Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 471/14, po rozpoznaniu skargi J. S. i J. S. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Gryfickiego z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta Gryficki, po rozpoznaniu wniosku O. O., decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku (dzielącą budynek mieszkalny oraz stodołę na dwie odrębne części), w miejscowości T., gm. Trzebiatów, na działce o numerze geodezyjnym 107, w obrębie T..
Wojewoda Zachodniopomorski, po rozpoznaniu odwołań J. S. i J. S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty Gryfickiego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że O. O. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku, poprzez "podział budynku mieszkalnego i budynku stodoły zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Gryficach oraz wykonanie przystosowania, które umożliwi zniesienie współwłasności w budynku w miejscowości T. na działce nr 107 w obrębie T.". Do wniosku inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując, że prawo do dysponowania wynika z tytułu własności oraz postanowienia sądowego z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt Ns 461/09. Wymienionym postanowieniem Sąd Rejonowy w Gryficach I Wydział Cywilny upoważnił O. O. do wykonania prac adaptacyjnych, szczegółowo wymienionych w opinii biegłego z zakresu budownictwa.
Ponadto Sąd Rejonowy w Gryficach nakazał J. S. i J. S. udostępnienie O. O. zajmowanej przez nich części budynku mieszkalnego i gospodarczego w okresie do 15 stycznia 2013 r. w celu wykonania prac adaptacyjnych. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I Ns 461/09 Sąd Rejonowy w Gryficach zmienił termin prac adaptacyjnych do 31 czerwca 2013 r., a postanowieniem z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt I Ns 461/09 zawiesił postępowanie w sprawie o zniesienie współwłasności.
Inwestor przedłożył projekt budowlany, którego zakres obejmuje: podział budynku mieszkalnego ścianą działową od fundamentów do kalenicy oraz podział stodoły ścianą działową od fundamentów do kalenicy, wstawienie drzwi zewnętrznych, wykonanie schodów zewnętrznych betonowych na podłożu gruntowym obłożonych płytkami imitującymi kamień, wykonanie schodów wewnętrznych drewnianych, wykonanie izolacji fundamentów, izolacji ścian zewnętrznych i posadzki z płyt styropianowych, wykonanie izolacji stropu z wełny mineralnej, wstawienie okien połaciowych w dachu.
Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, że inwestor przedłożył do przedmiotowego wniosku wymagane dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, nie była wymagana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy, ze względu na brak ingerencji wnioskowanych robót budowlanych w zagospodarowanie terenu.
Odnosząc się do zarzutów odwołujących się, że inwestor nie doręczył aktu notarialnego kupna udziałów w nieruchomości R. W., R. K. oraz odpisu z księgi wieczystej i nie wykazał, że stał się właścicielem ich udziałów (w nieruchomości działki nr 107), Wojewoda wyjaśnił, że inwestor nie miał obowiązku, aby dostarczyć do organu akt notarialny bądź wypis z księgi wieczystej. Jednakże organ odwoławczy, celem wyjaśnienia tej kwestii zbadał treść księgi wieczystej SZ1 G/00001171/7 dla przedmiotowej nieruchomości, z której wynika, że należy ona do J. S., J. S. i O. O.. Wobec powoływanego przez odwołujących się postanowienia Sądu Rejonowego w Gryficach z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt I Ns 461/09, organ stwierdził, że wynika z niego, że postanowieniem z dnia 30 listopada 2012 r. O. O. został zobowiązany do wykonania prac adaptacyjnych w budynku mieszkalnym i budynku gospodarczym. Prace te są niezbędne do uzyskania dwóch odrębnych części budynku w celu zniesienia współwłasności, poprzez podział fizyczny, wzdłuż projektowanej pionowej ściany budynku biegnącej od fundamentu do kalenicy.
Pomimo upływu wyznaczonych przez ten Sąd terminów, uczestnik postępowania nie wykonał koniecznych prac, co uniemożliwia wydzielenie granic działek po ścianie budynku mieszkalnego, dzielącej budynek na dwie odrębne części. Jak argumentował Wojewoda Zachodniopomorski, w związku z powyższym Sąd zawiesił postępowanie i wskazał, że w sytuacji gdy strony wykonają niezbędne prace budowlane w terminie roku od dnia zawieszenia postępowania, Sąd na wniosek stron podejmie postępowanie w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu o pominięciu sprzeciwu J. S. do przedmiotowych robót budowlanych, organ wyjaśnił, że O. O. został zobligowany do wykonania robót budowlanych, objętych przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę, postanowieniem Sądu Rejonowego w Gryficach z dnia 30 listopada 2012 r. i brak było podstaw prawnych do kwestionowania tego orzeczenia przez organ. Wojewoda wskazał, że bez wykonania przedmiotowych prac budowlanych, nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania przez Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny w Gryficach (m.in. z zakresu geodezji i wydzielenia granicy działek).
Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kierując się powyższym, Wojewoda Zachodniopomorski uznał, że brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
J. S. i J. S. wnieśli odrębnie skargi o tożsamej treści na powyższą decyzję. Zwrócili się do sądu o powołanie biegłego z zakresu prawa budowlanego, architektury, który wyda stosowną opinię z zakresu budownictwa i prawa geodezyjnego oraz architektury, jak również odniesienie się do sprzeciwów przez nich zgłoszonych, gdyż poprzez czynności budowlane i inne, całkowicie uniemożliwione będzie prowadzenie przez nich gospodarki rolnej i użytkowania budynków gospodarczych i działki siedliskowej.
Według skarżących, organ pierwszej instancji pominął istotną kwestię, że nieruchomość nr 14 w T., należy do wspólnoty osób. Udziałem do ½ połowy tej nieruchomości dysponują J. S. i J. S.. Natomiast udziały do ½ drugiej połowy nieruchomości, należą do R. K., R. W. oraz O. O., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny w Gryficach, sygn. akt I Ns 461/09 w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości.
Skarżący podnieśli, że na obecnym etapie Sąd Rejonowy w Gryficach zawiesił ww. postępowanie bezterminowo, co ma istotne znaczenie, gdyż nie dokonano podziału działki (nr 107 w T.), a tym samym nie ma możliwości dokonania remontów, rozbudowy przez O. O., tym bardziej, że cała nieruchomość ma charakter rolniczy i nie została przekształcona na inne cele. W tej sytuacji, za zasadne skarżący uznają uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, do czasu uzyskania prawomocnego wyroku w sprawie o zniesienie współwłasności. Podnieśli ponadto, istnienie zagrożenia dla prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego.
Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na ww. skargi, wniósł o ich oddalenie.
Pismem z dnia 23 marca 2015 r., uczestnik postępowania O. O. wniósł o oddalenie skarg J. S. i J. S.. Wniósł także o dopuszczenie przez sąd, przesłanego w załączeniu, postanowienia Sądu Okręgowego Wydział II Cywilny Odwoławczy w Szczecinie z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II Cz 264/15, uchylającego postanowienie Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny w Gryficach z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt I Ns 461/09 w przedmiocie umorzenia postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości nr 14, położonej w miejscowości T., a także akt postępowania sądowego o sygn. I Ns 461/09, celem stwierdzenia, że uczestnik posiadał uprawnienie do występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę i został ww. postanowieniem do tego zobligowany. Ponadto O. O. zwrócił się do sądu o dopuszczenie dowodu z przesłuchania jego osoby, jako świadka na okoliczności powołane w tym piśmie.
Na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r., pełnomocnik skarżących adw. E. W.-G. oświadczyła, że popiera skargę i cofa wniosek dotyczący powołania biegłego w niniejszej sprawie oraz wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez pełnomocnika i wskazała, że nie zostały one opłacone. Uczestnik postępowania O. O. oświadczył, że chce wykonać wyrok sądu powszechnego i dysponuje wszystkimi pozwoleniami. Sąd postanowił uwzględnić wniosek dowodowy uczestnika postępowania z dowodu dotyczącego postanowienia Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 26 lutego 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sytuacji spełnienia wymagań, określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji kiedy organ dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli innych współwłaścicieli nieruchomości zgłaszających sprzeciw co do planowanych robót, jego obowiązkiem jest ocena czy przedłożone oświadczenie uprawnia inwestora do prowadzenia określonych we wniosku o pozwolenie na budowę robót budowlanych.
Organy wskazując na postanowienie Sądu Rejonowego w Gryficach z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I NS 461/09, pomimo sprzeciwu skarżących, nie miały wątpliwości co do uprawnień inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast Sąd wątpliwości takie powziął. Postanowienie Sądu Rejonowego nie zostało wydane w oparciu o art. 199 K.c., zgodnie z którym do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Podstawę wydania tego postanowienia stanowił art. 211 K.c., zgodnie z którym każdy ze współwłaścicieli może żądać, ażeby zniesienie współwłasności nastąpiło przez podział rzeczy wspólnej, chyba że podział byłby sprzeczny z przepisami ustawy lub ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy albo że pociągałby za sobą istotną zmianę rzeczy lub znaczne zmniejszenie jej wartości.
Sąd orzekając w sprawie o zniesienie współwłasności zobowiązał O. O. (współwłaściciela nieruchomości) do wykonania prac adaptacyjnych budynków (zgodnie z opinią biegłego) oraz pozostałych współwłaścicieli, tj. skarżących, do udostępnienia zajmowanej przez nich części budynku mieszkalnego i gospodarczego w celu wykonania tych prac adaptacyjnych. Wydając takie zobowiązania, Sąd Rejonowy wyznaczył termin zarówno na wykonanie prac, jak i na udostępnienie części budynków, najpierw do 15 stycznia 2013 r., który następnie przedłużył do 31 czerwca 2013 r. (postanowienie z dnia 12 grudnia 2012 r.). Skoro Sąd Rejonowy w Gryficach zakreślił konkretne terminy wykonania obowiązków, to, w ocenie Sądu, można było jedynie uznać, że O. O. dysponował nieruchomością na cele budowlane tylko w zakresie wskazanym w postanowieniu Sądu Rejonowego i w czasie tam wskazanym.
Wniosek o pozwolenie budowlane został co prawda złożony w dniu 26 lutego 2013 r. (w okresie zakreślonym postanowieniem), ale zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały już po upływie terminów zakreślonych w omawianym postanowieniu.
W ocenie Sądu brak dokonania przez organ pierwszej instancji wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego w szczególności pod kątem zgodności z przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, prowadzi do naruszenia przepisów postępowania zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W razie podniesienia przez inne niż inwestor strony zarzutu złożenia fałszywego oświadczenia i uprawdopodobnienia takiej okoliczności, organ orzekający powinien dokonać własnej oceny lub rozważyć potrzebę zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w celu umożliwienia przeprowadzenia postępowania karnego. Art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane został wprowadzony w celu zwolnienia organu orzekającego z obowiązku sprawdzania, czy inwestor złożył dokumenty potwierdzające jego prawo do terenu na cele budowlane. Zasadniczo organ nie ma nawet prawa do dokonywania takich badań. W razie powstania w toku postępowania kwestii spornych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia organ wskazuje, stosownie do art. 9 K.p.a., odpowiednią drogę albo postępowania karnego, albo postępowania cywilnego. W takiej sytuacji organ winien więc zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
O. O. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 211 K.c., polegające na błędnej analizie prawnej wyżej wymienionego przepisu i zastosowanie jej jako podstawy materialno prawnej zaskarżonego orzeczenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego i podniesiono, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżący J. i J. Skawińscy od ponad dwóch lat uniemożliwiają przeprowadzenie prac adaptacyjnych poprzez bezpodstawne zaskarżanie każdej decyzji administracyjnej, mając na celu jedynie przedłużenie postępowania. Wskazano też, że argumenty podnoszone przez skarżących były przedmiotem postępowania cywilnego, które zakończyło się prawomocnym postanowieniem z dnia 30 listopada 2012 r., a skarżący uniemożliwiają uczestnikowi wykonanie prac adaptacyjnych, tym samym naruszając orzeczenie Sądu Rejonowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Zagadnieniem spornym w sprawie stało się to, czy organ architektoniczno-budowlany był uprawniony do udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym powołane zostało postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I Ns 461/09 upoważniające O. O. do dokonania szczegółowo określonych prac adaptacyjnych i jednocześnie nakazujące J. S. i J. S. udostępnienie zajmowanych przez nich części budynku mieszkalnego i gospodarczego w celu wykonania prac adaptacyjnych. Z treści wymienionego postanowienia wynika, że zostało ono wydane w sprawie o zniesienie współwłasności (art. 211 k.c.), a prace adaptacyjne mają służyć wydzieleniu dwóch samodzielnych części budynku, a następnie zniesieniu współwłasności nieruchomości przez podział fizyczny. Kierując się treścią powołanego postanowienia organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor spełnił wymagania niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę, w szczególności warunki określone w przepisach art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiących o obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odnosząc się do zarzutów zgłaszanych przez skarżących, jako współwłaścicieli nieruchomości, organ odwoławczy stwierdził, że wobec postanowienia Sądu Rejonowego ich sprzeciw nie mógł być przeszkodą do realizacji przedmiotowych robót budowlanych.
Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku zaznaczył z kolei, że postanowienie Sądu Rejonowego wydane na podstawie art. 211 k.c. wyznaczało termin na wykonanie prac adaptacyjnych i udostępnienie części budynków do 15 stycznia 2013 r., po czym termin ten został przedłużony do 31 czerwca 2013 r. Trafnie dalej wywiódł Sąd Wojewódzki, że w takim stanie sprawy można było jedynie uznać, że wnioskodawca dysponował nieruchomością na cele budowlane tylko w zakresie wskazanym w postanowieniu Sądu Rejonowego oraz w wyznaczonym terminie. W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki zakwestionował rozstrzygnięcia podjęte przez organy obu instancji, które nie uwzględniły faktu, że w trakcie postępowania upłynął termin wyznaczony w postanowieniu Sądu Rejonowego, a zatem nie było podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Jako prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organ architektoniczno-budowlany powinien sprawdzić, czy w dacie orzekania inwestor dysponował ważnym jeszcze upoważnieniem do wykonania robót adaptacyjnych i nie mogło być wystarczające ustalenie, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony został przed upływem terminu określonego przez Sąd Rejonowy. Podkreślenia wymaga, iż postanowienie wydane przez Sąd Rejonowy miało charakter wstępny i określało tymczasowe upoważnienie do wykonania przedmiotowych robót budowlanych, wyraźnie wyznaczając końcowy termin ich realizacji. Upływ tego terminu oznaczał z jednej strony wygaśnięcie upoważnienia do wykonania prac adaptacyjnych, a z drugiej strony sprawiał, że wygasł obowiązek współwłaścicieli udostępnienia inwestorowi części budynku mieszkalnego i gospodarczego.
Tym samym organ architektoniczno-budowlany podjął wadliwe orzeczenie, podczas gdy powinien podjąć działania nakierowane ewentualnie na uzupełnienie przez inwestora brakującego dokumentu, zastępującego oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie jednego z podstawowych wymogów koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę skutkować musiało uchyleniem kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki decyzji.
W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji, która mogłaby podważyć ocenę zawartą w zaskarżonym wyroku. Przedstawione przez autora skargi kasacyjnej okoliczności faktyczne i prawne nie pozostają w związku z rzeczywistą przyczyną uchylenia decyzji organów obu instancji.
Nie mogła mieć znaczenia okoliczność, że to działania podejmowane przez współwłaścicieli spowodowały wydłużenie postępowania i upływ terminu wyznaczonego w postanowieniu Sądu Rejonowego. Rzeczą bowiem inwestora było uzyskanie w postępowaniu cywilnym takiego orzeczenia, które by realnie umożliwiło mu realizację przedmiotowych prac adaptacyjnych.
Podkreślić należy, że chociaż formalnie w podstawie kasacyjnej powołano przepisy art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 211 k.c., to nie sformułowano zarzutu konkretyzującego sposób ich naruszenia przez Sąd Wojewódzki. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto żadnego wywodu prawnego odnoszącego się do wykładni tych przepisów, bądź ich zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Dodać również trzeba, że przepis art. 35 Prawa budowlanego składa się z jednostek redakcyjnych w postaci ustępów i punktów, a zatem powinno być precyzyjnie określone jakie normy zawarte w poszczególnych jednostkach redakcyjnych przepisu zostały naruszone zdaniem autora skargi kasacyjnej. Dla porządku wskazać jednak należy, że dostrzeżona przez Sąd Wojewódzki wada kontrolowanych decyzji nie dotyczyła art. 35 Prawa budowlanego, lecz regulacji zawartej w przepisach art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwiony podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.