, dlaczego wybrany przez wnioskodawcę wariant realizacji przedsięwzięcia należało uznać za optymalny, mimo że nie był to wariant najkorzystniejszy dla środowiska. W takiej sytuacji inwestor powinien przedstawić w raporcie przesłanki przemawiające za realizację preferowanego wariantu, w tym np. analizę ekonomiczną realizacji przedsięwzięcia w innych wariantach, identyfikację kosztów społecznych (np. wyburzenia budynków), szacunek rentowności przedsięwzięcia w wybranym wariancie. Kwestie te co do meritum podlegają ocenie, organu wydającego decyzję środowiskową.
Sąd nie podzielił poglądu organu, iż kwestia doboru kryteriów oceny pozostaje w gestii autorów opracowania. Metodyki ocen w tego rodzaju przypadkach istotnie z uwagi na złożony przedmiot analizy i trudności w adekwatnym wartościowaniu różnorakich czynników mogą się w pewnym zakresie różnić, co nie deprecjonuje ich użyteczności. Jednak nie oznacza to pełnej dowolności dla autorów opracowania tzn. braku konieczności odwołania się do pewnych zasad i kryteriów stosownych z reguły w tego rodzaju przypadkach (w tym nawiązanie do doświadczeń krajowych, zagranicznych, opracowań literaturowych, itp.). Przyjęte kryteria muszą być weryfikowalne merytorycznie przez organ administracji, jako kluczowe dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w pewnym zakresie (co do wyboru wariantu). Błędem było uznanie raportu za dowód bardziej wiarygodny w sytuacji kiedy organ nie dysponował argumentami by podważyć wiarygodność dołączonej do odwołania opinii.
Zdaniem Sądu organ nie zajął też stanowiska, czy kwestie ingerencji w obszary bagienne oraz potencjalnego zagrożenia wód podziemnych były wzięte pod uwagę przy wyborze wariantów - wskazano przyjęte przez autorów opracowania kryteria pozytywne (np. powierzchnie niszczonych siedlisk płazów) bez wyjaśnienia, czy podnoszone kwestie były w ramach analizy tych zagadnień faktycznie uwzględnione. Sąd zobowiązał organ odwoławczy do uwzględnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu oceny prawnej i wskazań zawartych w tym wyroku.
W wyroku z dnia 23 lipca 2012 r. Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 18 sierpnia 2011 r. nie zastosował się do zalecenia uwzględnienia jako kryterium oceny wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia czynników ekonomicznych czym dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd wskazał, że jakkolwiek w dwóch różnych miejscach uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano raz na korzystniejszy I wariant przedsięwzięcia, a drugim razem na II wariant tego przedsięwzięcia, to jednak organ jednoznacznie wskazał, iż wariant I jest korzystniejszy dla środowiska według elementów jedynie środowiskowych.
Natomiast wariant II przedsięwzięcia jest nieco korzystniejszy dla środowiska przy uwzględnieniu nie tylko elementów środowiskowych, ale także elementów społecznych – w myśl wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 8 listopada 2010 r. Sąd zauważył, że w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano na uzyskanie aneksu do raportu z uwzględnieniem wytycznych Sądu i w tym zakresie organ orzekający samodzielnie ocenił przyjęte przez autorów aneksu wskaźniki analizy wielokryterialnej uznając je za wystarczające do oceny wyboru korzystniejszego wariantu projektowanej inwestycji, aczkolwiek bez uwzględnienia czynników ekonomicznych.
Mając na uwadze okoliczność, że obecnie zaskarżona decyzja GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2013 r. wydana została w warunkach związania zaleceniami co do dalszego postępowania wynikającymi z ww. wyroków należało w pierwszej kolejności zbadać, czy organ odwoławczy zastosował się do tych zaleceń.
Z akt sprawy wynika, że GDOŚ w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...] wezwał inwestora GDDKiA Oddział w Białymstoku do przedłożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia dokumentacji, a mianowicie do zaktualizowania prognoz ruchu z uwzględnieniem wyników z przeprowadzonego w 2010 r. Generalnego Pomiaru Ruchu, zajęcia stanowiska w sprawie aktualizacji analizy akustycznej w związku z wejściem w życie z dniem 23 października 2012 r. Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, uzupełnienia analizy wielokryterialnej o wskaźniki ekonomiczne, w szczególności z uwzględnieniem takich kryteriów jak koszty związane z: wyburzeniami budynków, budową ekranów akustycznych, poprowadzeniem trasy przez tereny podmokłe (torfowiska) czy z wykupem gruntów pod planowaną inwestycję, rozszerzenia listy wskaźników środowiskowych zastosowanych w analizie wielokryterialnej przedstawionej w Aneksie nr I do raportu ooś, m.in. o kryteria: długość planowanej trasy [...] w każdym z wariantów oraz powierzchnia obszarów cennych przyrodniczo (torfowiska), która może ulec degradacji w wyniku realizacji planowanej inwestycji, weryfikacji wskaźników p.n. ilość budynków mieszkalnych narażonych na oddziaływanie ponadnormatywnego hałasu oraz wyjaśnienia kwestii przyznania wskaźnikowi pn. konieczność budowy zabezpieczeń przeciwhałasowych, najwyższej możliwej wagi.
Wynikiem tego wezwania było sporządzenie aneksu nr 2 do raportu a nadto uzyskanie wyjaśnień inwestora przy pismach z dnia [...] marca 2013 r., oraz z dnia [...] kwietnia 2013 r. Z dokumentacji tej wynika, że inwestor zastosował się do zaleceń organu, wynikających z zaleceń wyroków. Uwzględniono aspekt ekonomiczny realizacji przedsięwzięcia w wariantach I i II, do wskaźników "środowisko społeczne" dodano kryterium związane z długością planowanej trasy [...] w każdym z analizowanych wariantów. Zniszczenie gleb torfowych ujęto w wskaźnikach dotyczących środowiska przyrodniczego dwukrotnie: raz w kryterium związanym z przejściem drogi przez odcinki o płytkim zaleganiu zwierciadła wód gruntowych oraz w kryterium związanym z niszczeniem siedlisk płazów, dodatkowo zostało ono ujęte w szacowanych kosztach inwestycji (koszt robót ziemnych). Zmieniono wagi nadane poszczególnym wskaźnikom np. oddziaływanie ponadnormatywne hałasu z 5 na 3. Przyjęto by wskaźnik ten odnieść nie do ilości budynków narażonych na hałas ale do ilości osób narażonych na oddziaływanie hałasu.
Konieczność budowy zabezpieczeń hałasowych z najwyższą wagą 5 przypisano jako czynnik wpływający na koszt inwestycji (koszt urządzeń środowiska). W oparciu o zgromadzony dotychczas i dodatkowo uzupełniony materiał dowodowy organ odwoławczy w istocie dokonał samodzielnej oceny raportu i uznał, że dane w nim zawarte pozwalają na wybór wariantu realizacji przedsięwzięcia, który to wariant będzie odpowiadał wariantowi zaproponowanemu przez inwestora. Organ uznał bowiem, że wybór ten inwestor właściwie uzasadnił. Łączna analiza elementów przyrodniczych, społecznych i ekonomicznych związanych z inwestycją, w świetle zastosowanych przez inwestora wskaźników i ich wag, doprowadziła do wniosku, że wariant II jest korzystniejszy. Nie zadecydowały o tym co prawda elementy przyrodnicze czy ekonomiczne ale wyłącznie aspekt społeczny tj. długość trasy, liczba budynków przeznaczonych do wyburzenia (w wybranym wariancie 0 zaś w I - 3), ilość osób narażonych na oddziaływanie ponadnormatywnego hałasu (w wybranym wariancie 28 zaś w I – 68) oraz ilość budynków narażonych na drgania (w wybranym wariancie 0 zaś w I – 2).
Wbrew temu co twierdzi skarżąca kasacyjnie organ przy ocenie wariantów wziął pod uwagę znaczenie przyrodnicze torfowisk. Jak wynika z pisma inwestora z dnia [...] marca 2013 r. zagadnienia dotyczące torfowisk zostały ujęte w ramach elementów przyrodniczych w kryterium związanym z przejściem drogi przez odcinki o płytkim zaleganiu zwierciadła wód gruntowych oraz zniszczeniem siedlisk płazów. Nadto wzięto je pod uwagę w kosztach robót ziemnych. Tworzenie kolejnego wskaźnika np. powierzchnia obszarów torfowisk narażona na zniszczenie nie miała w ocenie NSA większego znaczenia dla ogólnej oceny przesądzającej o wyborze wariantu. Z uwagi na występujące torfowiska w wariancie 2 wariant ten okazałby się pod względem przyrodniczym i ekonomicznym gorszy od wariantu I, co w istocie zostało wykazane w raporcie nawet bez tego dodatkowego kryterium. Organ jednoznacznie stwierdził, że analiza elementów przyrodniczych i aspekt ekonomiczny realizacji inwestycji w wariancie II jest niekorzystna w stosunku do wariantu I. Zastosowana przez inwestora nazwa wskaźnika "przejście drogi przez tereny o płytkim zaleganiu zwierciadła wód gruntowych" czy "zniszczenie chronionych siedlisk płazów" może być myląca i nie wiadomo czy zaliczyć tu należy torfowiska, jednak z uwagi na wyjaśnienia inwestora w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. takich obiekcji nie powinno być. Jednoznacznie wyjaśniono tam, że w tym wskaźniku problematyka torfowisk została uwzględniona.
Słusznie zauważył Sąd I instancji, że orzekającemu w sprawie organowi nie można zarzucić, iż nie dołożył należytej staranności przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja wydawana jest przez organ orzekający w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko gdzie podstawowym dokumentem w oparciu, o który orzeka organ jest raport oddziaływania inwestycji na środowisko. W niniejszej sprawie organ kilkakrotnie zwracał się do inwestora o dokonanie wyjaśnień w zakresie danych zawartych w raporcie w zakresie zarówno wskazanym przez Sąd, jak i podnoszonym przez odwołujących się.
Wyjaśnić należy, że organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.). Tak zgromadzony materiał według zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a. podlega ocenie, czy dana okoliczność została udowodniona. Kieruje się przy tym zasadami logicznego myślenia i doświadczeniem życiowym. Skoro dane zawarte w pierwotnym raporcie, aneksach do raportu oraz dodatkowych wyjaśnieniach inwestora mogły prowadzić do wniosku o zasadności wyboru wariantu II jako wariantu do realizacji, to odrzucanie wniosków płynących z tych dokumentów byłoby niezasadne tylko z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z przyjętym przez organ wariantem. Oczywiście organ musiał wziąć pod uwagę konkurencyjną do raportu opinię dr P. R. z dnia [...] września 2013 r. z K. i poddać ją ocenie ale nie był zobowiązany podzielać zawartych w niej wniosków.
Samo twierdzenie autora opinii o braku szczegółowej weryfikacji danych stanowiących podstawę do przeprowadzenia analizy wielokryterialnej, nie podważa wyników dokonanej w raporcie analizy, które doprowadziła do wyboru wariantu II realizacji inwestycji. W opinii tej nie kwestionuje się samego raportu tylko wskazuje na pewne nieścisłości w danych stanowiących punkt wyjścia do dalszych ustaleń w nim zawartych. Uznać zatem należy, że raport i jego dalsze uzupełnienia nie zostały podważone konfrontowaną z nim opinią dr P. R., toteż organ mógł przyjąć go za dokument wiarygodny, zważywszy na fakt, że został on sporządzony przez osoby posiadające stosowną wiedzę.
Należy podzielić pogląd, że w sytuacji kiedy w danej sprawie przedstawiony zostanie raport, który w ocenie organu odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to nie jest koniecznym szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dokonał oceny, iż jest on zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną, w sytuacji gdy dysponuje opinią, którą uznaje za wiarygodną i zupełną (por.: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1862/11).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się także pogląd stwierdzający, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje wady raportu. Podważenie ustaleń raportu, co do zasady, mogłoby nastąpić jedynie poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (por.: wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2032/13). W niniejszej sprawie taki kontrraport nie został przedłożony. Wnioski płynące z raportu odpowiadały wnioskom płynącym z opinii odnośnie do oceny wariantu I jako korzystniejszego z punktu widzenia ochrony przyrody i kosztów realizacji inwestycji.
Okoliczność, iż organ uznał aspekt społeczny realizacji drogi za decydujący przy wyborze jej wariantu i przyjął argumentację inwestora jako możliwą do zaakceptowania nie powoduje, że organ naruszył przepisy prawa. Przeciwnie postąpił zgodnie z nimi bo uwzględnił wyniki analizy wielokryterialnej, która wprost wykazała konieczność wyboru właśnie wariantu II.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej skoncentrowane na tym, że organ i Sąd I instancji błędnie uznali sporządzony w niniejszej sprawie raport i zawartą w nim analizę wielokryterialną, będącą podstawą wyboru wariantu zaproponowanego przez inwestora, za prawidłowe, są niezasadne. Wbrew temu co podnosi skarżąca kasacyjnie organ odwoławczy prowadząc ponownie postępowanie i wydając decyzję środowiskową zastosował się do wytycznych z poprzednio wydanych w tej sprawie wyroków. Wynika to z analizy akt sporawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. nie mógł być skuteczny. Sąd I instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji środowiskowej zatem należało skargę oddalić. Wobec tego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lic c P.p.s.a. był chybiony.
Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego także nie zasługuje na uwzględnienie. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że organ przed wydaniem decyzji środowiskowej dysponował materiałem w postaci raportu i zawartej w nim analizy wielokryterialnej określającej przesłanki wyboru proponowanego przez inwestora wariantu realizacji przedsięwzięcia - wariant II. Kryteria i ich wartościowanie czynników w procesie analizy wariantów zostały zmodyfikowane w porównaniu do poprzednich zgodnie z zaleceniami Sądu jak i samej skarżącej. Uwzględnienie tych kryteriów wbrew oczekiwaniom skarżącej nie doprowadziło do wyboru wariantu I. Okoliczność, iż wariant I okazał się korzystniejszy pod względem przyrodniczym i finansowym od wariantu zaproponowanego przez inwestora nie doprowadziła, jak chciała tego skarżąca, do wyboru wariantu I. Okazało się bowiem, że decydujący jest czynnik społeczny.
Inwestor wybór wariantu II prawidłowo uzasadnił stąd też organ dokonując samodzielnej oceny wpływu realizacji inwestycji w wariancie II na środowisko, nie mógł, nie mając ku temu podstaw, wydać decyzji środowiskowej, która wskazywałaby inny wariant realizacji inwestycji niż ten wybrany przez inwestora. Przyjęte przy wyborze wariantu wskaźniki analizy czynników przyrodniczych, społecznych i ekonomicznych mających wpływ na ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko zostały prawidłowo dobrane, były merytorycznie weryfikowalne i odnosiły się do charakteru inwestycji, której sprawa dotyczyła. Wartościowanie poszczególnych wskaźników odpowiadało znaczeniu danego wskaźnika w zestawieniu do rzeczywistego problemu jakiego wskaźnik ten dotyczył. Przykładowo skoro społecznie ważki jest problem wysiedlania mieszkańców miejscowości, w której powstać ma droga, to należy temu wskaźnikowi przyznać wysoką wagę.
W ogólnym rozrachunku ten jeden czynnik z uwagi na przypisaną mu wagę może okazać się decydujący dla ogólnej oceny wyboru wariantu. Jednak sytuacja taka jest dopuszczalna bowiem to zestawienie wszystkich wskaźników i ich wag w poszczególnych elementach oceny (przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne) ma doprowadzić do wyboru wariantu, który pogodzi interes ochrony środowiska, społeczności oraz koszty finansowe w myśl zasady zrównoważonego rozwoju, wyrażonej w art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.