Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1113/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę.
Jak wynika z akt sprawy, Starosta Policki, po rozpatrzeniu wniosku Spółki [...] Sp. z o.o z siedzibą w K. z dnia 28 czerwca 2011 r. Nr [...], znak: [...], na podstawie art. 82 ust. 1 i 2, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego oznaczonego nr A (market spożywczy), placu manewrowego, parkingu, pylonu reklamowego, zewnętrznej infrastruktury technicznej: wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, energii elektrycznej, oświetlenia terenu na terenie działki nr ewid. [...] oraz zjazdu na terenie działek nr ewid. [...] i [...] położonych w B., gm. D. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Starosta Policki decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 36 a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego orzekł o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i zmianie własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. w zakresie m.in. zmiany powierzchni zabudowy i kubatury przedmiotowego budynku, konstrukcji i geometrii dachu oraz zmiany w elewacji i połaci dachowej.
Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. spółka [...] Sp.z o.o. ponownie wystąpiła do Starosty Polickiego o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.
Starosta Policki decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 82 ust. 1 i ust. 2, art. 36a ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 155 k.p.a. orzekł o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i zmianie ostatecznej decyzji Starosty Polickiego z dnia [...] czerwca 2011 r. zmienionej decyzją Starosty Polickiego z dnia [...] grudnia 2011 r., w zakresie: – wprowadzenia budowy budynku handlowo-usługowego oznaczonego nr B, pylonu reklamowego, parkingu, oświetlenia terenu na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w B., gm. D. (działka nr ewid. [...] powstała z podziału nieruchomości nr ewid. [...]), – zmiany przebiegu zewnętrznych instalacji infrastruktury technicznej: wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i energii, elektrycznej na terenie działki nr ewid, [...] położonej przy ul. [...] w B., gm. D.; – kategorii obiektu – XVII – budynek handlowo-usługowy, XXII – parking, z zachowaniem warunków, zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane.
Odwołanie od powyższej decyzji Starosty Polickiego z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosła spółka [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna w L. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Polickiego z dnia [...] czerwca 2013 r.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że przedmiotowa zmiana decyzji Starosty Polickiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. dotyczyła II etapu inwestycji budynku handlowo-usługowego B. Zmianie uległy: gabaryty budynku B – zmniejszenie powierzchni, doprojektowano na działce obecnie [...] miejsca parkingowe, zmieniono układ komunikacyjny dla dz. nr [...] zlokalizowano pylon reklamowy, teren działki oświetlono, z powyższych powodów zmieniono projekt zagospodarowania terenu przyjęty pierwotną decyzją Starosty Polickiego z [...] czerwca 2011 r., w obrębie działki skorygowano przebieg zewnętrznych instalacji i przyłączy: elektrycznych, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz wodociągowej. Usytuowanie przedmiotowego budynku B jest zgodne z wymogami decyzji Wójta Gminy Dobra nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o warunkach zabudowy, budynek zlokalizowano zgodnie z założeniami pierwotnego projektu zagospodarowania terenu, przyjętego decyzją Starosty Polickiego z dnia [...] czerwca 2011 r. obejmującymi etap II inwestycji, lecz o mniejszych gabarytach.
Z analizy projektu budowlanego po zmianie wynika, iż powierzchnia zabudowy wynosi 26,5%, powierzchnia handlowa wynosi 1822 m2, powierzchnia biologicznie czynna 21,32%, wysokość budynku 6,75 m, elewacja frontowa budynku o długości 29,921 m, pylon reklamowy o wys. 12 m, ilość miejsc parkingowych 49 sztuk, w tym 3 dla osób niepełnosprawnych na terenie dz. nr [...]. Projekt zawiera również porównanie powierzchni z 2011 r. z obecnie zaprojektowaną powierzchnią budynku B: powierzchnia zabudowy przed zmianą wynosiła 2072 m2 obecnie wynosi 1184,2 m2, pow. użytkowa przed zmianą wynosiła 1865 m2, obecnie wynosi 1081 m2, w tym pow. sprzedaży przed zmianą wynosiła 970 m2, obecnie wynosi 791,78 m2.
Wojewoda podniósł, że przedmiotowy projekt zamienny został uzgodniony w dniu 29 maja 2013 r. z zespołem uzgadniania dokumentacji projektowej Starosty Polickiego w zakresie instalacji elektroenergetycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, projekt przyłączy wod-kan. II etap uzgodniono bez zastrzeżeń z [...] Sp. z o.o., projekt uzgodniono z "[...]"[...]w zakresie przyłączy kanalizacji sanitarnej w dniu 7 grudnia 2011 r., ponadto przedmiotowy projekt uzgodniono z Urzędem Gminy w Dobrej w zakresie przyłączy kanalizacji sanitarnej/ deszczowej pod względem technicznym z dnia 21 maja 2013 r., a ponadto do przedmiotowego projektu załączono wytyczne do planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia dla budynku handlowo-usługowego B z kwietnia 2013 r. Projekt uzgodniono pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń z rzeczoznawcą ds. sanitarnohigienicznych w dniu 30 kwietnia 2013 r.
Zdaniem Wojewody, ponieważ przedmiotowa zmiana projektu budowlanego dotyczyła zmiany kubatury budynku poprzez jej zmniejszenie, zmiany w zakresie zagospodarowania terenu poprzez wprowadzenie dodatkowych miejsc parkingowych oraz zmiany układu komunikacyjnego dla dz. nr [...], zlokalizowania pylonu reklamowego, oświetlenia terenu działki, w obrębie działki skorygowano również przebieg zewnętrznych instalacji i przyłączy: elektrycznych, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej (zmiana kierunku podłączenia do przebudowywanego systemu kanalizacji gminnej, od str. Północnej dz. nr [...]) oraz wodociąg, zatem zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 30 kwietnia 2013 r., Starosta Policki decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. dokonał, na podstawie art. 36a ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane zmiany decyzji Starosty Polickiego z dnia [...] czerwca 2011 r. o pozwoleniu na budowę, gdyż zmiany te zawierają się w dyspozycji art. 36a ust. 5 pkt 1, pkt 2 i pkt 7.
Przedmiotowy projekt zamienny dotyczący II etapu inwestycji budynku B dotyczy zmiany kubatury budynku handlowo-usługowego - zmniejszenia, w zakresie tej samej działki inwestycyjnej [...] po podziale dz. [...], budynek ma tą samą tożsamość i jego usytuowanie względem budynku A zrealizowanego w I etapie inwestycji nie zmieni się. Budynek A posiada pozwolenie na użytkowanie zatem zmiana przedmiotowej decyzji nie wpłynie w żadnym stopniu na budynek A. W ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego, przedmiotowy projekt zawiera wszystkie wymagane uzgodnienia, natomiast odnosząc się do zarzutu odwołania, iż zaskarżoną decyzją doszło do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego budynku B w sytuacji, kiedy brak było jakiejkolwiek decyzji o pozwoleniu na budowę ww. budynku należy wskazać, że pierwotna decyzja Starosty Polickiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdzała projekt zagospodarowania terenu działki nr [...] obejmujący budowę dwóch budynków handlowo-usługowych oznaczonych jako A i B wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogową oraz budowę pylonu reklamowego i posiadała wymagane uzgodnienia i warunki zarówno dla budynku A, jak i dla budynku B. Organ ponadto zauważył, iż w powołanej przez Starostę Polickiego podstawie prawnej przedmiotowej decyzji wskazano oprócz art. 36a ustawy Prawo budowlane, również art. 155 k.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Zatem zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa wtedy, gdy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 155 k.p.a. jest art. 36a ustawy Prawo budowlane, w związku z tym, że organ I instancji całe swoje postępowanie przeprowadził na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji.
[...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna w Lublinie zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1113/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego sformułowana została zasada, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zasada ta czasem może być jednak trudna do zrealizowania, zwłaszcza gdy mamy do czynienia z projektem wieloobiektowym. W takiej sytuacji ustawodawca dopuścił możliwość wydania więcej niż jednego pozwolenia, czyli etapowania budowy takiego zamierzenia. Możliwe to jest jednak tylko pod warunkiem, że obiekty (lub zespoły obiektów) po zrealizowaniu będą mogły samodzielnie funkcjonować. Projekt zagospodarowania działki lub terenu musi jednak w takiej sytuacji obejmować całe zamierzenie budowlane. Będzie więc wówczas jeden projekt zagospodarowania działki lub terenu i kilka, a czasem nawet kilkanaście projektów architektoniczno-budowlanych poszczególnych obiektów.
Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta Policki zatwierdził projekt zagospodarowania terenu działki [...] w B., gm. D. obejmujący budowę dwóch budynków handlowo-usługowych A i B wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogową oraz budowę pylonu reklamowego oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku A, placu manewrowego, parkingu, pylonu reklamowego, zewnętrznej infrastruktury technicznej: wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, energii elektrycznej, oświetlenia terenu na działce [...] oraz zjazdu na terenie działek [...] i [...]w B., gm. D., jak z powyższego wynika zatwierdzony został projekt zagospodarowania całej działki dla całego zamierzenia inwestycyjnego składającego się z dwóch etapów, tj. budowy budynku A i budowy budynku B, a także udzielone zostało pozwolenie na budowę budynku A. Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. zatwierdzony został zamienny projekt budowlany budynku A oraz zmieniona decyzja (z [...] czerwca 2011 r.) w zakresie projektu zagospodarowania terenu.
Wreszcie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. po raz kolejny zatwierdzony został zamienny projekt budowlany i zmieniona decyzja z [...] czerwca 2011 r. W takiej sytuacji zgodnie z art. 33 ustawy Prawo budowlane winna zostać wydana druga decyzja o pozwoleniu na budowę budynku B oraz dokonana zmiana decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. w zakresie zmian dotyczących budynku B w projekcie zagospodarowania terenu – zatwierdzenie projektu zamiennego. Stosownie do przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zastosowanie tego przepisu, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą.
Ta zasada również winna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzić należy, że w odniesieniu do zmiany projektu zagospodarowania terenu dot. budynków A i B została zastosowana w sposób prawidłowy.
W ocenie Sądu organ I instancji w sposób nieprawidłowy zastosował art. 33 ust. 1 i art. 36a ustawy Prawo budowlane, a organ odwoławczy nie zauważył popełnionych uchybień. Przedłożony projekt budynku B został sporządzony zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy, w tym techniczno-budowlanymi (zawiera: wymagane prawem uzgodnienia, zgody i opinie, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy itd.), projekt ten nie jest tożsamy z zatwierdzonym wcześniej projektem budynku A. Podobnie zmiana projektu zagospodarowania terenu została przygotowana i wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Celem wnioskodawcy było uzyskanie kolejnego pozwolenia na budowę II etapu inwestycji i wydana decyzja, choć jej sformułowanie jest niezgodne z treścią art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, cel taki spełnia.
Sąd stwierdził, że naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nie miało wpływu na wynik sprawy i dlatego też, nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 lutego 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...]Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna w L. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. art. 36a ust. 1 i 3 w zw. z art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, iż możliwym jest w drodze decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego doprowadzenie do sytuacji, w której dochodzi do realizacji obiektu budowlanego nieobjętego treścią decyzji o pozwoleniu na budowę z pominięciem przepisów art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego.
Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, chociaż z wieloma stwierdzeniami w niej zawartymi należy się zgodzić, bowiem wynikają z akt sprawy i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku również. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 36a ust. 1 i 3 w związku z art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 Pr.bud.). Ponieważ zarzut ten został sformułowany w skardze kasacyjnej, należy rozumieć, że chodzi tu kasatorowi o to, iż zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., skoro wnioskuje się o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Dla oceny trafności powyższego zarzutu należy dokładnie przeanalizować ustalenia Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Sąd zaakceptował w całości ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonane przez organy dostrzegając również i to, że we wniosku z dnia 2 maja 2013 r. inwestor wnosił o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-usługowego B wraz z zagospodarowaniem terenu i uzbrojeniem technicznym – etap II. Należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że w takiej sytuacji powinna być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę budynku B oraz dokonana zmiana decyzji z dnia 28 czerwca 2011 r. w zakresie zmian dotyczących budynku B w projekcie zagospodarowania terenu – zatwierdzenie projektu zamiennego. Nie ulega więc wątpliwości, że został prawidłowo złożony przez inwestora wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku B-II etapu inwestycji.
Należy też zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż organ pierwszej instancji niewłaściwie odczytał ten wniosek i nieprawidłowo zastosował art. 33 ust. 1 oraz art. 36a Pr.bud., a organ odwoławczy nie zauważył tych uchybień. Sąd wziął jednak pod uwagę następujące okoliczności, że przedłożony projekt budynku B został sporządzony zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami wykonawczymi do ustawy, w tym techniczno-budowlanymi (zawiera wymagane uzgodnienia, zgody, opinie, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy), projekt ten jest tożsamy z zatwierdzonym wcześniej projektem budynku A. Zmiana projektu zagospodarowania terenu została przygotowana i wykazana zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, naruszenie art. 33 ust. 1 Pr.bud. nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., wobec czego orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji wskazuje na to, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane nietrafnie, bowiem Sąd uznał, że przepisy prawa materialnego wymienione w skardze kasacyjnej zostały naruszone, jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ p.p.s.a. musi prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu.
Z oceną prawną oraz rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy, zostały wydane niezgodnie z wnioskiem inwestora, a za błędy organu, czy jego pracownika, nie może odpowiadać strona, skoro wypełniła wszystkie wymogi ustawowe związane ze złożeniem wniosku, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz podstawowymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8, 9, 10). W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. oprócz art. 82 ust. 1 i 2 oraz art. 36a ust. 1 i ust. 3 Pr.bud. powinny być również powołane wszystkie inne przepisy Prawa budowlanego, tak jak w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.
W osnowie decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. powinno być jednoznacznie stwierdzone, że zatwierdza się projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego oznaczonego nr B, podobnie jak w osnowie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. w odniesieniu do budynku oznaczonego nr A. Nie jest prawdą, jak podnosi się w skardze kasacyjnej, że w sprawie budynku B inwestor nie przedstawił wymaganej dokumentacji techniczno-budowlanej, projektu budowlanego spełniającego określone prawem wymagania, gdyż dokumenty te są w aktach sprawy, oznaczone jako załączniki do decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. lub załączniki do decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Brak też podstaw aby twierdzić, że inwestor próbuje poprzez ciąg zmian pozwolenia na budowę budynku A, uzyskać pozwolenie na budowę całkowicie innego obiektu, przeczy temu stwierdzeniu wniosek inwestora z dnia 30 kwietnia 2013 r. (k.41).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.