Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1731/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Po 596/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. Ł. (dalej jako Skarżący) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr WOA.7721.101.2019.HG w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w związku z otrzymanymi zawiadomieniami (Straży Miejskiej i A. T.) o robotach budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w P. związanych z inwestycją polegającą na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania części poddasza na lokal mieszkalny (przyłączenie poddasza do istniejącego mieszkania nr [...]) a także robotach budowlanych związanych z zamknięciem na ostatnim piętrze klatki schodowej, przeprowadził następujące po sobie kontrole. W dniu 26 stycznia 2017 r. ustalono, że na ostatniej kondygnacji na klatce schodowej wykonano zabudowę ścianką z płyt gipsowo-kartonowych z pozostawionym otworem wejściowym na podest bez drzwi. A. Ł. (inwestor) nie był obecny pomimo powiadomienia go pismem z dnia 10 stycznia 2017 roku o planowanej kontroli.

Następnie w dniu 17 lutego 2017 roku podczas ponownych czynności kontrolnych, w takcie trakcie których uczestniczył inwestor i kierownik budowy E. G., okazano pozwolenie na budowę z dnia 20 stycznia 2017 roku wraz ze zmianą sposobu użytkowania części poddasza na lokal mieszkalny (przyłączenie do istniejącego mieszkania nr [...]) oraz zatwierdzony projekt budowlany. Ustalono, że na ostatniej kondygnacji na klatce schodowej wykonano ściankę z płyt gipsowo-kartonowych z pozostawionym otworem wejściowym przygotowanym do osadzenia ościeżnicy, nowe ścianki działowe, zamontowano okna połaciowe i podłogi, wymieniono instalację wodno-kanalizacyjną i instalację energii elektrycznej. Przedmiotowe roboty prowadzone były pod nadzorem kierownika budowy. W dniu 27 marca 2017 roku inwestor wraz kierownikiem budowy złożyli wyjaśnienia, z których wynika, że w trakcie budowy w ścianie wykonanej na podeście klatki schodowej zamontowano również ościeżnicę.

Inwestor zawiadomieniem z 17 marca 2017 r. poinformował o zakończeniu inwestycji prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę z 20 stycznia 2017 r. a kierownik budowy oświadczył, że inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania zaświadczeniem z dnia 28 marca 2017 roku potwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu przedmiotowej inwestycji.

Wobec ponownego zakwestionowania przez A. T. robót budowlanych związanych z powyższą inwestycją PINB dla Miasta Poznania wyznaczył ich kontrolę na dzień 20 czerwca 2017 r., zawiadamiając o tym inwestora.

Podczas powyższej kontroli ustalono, że inwestor:

─ zamontował skrzydło drzwiowe o wym. szerokość - 0,80 m, wysokość - 2,00 m, w wcześniej osadzonej ościeżnicy, w wyniku czego włączono powierzchnię podestu do przebudowanego lokalu mieszkalnego nr [...];

─ wypełnił szkłem istniejący w górnej części ścianki działowej, wykonanej na podeście klatki schodowej, otwór o wym: szerokość - 0.85m, wysokość - 0,30 m;

─ usunął drzwi do istniejącego przedtem mieszkania nr [...] i pozostawił otwór stanowiący przejście na podest, który po osadzeniu skrzydła drzwiowego stał się korytarzem lokalu nr [...];

─ nie wykonał drzwi w otworze przejściowym do części przebudowanej mieszkania nr [...].

W trakcie kontroli ustalono ponadto, że inwestor nie występował o wydanie pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych.

Decyzją z dnia 27 lutego 2019 roku, nr 125/2019 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania nałożył na inwestora obowiązek rozbiórki ościeżnicy i skrzydła drzwi wewnętrznych wykonanych na podeście ostatniej kondygnacji klatki schodowej przy stopniu biegu schodów wewnętrznych klatki schodowej nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], [...] w P. oraz obowiązek wykonania drzwi wewnętrznych do przebudowanej części pomieszczeń strychowych, a ponadto określił termin wykonania ww. obowiązków na 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Organ zauważył, że projekt budowlany przewidywał na podeście do klatki schodowej ściankę, która miała kończyć się na wysokości poręczy biegu schodów, natomiast inwestor wykonał ją przez całą szerokość podestu dodatkowo osadzając w otworze ościeżnicę, w której następnie osadził skrzydło drzwiowe. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał na podeście wykonanie w ścianie klatki schodowej otworu drzwiowego, w którym miały być osadzone drzwi o szerokości 90 cm, prowadzące do przebudowanej części poddasza, natomiast inwestor wykonał otwór o szerokości 82 cm i wysokości 2 m, w którym nie osadzono stolarki drzwiowej.

W ocenie organu, ustalone odstępstwa tj. przedłużenie ścianki działowej na całą szerokość podestu i wykonanie w niej drzwi jak również wykonanie w górnej części ww. ścianki otworu o wym. 0,85 m x 0,30 m oraz nie wykonanie drzwi o szerokości 90 cm w ścianie klatki schodowej prowadzących do przebudowanej części poddasza mają charakter nieistotny, jednak jedno z wyżej opisanych odstępstw tj. wykonanie drzwi wejściowych do lokalu na skraju podestu klatki schodowej przy stopniu biegu schodów wewnętrznych klatki schodowej narusza przepisy techniczno-budowlane. Wychodząc z lokalu nr [...], otwierając drzwi stoi się na krawędzi podestu klatki schodowej, który w chwili obecnej jest korytarzem w mieszkaniu nr [...] i nie ma się przed sobą podestu lub poziomej płaszczyzny, lecz otwartą przestrzeń z uskokiem około 30 cm do najbliższej stopnicy schodów, a następnie dalsze stopnie w dół biegu schodów.

Wyjście z lokalu na schody w przypadku, gdy bieg schodów nie będzie oświetlony oraz w przypadku konieczności nagłego opuszczenia lokalu doprowadzić może do nieszczęśliwego wypadku, zagrażającego życiu bądź zdrowiu, a tym samym występuje niemożliwe do zaakceptowania ryzyko wypadku w trakcie użytkowania.

Organ zauważył, że przed zatwierdzeniem projektu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, projektant dokonał zmian, które są widoczne w archiwalnym egzemplarzu projektu budowlanego tj. "usunął drzwi, które były przewidziane na początku podestu przy stopniu biegu schodów wewnętrznych klatki schodowej oraz wkreślił w otworze pomiędzy podestem a projektowanym korytarzem o pow. 6 m2 drzwi wewnętrzne o szerokości 90 cm - dopisując odręcznie,,poprawka zmiana usytuowania drzwi". Złożony projekt z poprawkami projektanta potwierdził zamiar wykonania drzwi wejściowych do lokalu w miejscu gdzie są wykonane obecnie oraz nie wykonanie drzwi prowadzących do przebudowanej części.

Wobec powyższego organ stwierdził, że wykonanie drzwi na krawędzi podestu schodów wewnętrznych (bieg pomiędzy poziomem 9,12 m z poziomem 7,68 m) narusza przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami). W tej sytuacji konieczne było przeprowadzenie postępowania naprawczego zakończonego wydaniem nakazu przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Pomimo, że wskazane odstępstwo uznano za nieistotne obowiązkiem organu jest egzekwowanie wykonania przedmiotowych robót, zgodnie z zatwierdzonym projektem, z uwagi na chronione dobro.

Inwestor złożył odwołanie od powyższej decyzji argumentując, że celem inwestycji było stworzenie jednego mieszkania. Wykonanie decyzji uniemożliwi swobodne użytkowanie mieszkania bowiem konieczne będzie przechodzenia przez otwartą i nieogrzewaną klatkę schodową.

Po rozpoznaniu odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 26 kwietnia 2019 r. nr WOA.7721.101.2019.HG utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia 20 stycznia 2017 roku, nr 153/2017, znak: UA-VI-A04.6740.3127.2016 nie przewidywał oddzielania podestu ścianką z wstawionymi w nią drzwiami wejściowymi, na krawędzi biegu schodowego. Stare mieszkanie nr [...] i nowo powstałe na przebudowanej części strychu nie miało wspólnego korytarza. Lokalizacja przedmiotowej ścianki działowej narusza przepisy określone w warunkach technicznych. Jak wynikało ze szkicu z projektu sam podest wraz z barierkami miał szerokość 1,3 x ok. 2,4 m, zatem po odliczeniu ścianki szer. korytarza wynosił 1,12 m i dł. ok. 2,4 m, co oznaczało, że korytarz nie spełniał wymogu określonego § 95 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku.

Ponadto zgodnie z § 68 w.t. graniczne wymiary schodów stałych w m.in. budynkach mieszkalnych wielorodzinnych to: minimalna szer. biegu 1,2 m, spocznika 1,5 m (dopuszcza się w budynkach powstałych przed wejściem w życie tych przepisów pozostawienie dotychczasowej klatki schodowej o niezmienionych parametrach). Niemniej jednak przepis ten nie przewiduje możliwości bezpośredniego wyjścia z lokalu mieszkalnego na bieg schodowy (z pominięciem spocznika).

Organ odwoławczy za organem I instancji uznał, że projektant wiedział o tym fakcie przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i składając projekt do zatwierdzenia dokonał w nim zmian i usunął drzwi, które były przewidziane na początku podestu przy stopniu biegu schodów wewnętrznych klatki schodowej oraz wykreślił w otworze pomiędzy podestem a projektowanym korytarzem o pow. 6 m² drzwi wewnętrzne o szer. 90 cm. Na projekcie przebudowy (rys. nr 3) znajduje się odręcznie sporządzona adnotacja mgr inż. A. K. - "poprawka zmiana usytuowania drzwi". Zatem, zamiarem inwestora mogło być połączenie obu lokali mieszkalnych (starego i nowego) niemniej jednak zatwierdzony projekt takiego rozwiązania nie przewidywał. Zatem prawidłowo nakazano inwestorowi, doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami, poprzez wykonanie wskazanych w decyzji robót budowlanych.

Inwestor zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując, że został naruszony art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. dalej "Prawo budowlane") w zw. z § 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) w zw. z art. 7b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że obecne rozwiązanie stwarza niemożliwe do zaakceptowania ryzyko a nadto poprzez to, ze możliwe było nakazanie innych, mniej obciążających stronę rozwiązań, jak chociażby odpowiednie oznaczenie progu, wykonanie dodatkowego oświetlenia, czy przesunięcie stopnia, ściany lub drzwi.

Zarzucił nadto naruszenie art. 28 w zw. z art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dokonywane zmiany wymagają pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, iż nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych; naruszenie § 330 w zw. z § 68 i § 95 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie wymogi określone w § 68 i § 95 mają zastosowanie, podczas gdy klatka schodowa oraz spocznik następnie przerobiony na korytarz powstały przed wejściem w życie przepisów.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania inwestor wskazał, że PINB w wydanej decyzji nie wskazał w podstawie prawnej § 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie wskazał powyższego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji. W decyzji organu odwoławczego nie powołano przepisów w podstawie prawnej, które były w uzasadnieniu a które nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji. Z treści uzasadnienia nie można wywnioskować na jakie przepisy powołuje się organ. Wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 i 80 k.p.c. (powinno być K.p.a.) inwestor zarzucił dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w szczególności poprzez:

─ uznanie, że zastosowane rozwiązanie stwarza niemożliwe do zaakceptowania ryzyko wypadków w trakcie użytkowania,

─ uznanie, że korytarz nie ma szerokości 1,2 m bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie.

Dopuszczono się naruszenia art. 7b K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie zbyt rygorystycznych oraz nieuzasadnionych w danym stanie faktycznym rozwiązań nakazujących rozbiórkę drzwi, w sytuacji, w której możliwe było nakazanie sporządzenia innych działań, które nie niweczyłyby sensu inwestycji. Naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 K.p.a., bowiem rozstrzygnięto sprawę co do meritum na innej podstawie prawnej i faktycznej niż organ pierwszej instancji i to bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej materii.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Po 596/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę inwestora, uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd mając na uwadze ogólną zasadę prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 roku, poz. 1186 ze zm.)), z wyjątkami przewidzianymi w art. 29 i art. 30 tej ustawy, wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego - pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z art. 3 pkt 7a) ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

W ocenie Sądu, przebudowa oznacza w istocie zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jak i zmianę sposobu użytkowania danego obiektu. Inwestor wykonując ściankę na podeście klatki schodowej dokonał zatem przebudowy budynku wielorodzinnego przy ul. [...], [...] w P. - na podeście ostatniej kondygnacji klatki schodowej nr [...] (polegających na przebudowie klatki schodowej i wydzieleniu z podestu zamkniętego korytarza lokalu mieszkalnego nr [...]). W tym względzie, zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę, że roboty budowlane, polegające na wykonaniu ścianki działowej na pełnej wysokości korytarza, a więc w połączeniu z podłogą i sufitem pomieszczenia, są uznawane za przebudowę bowiem powodują zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 27.05.2008 roku, sygn. II OSK 563/07). Sąd uznał, że wykonane roboty wprawdzie nie stanowiły istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego ale na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia 20 stycznia 2017 roku, znak: UA-VI-A04.6740.3127.2016 zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania części poddasza na lokal mieszkalny (przyłączenie poddasza do istniejącego mieszkania nr [...]) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P.. Sąd stwierdził, że w istocie decyzja ta nie obejmowała oddzielania podestu ścianką z wstawionymi w nią drzwiami wejściowymi, na krawędzi biegu schodowego. Stare mieszkanie nr [...] i nowo powstałe na przebudowanej części strychu nie miało wspólnego korytarza.

Sąd wskazał na możliwe rozstrzygnięcia wydawane w trybie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że dla prawidłowego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, obowiązujących w dacie podejmowania działań naprawczych.

Działania te bowiem mają doprowadzić do zgodności z prawem obowiązującym w dacie orzekania w trybie naprawczym. Przyczyny wydania orzeczenia nakazującego zaniechanie dalszych robót budowlanych, czy rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, są różne w zależności od okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nakazy wynikające z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane najczęściej mają miejsce, kiedy obiekt budowlany został usytuowany z naruszeniem przepisów warunków technicznych, zagraża bezpieczeństwu przeciwpożarowemu lub niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok WSA w Lublinie z 18 grudnia 2018 r., II SA/Lu 584/18, dostępny w CBOSA).

W ocenie Sądu, organy w oparciu o materiał dowodowy prawidłowo nałożyły na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności. Ustalenia takie wynikały z protokołów dwóch kontroli, a także dokumentacji technicznej oraz fotograficznej. Organ odwoławczy trafnie ocenił, że wykonane roboty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane, na co zwrócił już uwagę organ pierwszej instancji. Ustalenia dokonane przez organy administracji trafnie zawierają wskazanie, że lokalizacja przedmiotowej ścianki działowej narusza § 95 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr [...]5, poz. 960 ze zm.; dalej warunki techniczne) zgodnie z którym korytarze stanowiące komunikację wewnętrzną w mieszkaniu powinny mieć szerokość w świetle co najmniej 1,2 m, z dopuszczeniem miejscowego zwężenia do 0,9 m na długości korytarza nie większej niż 1,5 m. W rozpoznawanej sprawie podest wraz z barierkami ma szerokość 1,3 x ok. 2,4 m, zatem po odliczeniu ścianki szerokość korytarza wynosi 1,12 m i długość ok. 2,4 m, co oznacza że korytarz ten nie spełnia wymogu określonego ww. przepisie.

Ponadto zgodnie z § 68 warunków technicznych graniczne wymiary schodów stałych w m.in. budynkach mieszkalnych wielorodzinnych to: minimalna szerokość biegu 1,2 m, spocznika 1,5 m. Takie rozwiązanie jak trafnie zaznaczył organ odwoławczy nie przewiduje możliwości bezpośredniego wyjścia z lokalu mieszkalnego na bieg schodowy (z pominięciem spocznika), co zostało dostrzeżone już na etapie sporządzenia projektu przebudowy o czym świadczą stosowne notatki jakimi został opatrzony projekt budowalny zatwierdzony decyzją z dnia 20 stycznia 2017 roku. Takie rozwiązanie nie przewidywało połączenia obu lokali, co zostało trafnie wychwycone przez organ odwoławczy.

Sąd zauważył, że o samym zamiarze skarżącego połączenia obu lokali nie może również stanowić sama nazwa okładki projektu budowalnego zatytułowana "Projekt architektoniczno-budowlany przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części poddasza w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na lokal mieszkalny (przyłączenie do istniejącego mieszkania)". Sąd uznał, że propozycje skarżącego dostosowania miejsca przebudowy (np. zamontowanie dodatkowego oświetlenia) mogą jedynie łagodzić skutki dokonanych prac budowlanych ale nie spełniają obowiązujących w tym zakresie standardów.

Sąd zauważył, że proponowane przez inwestora rozwiązania pozostają zgodne z treścią § 291 warunków technicznych, który przewiduje, że "budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób niestwarzający niemożliwego do zaakceptowania ryzyka wypadków w trakcie użytkowania, w szczególności przez uwzględnienie przepisów niniejszego działu", ale nie uwzględniają innych warunków technicznych jakim powinien odpowiadać budynek mieszkaniowy.

Sąd zgodził się ze skarżącym, że kwestionowane rozwiązania prawne dotyczące warunków technicznych weszły w życie po powstaniu przedmiotowej klatki schodowej, to nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje § 330 rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych względem usytuowania stopni i szerokości powstałego korytarza, gdyż są to elementy powstałe przed wejściem w życie rozporządzenia, a podczas inwestycji nie były one zmieniane, a w konsekwencji nie powinny mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie wymogi zawarte w tymże akcie prawnym.

Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotowe prace budowlane były prowadzone po wejściu w życie przedmiotowego rozporządzenia, a zatem ma do nich zastosowanie wskazane wyżej rozporządzenie wykonawcze. W rezultacie prawidłowo zastosowano w sprawie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nakazano skarżącemu, doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami.

Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd stwierdził, że organy obu instancji wskazały istotne dla sprawy przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, co umożliwiło stronie zapoznanie się z nimi oraz merytorycznie doniesienie się do ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Zarzuty skargi koncentrujące się wokół aspektów technicznych, zdaniem Sądu, nie znajdują oparcia w dokumentacji i wiedzy budowalnej, tylko stanowią rodzaj polemiki ze stanowiskiem wyspecjalizowanych organów. Również cytowane przez skarżącego orzecznictwo, dotyczące innych odmiennych stanów prawnych i faktycznych, nie znajduje bezpośredniego zastosowania do niniejszej sprawy.

Sąd wskazał, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie dokonuje się ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Dokonana w tym zakresie kontrola sądowa wykazała, że organy prowadziły postępowanie prawidłowo, realizując obowiązki wynikające z art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm.; dalej K.p.a.).

Również dokumenty (protokoły) sporządzone w sprawie odpowiadają wymogom art. 67, art. 68 i art. 85 K.p.a. Decyzje zawierają wszystkie wymagane prawem elementy, a ich uzasadnienie jest prawidłowe i klarowanie wyjaśnia motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięć (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Prawidłowa jest również zastosowana w decyzjach podstawa prawnomaterialna, w tym warunki techniczne budynku.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w zw. z naruszeniem:

1. a) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. dalej "Prawo budowlane" lub "P.b.") w zw. z § 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) w zw. z art. 7b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że obecne rozwiązanie stwarza niemożliwe do zaakceptowania ryzyko,
2. b) ewentualnie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na stronę zbyt rygorystycznych obowiązków, podczas gdy możliwe było nakazanie innych, mniej obciążających stronę rozwiązań, jak chociażby odpowiednie oznaczenie progu, wykonanie dodatkowego oświetlenia, czy przesunięcie stopnia, ściany lub drzwi,
3. c) art. 28 w zw. z art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dokonywane zmiany wymagają pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, iż nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych,
4. d) § 330 w zw. z § 68 i § 95 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie wymogi określone w § 68 i § 95 mają zastosowanie, podczas gdy klatka schodowa oraz spocznik następnie przerobiony na korytarz powstały przed wejściem w życie przepisów.

Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi skarżący kasacyjnie upatruje w związku z:

1. a) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy i nieuchylenie decyzji nr 125/2019 z dnia 27 lutego 2019 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania oraz decyzji z 26 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu pomimo tego, że w podstawie prawnej nie wskazano przepisów, na które powołuje się organ pierwszej instancji, tj. § 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), który to przepis był podstawą do rozstrzygnięcia w sprawie,
2. b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 2 K.p.a. poprzez nie wskazanie przepisów, na które powołuje się organ pierwszej instancji, tj. § 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 zezm.), który to przepis był podstawą do rozstrzygnięcia w sprawie,
3. c) art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 107 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie powołanie się w podstawie na przepisy przywoływane w uzasadnieniu, w sytuacji, w której nie były one podstawą do rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, tj. art. 28 ust. 1, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, powołanie się w uzasadnieniu na nieistniejący art. 29 ust. 1 pkt 1aa Prawa budowlanego, przy czym z treści uzasadnienia nie można wywnioskować na jakie przepisy powołuje się organ,
4. d) art. 7, art. 77 i 80 K.p.c. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów przez organy obu instancji w szczególności poprzez:

o uznanie, że zastosowane rozwiązanie stwarza niemożliwe do zaakceptowania ryzyko wypadków w trakcie użytkowania, o uznanie, że korytarz nie ma szerokości 1,2 m bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie,

e) art. 7b K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie zbyt rygorystycznych oraz nieuzasadnionych w danym stanie faktycznym rozwiązań nakazujących rozbiórkę drzwi, w sytuacji, w której możliwe było nakazanie sporządzenia innych działań, które nie niweczyłyby sensu inwestycji,

f) art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i rozstrzygnięcie sprawy co do meritum przez organ drugiej instancji na innej podstawie prawnej i faktycznej niż organ pierwszej instancji i to bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej materii, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności i pozbawia stronę możliwości ustosunkowanie się do podnoszonych argumentów.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania, a ponadto o zmianę wyroku i stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z treścią skargi.

Skarżący kasacyjnie wskazuje też na zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący kasacyjnie domaga się rozpoznania sprawy na rozprawie i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. Ł. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanych Sądowi naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynika sprawy. Sąd zasadnie nie uwzględnił skargi i nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bowiem w istocie w postępowaniu organów administracji nie sposób dopatrzyć się naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że w decyzji organu I instancji podstawę materialnoprawną stanowił § 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), który nie został przywołany w podstawie prawnej decyzji tylko w jej uzasadnieniu. Zamiast tego PINB wskazał w podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. odnośnie do wymogów wskazania w decyzji podstawy prawnej nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy bowiem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał tryb jej prowadzenia z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Ustalony w sprawie stan faktyczny wskazywał na wykonanie robót budowlanych (przebudowy) bez pozwolenia na budowę i naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych a zatem niezależnie od konkretnie wskazanych warunków technicznych jakie zostały naruszone doszło do ich naruszenie i możliwe było wydanie decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Niezależnie więc czy był to wskazany przed organ I instancji § 291 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych czy § 95 ust. 2 czy też § 68 tego rozporządzenia wskazany przez organ odwoławczy, to niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów o warunkach technicznych co stanowiło podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem czyli ww. przepisami technicznymi poprzez rozbiórkę ościeżnicy i skrzydła drzwi wewnętrznych na podeście ostatniej kondygnacji klatki schodowej przy stopniu biegu schodów wewnętrznych klatki schodowej nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...], [...] w P. oraz obowiązek wykonania drzwi wewnętrznych do przebudowanej części pomieszczeń strychowych.

Nie budzi wątpliwości NSA, że w okolicznościach sprawy, jakie wskazuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - protokoły czynności kontrolnych wraz z dokumentacją fotograficzną, doszło do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie klatki schodowej poprzez jej zabudowanie na potrzeby użytkowe nowo powstałego mieszkania zbudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 20 stycznia 2017 r. Poprzez zabudowanie ścianą spocznika schodów na klatce schodowej powstał wewnątrz nowego mieszkania korytarz łączący istniejący lokal nr [...] z przebudowanym poddaszem. O włączeniu go w powstały lokal świadczy demontaż drzwi do lokalu nr [...] i drzwi do przebudowanej części poddasza.

Zatem nie sposób twierdzić, że nie doszło do przebudowy, która prowadziła do zmiany parametrów technicznych i użytkowych istniejącego budynku. Zabudowano część wspólną nieruchomości - klatkę schodową czego efektem jest powiększenie powierzchni użytkowej nowopowstałego lokalu. Zauważyć należy, że robót budowlanych (oddzielenie podestu ścianką z wstawionymi w nią drzwiami wejściowymi na krawędzi biegu schodowego), które doprowadziły do przyłączenia klatki schodowej do nowopowstałego lokalu na ostatniej kondygnacji budynku nie przewidywał projekt budowlany dołączony do pozwolenia na budowę z 20 stycznia 2017 r. Projekt ów nie przewidywał wspólnego korytarza lokalu 7 i przebudowanej części strychu. Wobec tego niezasadne jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że dokonane zmiany nie prowadziły do przebudowy z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane.

Zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie na inwestora obowiązku doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem tj. dokonania wskazanej rozbiórki ściany i drzwi wejściowych oraz zamontowanie drzwi do części przebudowanego poddasza było uzasadnione naruszeniem przepisów warunków technicznych. Organ odwoławczy słusznie skorygował stanowisko organu I instancji i zamiast § 291 tego rozporządzenia wskazał na § 95 ust. 2 i § 68 tego rozporządzenia. Zabieg ten zdaniem NSA nie naruszał zasady dwuinstancyjności postępowania bowiem doszło jedynie do zmiany kwalifikacji prawnej naruszenia przepisów o warunkach technicznych, które nadal wymagały doprowadzenia przebudowy do stanu zgodnego z tymi przepisami.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje naruszenia § 95 ust. 2 i § 68 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zatem odnoszenie się do tej kwestii było niezasadne. Uznać należy, że wykładnia Sądu w zaskarżonym wyroku nie budziła wątpliwości i została zaakceptowana. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji w powyższym zakresie zatem przywoływanie kolejny raz argumentacji było nie celowe.

Nadmienić należy, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem rozpatruje się według przepisów obowiązujących w dacie podejmowania działań naprawczych bowiem tylko wówczas możliwe jest doprowadzenie ocenianych robót do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem.

Zarzut dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ poprzez uznanie, że zastosowane rozwiązanie stwarza niemożliwe do zaakceptowania ryzyko wypadków w tracie użytkowania prawidłowo nie został uwzględniony przez Sąd bowiem dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia uznanie robót za niemożliwe do zaakceptowania poprzez stwarzane przez te roboty ryzyko wypadków (§ 291 rozporządzenia) ale to, że przeprowadzona przebudowa jednoznacznie i wprost naruszała wymogi z § 95 ust. 2 i § 68 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Przeprowadzanie postępowania dowodowego odnośnie do szerokości korytarza nie było konieczne bowiem jego szerokość wskazują protokoły kontroli. Skoro podest z barierkami ma 1.3 m x 2,4 m to po odliczeniu z szerokości ścianki pozostaje 1.12 m i długość 2,4 m zatem wykazano, że korytarz wewnętrzny w lokalu inwestora nie spełnia wymogu z § 95 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zdaniem NSA, zawarte w zaskarżonych decyzjach rozstrzygnięcie nie było zbyt rygorystyczne i odpowiadało interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli bowiem prowadziło do dostosowania wybudowanego lokalu do przewidzianych prawem norm. Żadne inne a zwłaszcza zaproponowane przez inwestora rozwiązania zamienne (doświetlenie klatki, przesunięcie ściany, oznaczenie stopnia schodów) nie doprowadziłby bowiem do zgodności z ww. przepisami rozporządzenia. Zatem nie doszło do naruszenia przez Sąd ani przez organy art. 7b K.p.a.

Nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. bowiem organ odwoławczy nie zmienił podstawy prawnej prowadzenia postępowania tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowalne i wydania rozstrzygnięcia w postaci obowiązku wykonania określonych robót prowadzących do zgodności wykonanej przebudowy z prawem. Organ odwoławczy rozpatrywał sprawę w jej całokształcie i dopatrzył się naruszenia § 95 ust. 2 i § 68 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych niejako obok naruszenia § 291 tego rozporządzenia zarzucanego przez organ I instancji. Organ odwoławczy zastosował do stanu faktycznego właściwe według siebie przepisy inne niż dotychczasowe ale nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia które w decyzji PINB i WWNIB prowadziło do nałożenia obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7b K.p.a. uznać należało za chybiony bowiem Sąd w wyroku uznał, że proponowane przez inwestora rozwiązania spełniałyby wymogi ww. przepisu ale nie doprowadziłyby do usunięcia istoty rozstrzygnięcia tj. nie odpowiadają wymogom jakie budynek mieszkaniowy powinien spełniać tj. tych wskazanych w § 95 ust. 2 i § 68 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zastosowanie wymogów z § 95 ust. 2 i § 68 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych do klatki schodowej w niniejszej sprawie było uzasadnione bowiem § 330 tego rozporządzenia nie miał zastosowania. Owszem klatka schodowa powstała przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ale wykonane przez inwestora ściana oraz drzwi oparte na podeście powstały w chwili obowiązywania przedmiotowego rozporządzenia i należało takie roboty budowlane rozpatrywać pod kątem wymogów tego aktu. Wobec tego zastosowanie miał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane bowiem dokonana przebudowa doprowadziła do naruszenia obecnie obowiązujących przepisów § 95 ust. 2 i § 68 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.