Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 613/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę M.G. i S. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] listopada 2016 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w obrębie nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nakazał skarżącym 1. rozbiórkę zbiornika na nieczystości ciekłe, 2. rozbiórkę dobudowanej części obiektu przy południowo–wschodnim narożniku budynku produkcyjnego o wymiarach 8,0 x 7,86 m przylegającego od wschodu do sąsiedniej działki z pomieszczeniami garażowym i socjalnymi, w pasie 1,5 m od granicy z działką sąsiednią na szerokości 763,5 m, po uprzednim wykonaniu konstrukcji wsporczej stropodachu w odległości 3 m od tej granicy (równolegle do granicy) 3. rozbiórkę części przybudówki z kotłownią, łazienką i pomieszczeniem gospodarczym, przylegającej od północy do budynku produkcyjnego o wymiarach 5,0 x 7,87 m, na granicy z działką sąsiednią w pasie 3 m od granicy i w pasie szerokości tej części czyli 5 m oraz zamurowanie otworu drzwiowego w pozostałej ścianie równoległej do wschodniej granicy działki, która to ściana będzie stanowić ścianę zewnętrzną, po uprzednim wykonaniu konstrukcji wsporczej stropodachu w odległości 3 m od granicy (równolegle do granicy).
W decyzji wskazano, że inwestorzy uzyskali w 1991 r. pozwolenie na budowę chłodni składowej, polegającej na wykonaniu trzech przylegających do siebie obiektów w kształcie litery L (części biurowo-socjalnej, parterowego łącznika i parterowej części produkcyjnej z 6-cioma halami). Odprowadzenie ścieków projektowano do bezodpływowego zbiornika o wymiarach 2,4 m x 2,4 m w południowo-zachodnim narożniku działki. Roboty budowlane zakończono do 1997 r. (według świadka) lub w 1995 r. (według skarżącej). Według skarżącej nieprawdziwe było stwierdzenie w orzeczeniu technicznym, jakoby roboty budowlane były realizowane w latach 2000–2006. W 2009 r. opracowano projekt budowlany dokończenia budowy, zawierający inwentaryzację wykonanych robót. Pozwolenie na budowę zostało wygaszone w 2010 r. w związku z przerwą dłuższą od 3 lat (art. 37 p.b.). Roboty wykonane na podstawie pozwolenia na budowę zawierały istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Wykonano mianowicie dodatkowe piętro użytkowe budynku biurowo-socjalnego, dobudowano kotłownię i pomieszczenie garażowe bezpośrednio wzdłuż granicy z działką sąsiednią, zmieniono usytuowanie i pojemność zbiornika na nieczystości ciekłe oraz dokonano szeregu innych zmian opisanych szczegółowo przez organ. Obecnie inwestorzy (poprzednicy prawni skarżących), kierownik robót i autor orzeczenia technicznego, nie żyją. Projekt budowlany dokończenia budowy z 2009 r. jest niepełny, zaś wiarygodność orzeczenia technicznego podważyła sama skarżąca. Wobec stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę organ nie mógł stosować art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.
Natomiast wydał nakazy prowadzące do zgodności wykonanych robót z prawem, zaś ich dokończenie będzie wymagało dalszych zezwoleń (nowego pozwolenia na budowę lub zmianę sposobu użytkowania lub na wznowienie robót). Nakazy uzasadnione są koniecznością wyeliminowania części obiektów usytuowanych niezgodnie z § 12 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz naruszających ustalenia planu miejscowego z 2004 r. Zgodnie z § 8 pkt 13 p.m. należało pozostawić co najmniej 50% powierzchni niezabudowanej, zaś przybudówki zwiększyły powierzchnię zabudowy do 869,67 m², co na działce o powierzchni 1700 m² oznacza przekroczenie tego wskaźnika. Dokonanie rozbiórki części przybudówek (garażu 7,86 m x 1,5 m = 11,79 m² i kotłowni 5 m x 3 m = 15 m², łącznie 26,79 m²) ograniczy powierzchnię zabudowy do wymagań planu (zabudowa 842,88 m² gdy 50% działki to 850 m²). Pokrywa szamba znajduje się w odległości 4,5 m od okien pomieszczeń biurowych i 2 m od granicy działki z pasem drogowym (rysunek nr Z-01 projektu z 2009 r.), co narusza § 36 ust. 3 w.t. przy pojemności szamba 16 m³ oraz plan miejscowy zawierający zakaz instalowania szamb (§ 8 pkt 7 p.m.). Pozostałe roboty nie nasuwały zastrzeżeń lub nie stanowiły istotnego odstępstwa od projektu.
W odwołaniu skarżące zarzuciły naruszenie wskazanych w decyzji przepisów prawnych i niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Podkreśliły brak pełnych materiałów archiwalnych obejmujących pozwolenie na budowę. Organ pominął znaczenie rzutu przyziemia, nie rozważył zeznań świadka. Skarżące zwróciły uwagę, że projekty zabudowy trzech sąsiadujących działek sporządził ten sam autor, zaś zabudowa jest jednakowa (szczególnie na działce skarżących i jednej z sąsiednich). Według sporządzonej wizualizacji nie było możliwe odmienne zabudowanie działki skarżących i działek sąsiednich. Nakaz nie jest precyzyjny odnośnie zakresu rozbiórki. W oparciu o dołączony rysunek projektanta skarżące twierdziły, że szambo zostało wybudowane w miejscu zaplanowanym. W obszernym wywodzie skarżące kwestionowały istnienie odstępstw w zakresie nie objętym nakazami. Twierdzenia własne przedstawiły w formie komentarza do cytowanych fragmentów uzasadnienia decyzji, zgłaszały wątpliwości, odnośnie sprawności współdziałania organów, twierdziły o posiadaniu dokumentów nie dołączając ich do odwołania. Skarżące zarzuciły, że usytuowanie szamba nie narusza rozporządzenia i nie naruszało uprzednio obowiązującego planu miejscowego z 1998 r.
Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał decyzję PINB dla miasta Wrocławia w mocy. W ustaleniach organ przedstawił ustalenia wynikające z dowodu z oględzin w dniu 13 maja 2016 r., opisując istniejące obiekty, ich elementy konstrukcyjne i sposób użytkowania. Ponadto przytoczył ustalenia zawarte w decyzji pierwszej instancji. Następnie organ przedstawił i potwierdził prawidłowość ocen prawnych organu pierwszej instancji. Roboty wykonane zostały z odstępstwami od projektu budowlanego i z naruszeniem § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz wskazanych przepisów planu miejscowego. Natomiast organ nie odniósł się do zarzutów odwołania.
W skardze do sądu administracyjnego skarżące powtórzyły zarzuty i argumentację odwołania. Dodatkowo powołały się na wypis z kartoteki budynków, nie wyjaśniając znaczenia tego dowodu.
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaznaczył dalej, że organ nadzoru budowlanego podjął czynności w nin. sprawie na skutek pism organu architektoniczno-budowlanego z 2009 r. postulujących dokonanie kontroli budowy, bowiem wpłynął wniosek o pozwolenie na dokończenie budowy, zaś brakuje dokumentacji budowlanej związanej z wydanym w 1991 r. pozwoleniem na budowę. W 2010 r. organ ten wszczął postępowanie w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego z częścią usługową. Uzyskał od właściwego organu dokumentację archiwalną z lat 2006–2010 dotyczącą tej budowy, obejmującą tekst pozwolenia na budowę z 1991 r. wraz z mapą sytuacyjną dla celów projektowych przedstawiającą usytuowanie budynków, decyzje wnoszące sprzeciw wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynków, orzeczenie techniczne P. Wąsiewicza z 2006 r. opisujące sposób realizacji budowy w latach 1991–2006 (z przerwami w latach 1997–1999 i 2001–2002) i decyzję z 2010 r. stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia na budowę na wniosek inwestorów.
Dołączono ponadto inwentaryzację geodezyjną powykonawczą mapa zasadnicza z 2009 r. Kolejno dołączono wypis i wyrys z planu miejscowego (uchwała nr XXII/1850/04 RM Wrocławia z 22 kwietnia 2004 r., Dz.Urz. Woj. Doln. Nr 118, poz. 2095). Działka znajduje się na terenie U/P (usługi i produkcja) – § 26 p.m. przewiduje zachowanie istniejącej funkcji mieszkaniowej, znaczenie mogą mieć § 8 pkt 7 zakazujący lokalizacji szamb nawet czasowo i pkt 13 – wymóg pozostawienia co najmniej 50% niezabudowanej powierzchni działek przy zabudowie usługowej. Teren U/P przeznaczony jest na nieuciążliwą działalność produkcyjno-magazynowo-składową i usługową. Organ w 2015 r. pozyskał od stron projekt budowlany R. Stachury z 2009 r. zawierający inwentaryzację stanu istniejącego. Kolejno dołączył rzut przyziemia stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 1991 r. Organ przesłuchał autora projektu budowlanego L. Matyję oraz okazano mu projekt techniczny stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę, którego nie opracowywał samodzielnie w całości i nie nanosił na nim wszystkich zmian, przykładowo dotyczących garażu. Przesłuchał również innych świadków, wysłuchał strony i dokonał kilkakrotnie oględzin budowy.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego materiał procesowy sprawy był wystarczający do dokonania przez organy przytoczonych w decyzjach ustaleń i ocen, w szczególności na temat wykonania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, lecz z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego polegającymi w szczególności na dobudowaniu kotłowni i garażu oraz wykonaniu szamba w innym miejscu i o zwiększonej pojemności (zamiast 6 m³ wybudowano 16 m³). Zadaniem organów było wydanie środków naprawczych odpowiednio do ustaleń o wygaśnięciu pozwolenia na budowę po wykonaniu robót oraz stwierdzenia naruszenia aktualnie obowiązujących przepisów planu miejscowego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. Nie ulega wątpliwości, że pomimo posiadania przez inwestorów pozwolenia na budowę, część robót wykonana z odstępstwami od tego pozwolenia stanowiła samowolę budowlaną. Według powszechnie przyjętego poglądu, do likwidacji takiej samowoli nadzór budowlany stosuje art. 57 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowa była kwalifikacja tego odstępstwa jako istotnego zgodnie z art. 36a ust. 5 p.b. (pkt 1,2 i 7). Trafna była ocena, że nakazy legalizacyjne lub naprawcze zmierzają do doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej, co w szczególności odnosi się do przepisów planu miejscowego lub rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nakazy miały na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z powołanymi przepisami planu miejscowego i rozporządzenia oraz nie nasuwały zastrzeżeń na tle dokonanych ustaleń faktycznych.
Dodatkowo Sąd Wojewódzki wskazał, że wyjątkowo za nieistotne uchybienie procesowe organu uznać należało brak odniesienia się do zarzutów odwołania, które podobnie jak skarga, były nieskonkretyzowane, dotyczyły zagadnień nieistotnych lub zawierały wywody w przeważającej części ewidentnie zbędne i niejasne, niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły M. G.i i S. W., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie:
- I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a. art. 6, 7, 8 oraz art. 77 § 1 i 80, a także art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z przyczyn wskazanych w skardze oraz z powodu naruszenia art. 6, 7, 8 oraz art. 77 § 1 i 80, a także 84 § 1 k.p.a.,
- b. art. 140 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 107 § 3, 127, 136 § 1 i 138 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 151 p.p.s.a. na skutek braku uchylenia zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie faktu, że organ administracji II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania, w sytuacji gdy narusza to szereg zasad postępowania administracyjnego, wynikających z powyższych przepisów,
- c. art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku braku ustosunkowania się do zarzutów skargi i ograniczenie się do przytoczenia (przedstawienia skrótu) przebiegu postępowania administracyjnego oraz ogólnego stwierdzenia o prawidłowości rozstrzygnięć decyzji;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 57, 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i 153 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy decyzja ta narusza powołane przepisy Prawa budowlanego (w szczególności poprzez brak ustalenia kiedy roboty budowlane zostały ukończone, kiedy wybudowano szambo).
Zaznaczyć należy, że w skardze kasacyjnej niewłaściwie określono jednostki redakcyjne przepisu art. 145 p.p.s.a., co w przytoczonym wyżej opisie zarzutów zostało skorygowane poprzez zastąpienie "art. 145 § 1 ppkt Ia" oraz "art. 145 § 1 ppkt Ic" oznaczeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej stanowił zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki wbrew wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ustosunkował się w sposób właściwy do zarzutów skargi, a jedynie skrótowo przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz wyraził ogólne stwierdzenie o prawidłowości kontrolowanych decyzji.
Przede wszystkim Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wypowiedział się jednoznacznie co do istotnych elementów stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonej decyzji.
W uchwale NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 wskazano, że ocena ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Stanowisko sądu w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organy administracji, jaki przez stronę skarżącą oraz wyjaśnienie, dlaczego konkretne stanowisko uznaje się za prawidłowe, a inne nie. Z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, iż sąd przeanalizował istotne zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy obu instancji i z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Przedstawione stanowisko nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy są one kwestionowane przez stronę skarżącą.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów. Akcentuje się przy tym, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych kwestii podnoszonych przez stronę w zarzutach uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną (por. wyroki NSA z dnia: 29 lipca 2005 r., I FSK 102/05; 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06; 6 czerwca 2008 r., II OSK 724/07; 1 kwietnia 2008 r., II FSK 291/04; 8 maja 2014 r., I OSK 1378/13; 25 marca 2015 r., I GSK 506/13; 2 lipca 2015 r., II FSK 1426/13; 25 lutego 2016 r., I OSK 2222/14).
Naczelny Sąd Administracyjny w tezowanym wyroku z 28 września 2011 r. II OSK 1457/11 (publ. ONSAiWSA, LexisNexis 2012, z. 6, poz. 101) wskazał, że istota rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny polega między innymi na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów. Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów zawartych w skardze.
W rozpoznawanej sprawie wadliwość uzasadnienia wyroku polega jednak nie tylko na tym, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się w sposób właściwy do zarzutów skargi, ale też nie przedstawił argumentacji pozwalającej przyjąć, że dokonał z urzędu wymaganej kontroli na płaszczyźnie zgodności rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego z prawem materialnym oraz w zakresie dochowania wymagań wynikających z przepisów proceduralnych.
Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, jakie przepisy prawa materialnego wyznaczały zakres okoliczności faktycznych podlegających wyjaśnieniu. Nie przedstawił analizy, z której wynikałoby według, jakiego stanu prawnego oceniano przedmiotowe roboty budowlane, a w szczególności w jakim okresie były one realizowane. Sąd Wojewódzki nie zawarł w uzasadnieniu wyroku oceny co do materiału dowodowego, na podstawie którego dokonano istotnych ustaleń faktycznych. W rezultacie nie dokonał weryfikacji stanu faktycznego sprawy, mimo postawionych w skardze zarzutów co do naruszenia art. 7, 75 i 77 k.p.a. i zakwestionowania przez strony dokonanej przez organy nadzoru oceny poszczególnych dowodów.
Sąd Wojewódzki nie poddał rzetelnej analizie ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę do zakwalifikowania poszczególnych robót budowlanych jako wykonanych z istotnymi odstępstwami od projektu i pozwolenia na budowę z 1991 r., jak też nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w tym zakresie przez skarżące.
Ocena Sądu co do prawidłowości zastosowanej w sprawie podstawy prawnej nałożonych na skarżące obowiązków ograniczona została do jednozdaniowego stwierdzenia, że w takich przypadkach samowoli budowlanej stosuje się "art. 57 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 p.b." Brak jednak w uzasadnieniu wyroku wywodu, odnoszącego się do zastosowania w sprawie konkretnych unormowań z art. 50 ust. 1 pkt 1–4 oraz art. 57 ust. 1 pkt 1–3 Prawa budowlanego. W szczególności Sąd Wojewódzki nie odniósł się merytorycznie do postawionego zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i przepisów § 12 i § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 8 pkt 6 i § 60 pkt 6 Uchwały numer XXII/1850/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W kontekście wymienionych przepisów istotnym zagadnieniem podniesionym w skardze była prawidłowość ich zastosowania według stanu obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy przez organ nadzoru budowlanego, podczas gdy według skarżących powinny być zastosowane przepisy prawa z czasu wykonywania robót budowlanych. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, bez wyjaśnienia stanowiska w tym zakresie, stwierdził tylko, że trafna była ocena, zgodnie, z którą "nakazy legalizacyjne lub naprawcze zmierzają do doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej, co w szczególności odnosi się do przepisów planu miejscowego lub rozporządzenia w sprawie warunków technicznych".
Nie podważając tak uogólnionej tezy, należy potwierdzić, że zasadniczo legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w czasie tej legalizacji, a nie w czasie realizacji obiektu budowlanego. Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że istota samowoli budowlanej polega na wykonaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, przy czym konieczne jest odróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. uchwała NSA sygn. II OPS 2/13 z dnia 16 grudnia 2013 r.).
W różnych sprawach prowadzonych w przedmiocie samowoli budowlanych ukształtowane zostało stanowisko, że w pierwszej kolejności badane jest to, czy realizacja robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia była zgodna z pozostałymi przepisami Prawa budowlanego, w tym normami techniczno-budowlanymi wówczas obowiązującymi, a także przepisami o planowaniu przestrzennym. Natomiast stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadniona w przypadku, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne (m.in. w zakresie odległości od granicy zabudowań sąsiedzkich) i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Trudno bowiem przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie go do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę.
Oczywiście nie są to sztywne reguły, bowiem w każdej sprawie muszą być stosowane rozwiązania adekwatne do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r. II OSK 242/17 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).
Przedstawione powyżej uwarunkowania powinny być uwzględnione w niniejszej sprawie, jednak z uzasadnienia wyroku trudno odczytać, jakimi względami kierował się Sąd Wojewódzki akceptując kontrolowane rozstrzygnięcia organów obu instancji. Dodać również trzeba, że ogólnikowe uzasadnienie wyroku stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie prawidłowe sformułowanie zarzutów co do oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. W konsekwencji należało uznać, że wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia jego instancyjną kontrolę, w rezultacie czego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić merytorycznie pozostałych zarzutów kasacyjnych.
W takim stanie sprawy konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania sprawy według przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, wyznaczających kryteria legalności zaskarżonej decyzji.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.