Uzasadnienie
II OSK 1716 / 11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi B. I., A. D. i L. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010r. w przedmiocie wznowienie postępowania dotyczącego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Zaskarżony wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] S.A. Zakład [...] w G. pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej średniego napięcia SN 15 KV i stacji transformatorowej słupowej, budowę linii kablowych SN 15 KV oraz stacji transformatorowej słupowej położonych w [...] Gm. P. W piśmie z dnia 19 lipca 2007 r. właściciele działek położonych przy ul. [...] i przy ul. [...] w J. (m.in. B. I., B. Z. i L. D.) podali, że nie zostali poinformowaniu o powyższym postępowaniu, czym naruszono ich interes prawny. Postanowieniem z dnia 3 października 2007 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez ww. mieszkańców i właścicieli działek w J. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 574/07) uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, że przed wydaniem rozstrzygnięcia organ najpierw winien ustalić, jaki charakter miało powyższe pismo.
Ponownie rozpoznając powyższy wniosek, Wojewoda Wielkopolski wezwał osoby w nim podpisane do jego sprecyzowania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wskazano, iż pismo z dnia 19 lipca 2009 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. B. I. oświadczyła, że jest właścicielką działki o nr [-A-], B. Z. działki o nr [-B-], a L. D. wraz z żoną A. D. są współwłaścicielami działki o nr [-C-].
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda Wielkopolski wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2006 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 146 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 § 2 K.p.a. stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odstąpił od jej uchylenia stwierdzając, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda wskazał, iż zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w stosunku do B. I., B. Z. oraz L. D. jest uzasadniony. Inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2003 r. oddziałuje na nieruchomości stanowiące ich własności, a więc osoby te powinny być uznane za strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę.
Jednocześnie organ wskazał, że poza błędnym ustaleniem kręgu stron postępowania brak jest innych powodów do uchylenia we wznowionym postępowaniu badanej decyzji. W szczególności powodem do uchylenia decyzji nie mogą być podnoszone przez strony kwestie dotyczące charakteru prowadzonej budowy (przebudowy) wpływającej bezpośrednio na krajobraz widziany z działek, a w konsekwencji na ich wycenę, gdyż dotyczą one sfery prawa cywilnego. W ocenie organu zostały również spełnione wymagania zawarte w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), dlatego organ zobowiązany był do udzielenia pozwolenia na budowę.
Ponadto, decyzja z dnia [...] marca 2006 r. była przedmiotem kontroli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Zważywszy na powyższe organ nie znalazł podstaw do uchylenia badanej decyzji we wznowionym postępowaniu.
Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez B. I., A. D. i L. D. od powyższego rozstrzygnięcia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji podzielił ocenę organu I instancji odnośnie posiadania przez odwołujących się statusu stron i braku ich udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2006 r., co powodowało, iż zarówno decyzja Wojewody Wielkopolskiego, jak i Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2003 r. zostały wydane z naruszeniem art. 10, art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie znalazł jednak podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Jednocześnie organ stwierdził, iż decyzja z dnia [...] marca 2006 r. nie udzieliła inwestorowi pozwolenia na budowę na działkach nr [-B-], [-C-] i [-A-]. Tym samym bezzasadny jest zarzut, że inwestor powinien złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania powyższymi działkami na cele budowlane.
Nadto organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt. VII SA/Wa 249/09, którym oddalono skargi B. Z. i A. D. na decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargi na powyższą decyzję złożyli B. I. oraz L. D. i A. D., wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- 1. art. 6, art. 8 i art. 11 K.p.a.,
- 2. art. 7 K.p.a.,
- 3) art. 138 § 1 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie decyzji odstępującej od uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2006r. w sytuacji, w której nie istnieje przepis prawa upoważniający organ do utrzymania w mocy niezgodnej z prawem decyzji Wojewody Wielkopolskiego,
- 4) art. 146 § 2 K.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie decyzji odstępującej od uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. w sytuacji, w której w wyniku wznowienia mogłaby, a wręcz powinna zapaść decyzja nie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Jak podkreślili skarżący, decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2003 r. dotyczy ich działek, przez które zaprojektowano przebieg inwestycji pomimo, iż inwestor nie posiadał prawa do dysponowania ich nieruchomościami na cele budowlane. Nadto pozostaje ona w sprzeczności z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie dotyczyła ich działek.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji orzekające w sprawie wykazały, iż działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w związku z czym wystąpiła przyczyna wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z kopii mapy zasadniczej obrazującej przebieg przedmiotowej inwestycji, która stanowi załącznik do projektu budowlanego z września 2003 r. wynika, że projektowana inwestycja przebiega wzdłuż granicy działki nr [-A-], której właścicielką jest skarżąca B. I. Natomiast przy granicy działki nr [-C-], należącej do skarżących A. i L. D., znajduje się stacja transformatorowa. Z wyjaśnień organu wynika, że stacja transformatorowa usytuowana jest w odległości ok. 5 m od granicy działki A. i L. D., co może powodować jej zacienienie.
Skarżący D., wykazując swój interes prawny, przedłożyli akt notarialny kupna działki, z którego wynika, że działka nr [-C-] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P. położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Zważywszy na powyższe, Sąd podzielił ustalenia organów dotyczące położenia działek skarżących w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, co oznacza, że wskazana przez skarżących przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 kpt 4 K.p.a. rzeczywiście wystąpiła.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo też zbadał termin określony w art. 148 § 2 K.p.a. i po przeprowadzeniu wznowionego postępowania przyjął, że pomimo zaistnienia przesłanek formalnych do jego wznowienia, brak jest wady, która uniemożliwiałaby wydanie innej decyzji niż dotychczasowa.
Z ustaleń organu wynika, bowiem, że projekt budowlany zgodny jest z wymaganiami decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane Prawem budowlanym. Organ ustalił również, iż przedmiotowa inwestycja nie przebiega przez działki skarżących. Tym samym bezzasadny jest zarzut, że inwestor winien złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania działkami skarżących na cele budowlane.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 146 § 2 K.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ zasadnie nie uchylił decyzji dotychczasowej i wobec uznania, iż skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Zarzuty skarżących odnoszące się do wad materialnoprawnych decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2006 r. zostały przez Sąd pierwszej instancji ocenione jako bezprzedmiotowe w sprawie wznowienia postępowania. Sąd wskazał, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. była przedmiotem kontroli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności uznając, że nie zawiera ona żadnej z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Skargi B. Z. i A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2008 r. zostały oddalone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2009 r. (sygn. akt. VII SA/Wa 249/09).
Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił wniesione skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. I., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, podzielenie przez WSA poglądu GINB co do zakresu oddziaływania obiektu na działkę i przyjęcie, wbrew treści zatwierdzonego przez Starostę Poznańskiego projektu budowlanego, że planowana inwestycja nie będzie przebiegała przez działkę [-A-] należącą do skarżącej;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego opartych na stwierdzeniu, że decyzja merytoryczna wydana w wyniku wznowienia postępowania odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej (tj. decyzji Wojewody Wielkopolskiego utrzymującej w mocy decyzję Starosty Poznańskiego) podczas, gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy powinno było doprowadzić WSA do wniosku, że decyzja Starosty Poznańskiego naruszała prawo zarówno w zakresie, w jakim zatwierdzała projekt budowlany dotyczący działki [-A-] jak i w zakresie, w jakim pozwalała na budowę linii napowietrznej, która nie może samodzielnie funkcjonować,
- 3. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji GINB wydanej przedwcześnie i niezawierającej jednoznacznych ustaleń w zakresie przymiotu strony skarżącej, jak i nie wskazującej okoliczności przewidzianych w art. 149 § 2 K.p.a., a przez to naruszających art. 1, art. 11 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. 147 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 pkt 20 Prawa budowlanego,
- 4. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji GINB, co doprowadziło do utrzymania w obrocie decyzji Starosty Poznańskiego zatwierdzającej projekt budowlany, wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego oraz decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę obiektu ulokowanego na skraju działki [-A-], wydanej z naruszeniem art. 33 ust. 1 i art. 29 ust. 5 oraz art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego,
- 5. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie podczas oceny decyzji GINB art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego co doprowadziło do oddalenia skargi skarżącej oraz utrzymania w mocy decyzji GINB i w efekcie utrzymania w obrocie decyzji Starosty Poznańskiego zatwierdzającej projekt budowlany niezgodny z miejscowymi planami zagospodarowania działki [-A-] i wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki [-A-],
- 6. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie podczas oceny decyzji GINB art. 33 ust. 1 i art. 29 ust. 5 oraz art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego, co doprowadziło do oddalenia skargi skarżącej oraz utrzymania w mocy decyzji GINB i w efekcie utrzymania w obrocie decyzji Starosty Poznańskiego o wydaniu pozwolenia na budowę zespołu obiektów, które nie mogą samodzielnie funkcjonować bez przeprowadzenia linii napowietrznych na skraju działki należącej do skarżącej, na co skarżąca nie wyrażała nigdy zgody.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej kasacji skarżąca stwierdziła, że zgodnie z przedmiotowym projektem budowlanym linia energetyczna miała przebiegać nad jej działką. Świadczą o tym również praktyczne działania inwestora związane z pracami wykonywanymi w terenie. Nie jest przy tym możliwy, zgodnie z projektem budowlanym, inny przebieg inwestycji, gdyż ulokowanie linii wzdłuż działki skarżącej spowodowałoby konieczność zmiany jej trasy albo prowadzenia jej nad (szerokim) dachem nieruchomości sąsiedniej (działka [...]) lub dostawienia kolejnego słupa w celu ominięcia dachu. Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, zatem jednoznacznie, że nowa linia napowietrzna miałaby przebiegać nad działką skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym, przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, zauważyć należy, iż przedstawiony w niej problem sprowadzał się do określenia przebiegu i wielkości projektowanej inwestycji, zatwierdzonej ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. Ustalenie to w odniesieniu do działki strony skarżącej kasacyjnie pozwoliło na określenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jak również na weryfikację decyzji o pozwoleniu na budowę i zgłoszonych zarzutów.
W tym zakresie podzielić należało ustalenia przedstawione przez organy orzekające w postępowaniu wznowieniowym obu instancji, zasadnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Jak wynika, bowiem z kopii mapy zasadniczej obrazującej przebieg inwestycji, stanowiącej załącznik do projektu budowlanego, inwestycja przebiegać będzie wzdłuż granicy działki nr [-A-], należącej do skarżącej kasacyjnie, ale nie przez jej obszar. Uznać przy tym trzeba, iż już tylko to ustalenie świadczyło o tym, iż skarżąca kasacyjnie należała do kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i nie było potrzeby prowadzenia dalszych ustaleń w tym zakresie. Skarżąca, poddając w wątpliwość prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń, nie wskazała na żadne takie okoliczności sprawy, które pozwalały na zakwestionowanie ustaleń przyjętych w skarżonym wyroku. To z kolei czyniło bezzasadnym trzeci zarzut kasacji, wskazujący na przedwczesność ustaleń "w zakresie przymiotu strony skarżącej", tj. naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 147 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
Przyjęte w skarżonym wyroku ustalenie, dotyczące przebiegu projektowanej przebudowy linii energetycznej wraz z infrastrukturą, dodatkowo znajduje swoje potwierdzenie w złożonym wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane załączniku, gdzie w wykazie właścicieli działek i przewidywanych robót budowlanych nie wskazano ani osoby B. I., ani należącej do niej działki nr [-A-]. Najbliżej tej działki prowadzone będą roboty na działce nr [...] (J.)- przylegającej jak wynika z map do działki skarżącej, należącej do Gminy P., stanowiącej jak zaznaczono w uwagach powyższego załącznika- drogę. Stwierdzić trzeba, iż treść projektu budowlanego, ani też decyzja zatwierdzająca tenże projekt nie obejmuje działki należącej do skarżącej jako terenu, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. To z kolei świadczyło o bezzasadności zarzutu pierwszego, drugiego i czwartego kasacji dotyczących naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 P.p.s.a., a także naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 4 oraz art. 33 ust. 1 i art. 29 ust. 5 i art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego.
Skarżąca kasacyjnie nie wskazała na żadne takie okoliczności sprawy, które mogłyby świadczyć o tym, iż w wyniku wznowienia postępowania nie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W odniesieniu do zarzucanej niezgodności decyzji Starosty Poznańskiego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [-A-] oraz warunkami zabudowy dla tej działki, zauważyć należało, niezależnie od sformułowania przedstawionego w kasacji zarzutu, iż pozostawał on bez znaczenia dla okoliczności niniejszej sprawy, nie dotyczącej tejże działki. Zaznaczyć również trzeba, iż decyzja o warunkach zabudowy, w oparciu, o którą wydano pozwolenie na budowę także nie odnosiła się do tej działki (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2003 r.). Powyższe ustalenie świadczyło o bezzasadności zarzutu piątego, tj. naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego.
Wobec przedstawionych wyżej okoliczności i zważywszy na to, iż o trasie przebiegu przedmiotowej inwestycji decyduje inwestor nie mógł zostać również uwzględniony zarzut szósty kasacji dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 i art. 29 ust. 5 i art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.